II FSK 355/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-07-02	
Data wpływu	2009-03-03	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Bogusław Dauter
Grzegorz Krzymień /przewodniczący/
Włodzimierz Kubiak /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych	
Hasła tematyczne	Egzekucyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	I SA/Gl 331/08	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954; art. 27 § 1 pkt 7, art. 33 pkt 10;  Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
Dz.U. 2005 nr 235 poz 2000; art. 2a, art. 16c ust. 1-3; Ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 2; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Krzymień, Sędziowie NSA: Bogusław Dauter, Włodzimierz Kubiak (sprawozdawca), Protokolant: Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej P. [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 września 2008 r. sygn. akt I SA/Gl 331/08 w sprawie ze skargi P. [...] S.A. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 3 marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 września 2008 r., sygn. akt I SA/Gl 331/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę P. [...] S.A. w W. (zwanej dalej: "spółką" lub "P.") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 3 marca 2008 r. w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych.

W uzasadnieniu orzeczenia podano, że w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec P., zobowiązana wniosła zarzuty wskazując, że wystawiony wobec niej tytuł wykonawczy nie spełniał wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954). Spółka argumentowała, że pieczęć wierzyciela odciśnięta na tytule wykonawczym posiadająca pośrodku herb Miasta K., a w otoku nazwę Prezydent Miasta K. nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 16c ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach urzędowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 235, poz. 2000 ze zm. – zwanej dalej: "ustawą o godle"). Zdaniem strony wierzyciel powinien posługiwać się pieczęcią zawierającą pośrodku wizerunek orła ustalony dla godła RP.

Postanowieniem z dnia 2 października 2007 r. Prezydent Miasta K. oddalił zarzuty spółki i odmówił umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Po rozpoznaniu zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 3 marca 2008 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Organy, odwołując się do regulacji przewidzianych w art. 16c ust. 2 ustawy o godle oraz § 3 pkt 14 i § 30 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych (Dz. U. Nr 112, poz. 1319 ze zm. – zwanego dalej: "rozporządzeniem z dnia 22 grudnia 1999 r."), stwierdziły, że prezydent miasta, jako organ gminy, może używać pieczęci zawierającej odwzorowanie herbu miasta zamiast wizerunku orła białego.

W skardze do sądu administracyjnego P. wniosła o uchylenie wydanych sprawie postanowień zarzucając naruszenie art. 33 pkt 10, art. 27 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 2a, art. 16c ust. 1 i 2 ustawy o godle.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w motywach rozstrzygnięcia stanął na stanowisku, że sporny tytuł wykonawczy zawierał prawidłową pieczęć wierzyciela.

Skład orzekający argumentował, że w art. 16c ust. 2 ustawy o godle przewidziano wyjątek od wymogu zawarcia pośrodku pieczęci urzędowej wizerunku orła. Zgodnie z tym przepisem urzędową pieczęcią gminy, powiatu, samorządu województwa lub związku jednostek samorządu terytorialnego może być również pieczęć, o której mowa w ust. 1, zawierająca pośrodku, zamiast wizerunku orła ustalonego dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiednio herb gminy, powiatu lub województwa (zdanie pierwsze). Odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczany na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej (zdanie drugie).

Następnie, po dokonaniu analizy unormowań zawartych w art. 16c ust. 1 i 2 ustawy o godle, art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 6 ust. 1, art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 1c ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm.) oraz art. 19 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Sąd stwierdził, że prezydent miasta wystawiając tytuł wykonawczy w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym podatku od nieruchomości nie działał w celu wykonania przez gminę zadań z zakresu administracji rządowej, lecz wykonywał zadania własne gminy, czyli administracji samorządowej. Nie mogło również – zdaniem Sądu – ulegać wątpliwości, że prezydent miasta działał wówczas jako organ gminy posługujący się przynależnymi jej symbolami.

Mając powyższe na względzie Sąd podkreślił, że skoro w art. 16c ust. 2 zdanie 2 ustawy o godle, ustawodawca wyraźnie zaznaczył, że dla wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej należy posługiwać się wyłącznie pieczęcią z orłem pośrodku, oznacza to - na zasadach rozumowania a contrario - że wykonując zadania własne gminy organ wykonawczy może posługiwać się pieczęcią urzędową z nazwą organu w otoku oraz herbem gminy pośrodku.

W skardze kasacyjnej P. [...] S.A. w Warszawie wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

- prawa materialnego poprzez:

1) błędną interpretację art. 2a, art. 16c ust. 1 i 2 ustawy o godle, poprzez przyjęcie, że pieczęć w otoku której widnieje nazwa Prezydent Miasta K., a zawierająca pośrodku wizerunek herbu K. jest pieczęcią urzędową Prezydenta Miasta K., podczas gdy:

a) pieczęcią urzędową Prezydenta Miasta K. jest pieczęć, w otoku której widnieje nazwa Prezydent Miasta K., zawierająca pośrodku wizerunek orła,

b) Prezydent Miasta K. występując jako organ gminy (organ podatkowy i egzekucyjny) nie ma prawa posługiwać się pieczęcią z wizerunkiem herbu K., gdyż pieczęć ta nie jest jego pieczęcią urzędową w rozumieniu przepisów prawa,

c) na tytule wykonawczym [...] z 25 kwietnia 2007 r. nie widnieje pieczęć urzędowa wierzyciela, gdyż pieczęć, którą oznaczono tytuł w ogóle nie spełnia kryteriów uznania za pieczęć urzędową,

2) błędną interpretację art. 33 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z jej art. 27 § 1 pkt 7 oraz art. 2a, art. 16c ust. 1 i 2 ustawy o godle, poprzez przyjęcie, że nieuzasadniony jest zarzut podniesiony przez spółkę na podstawie art. 33 pkt 10 w związku z art. 27 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podczas gdy okoliczność nieumieszczenia w tytule wykonawczym pieczęci urzędowej wierzyciela, tj. Prezydenta Miasta K., skutkować powinna obligatoryjnym uznaniem zarzutu z art. 33 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji,

- prawa procesowego poprzez:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), polegające na nieuchyleniu przez Sąd zaskarżonego postanowienia i art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a poprzez oddalenie skargi wskutek nieuwzględnienia stanowiska spółki,

w związku z art. 2a, art. 16c ust. 1 i 2 ustawy o godle,

co nastąpiło poprzez przyjęcie, że pieczęć w otoku której widnieje nazwa organu gminy, a zawierająca pośrodku wizerunek herbu gminy jest pieczęcią urzędową tego organu, o czym przesądza okoliczność, że Prezydent Miasta K., wystawiając tytuł wykonawczy, działał w celu wykonania przez gminę zadań własnych, podczas gdy:

a) pieczęcią urzędową organu gminy jest pieczęć, w otoku której widnieje nazwa tego organu, zawierająca pośrodku wizerunek orła,

b) pieczęć, na której widnieje herb gminy i nazwa organu gminy nie jest w ogóle pieczęcią urzędową, gdyż pieczęć, którą oznaczono tytuł w ogóle nie spełnia kryteriów uznania za takową,

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nieuchyleniu przez Sąd zaskarżonego postanowienia i art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez oddalenie skargi wskutek jej nieuwzględnienia,

w związku z art. 33 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z jej art. 27 § 1 pkt 7, co nastąpiło wskutek przyjęcia przez Sąd, wbrew art. 33 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, że nieoznaczenie tytułu wykonawczego pieczęcią urzędową wierzyciela nie skutkuje w związku z art. 27 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji obligatoryjnym uznaniem podniesionego w tym zakresie zarzutu za zasadny,

3) naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na braku wskazania w zaskarżanym wyroku uzasadnienia odrzucenia podnoszonych przez spółkę argumentów, w szczególności poprzez brak podstawy prawnej przyjęcia, że pieczęć, w otoku której widnieje nazwa organu gminy, a zawierająca pośrodku wizerunek herbu gminy jest pieczęcią urzędową tego organu, co nastąpiło wskutek niewskazania:

a) przyczyn nieuwzględnienia argumentacji spółki dotyczącej art. 2a, art. 16c ust. 1 i 2 ustawy o godle, w zakresie tego jaki podmiot może posługiwać się pieczęcią urzędową z wizerunkiem herbu gminy,

b) przyczyn nieuwzględnienia argumentacji spółki dotyczącej art. 2a, art. 16c ust. 1 i 2 ustawy o godle, w zakresie tego dlaczego organ gminy może posługiwać się pieczęcią urzędową z wizerunkiem herbu gminy skoro art. 16c ust. 2 nie przyznaje mu takiego uprawnienia

i w konsekwencji skutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w art. 2a ustawy o godle rozróżniono dwa podmioty uprawnione do używania pieczęci, tj. gminę oraz jej organy. Wyjątek wskazany w art. 16c ust. 2 tej ustawy, który powinien być interpretowany ściśle, dotyczy tylko i wyłącznie pieczęci urzędowej gminy, a nie pieczęci organów gminy. Skoro zatem wierzycielem w niniejszym postępowaniu był organ gminy – Prezydent Miasta K. (a nie gmina), to organ ten mógł się posługiwać jedynie pieczęcią zawierającą pośrodku postać orła. Zamieszczenie przez Prezydenta Miasta K. na tytule wykonawczym pieczęci z herbem miasta było zatem w świetle obowiązujących przepisów niedopuszczalne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota powstałego w tej sprawie sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w świetle obowiązujących przepisów prawa Prezydent Miasta K., wystawiając jako wierzyciel w postępowaniu egzekucyjnym tytuł wykonawczy, może posłużyć się pieczęcią urzędową z herbem tego miasta, czy też powinien użyć pieczęci urzędowej z wizerunkiem orła ustalonym dla godła Rzeczypospolitej Polskiej. Wokół tej kwestii koncentrują się też postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów art. 2a, art. 16c ust. 1 i 2 ustawy o godle w związku z art. 33 pkt 10 i art. 27 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a także powiązane z nimi zarzuty naruszenia przepisów art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wykładnia gramatyczna przepisów art. 2a, 16c ust. 1 i 2 ustawy o godle może budzić pewne wątpliwości interpretacyjne. Uregulowanie zawarte w art. 16c ust. 1 tej ustawy wyraża zasadę, że urzędową pieczęcią jest metalowa, tłoczona pieczęć okrągła zawierająca pośrodku wizerunek orła ustalony dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, a w otoku napis odpowiadający nazwie podmiotu uprawnionego do używania urzędowej pieczęci. Za odstępstwo od tej zasady należy uznać uregulowanie zawarte w art. 16c ust. 2 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że urzędową pieczęcią gminy, powiatu, samorządu województwa lub związku jednostek samorządu terytorialnego może być również pieczęć, o której mowa w ust. 1, zawierająca pośrodku, zamiast wizerunku orła ustalonego dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiednio herb gminy, powiatu lub województwa. Ustawodawca zastrzegł przy tym, że odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczany na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej. Z kolei uregulowanie zawarte w art. 16c ust. 3 tej ustawy, poprzez odwołanie do art. 2a, wskazuje na podmioty uprawnione do używania pieczęci urzędowych. W przepisie art. 2a pkt 3 tej ustawy wymienione zostały jednostki samorządu terytorialnego i oddzielnie ich organy. Z tego głównie skarżąca spółka wywodzi, że własną pieczęć urzędową ma zarówno gmina, jaki i jej organ, a tym samym ustawodawca rozdziela pojęcie pieczęci urzędowej gminy od pieczęci urzędowej organu gminy. Tą drogą dochodzi ona do wniosku, że jedynie gmina, a nie jej organ, może w sprawach zadań własnych posługiwać się pieczęcią z herbem gminy. Twierdzenie to jest jednak błędne. Nie uwzględnia bowiem istoty jednostek samorządu terytorialnego i funkcji ich organów. Zwrócił już na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. II GSK 1002/08, którego tezy podziela również Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Otóż jednostki samorządu terytorialnego, w tym gminy, mają osobowość prawną, a ich samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Gminy są adresatami norm prawnych i zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wykonują zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Jednak gminy, jako wyodrębnione jednostki samorządu terytorialnego, w systemie prawa publicznego nie pełnią funkcji organu administracji publicznej. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (art. 169 Konstytucji RP). Sama gmina pod względem ustrojowym nie jest zdolna realizować swoich zadań z pominięciem jej organów. To organy gminy, uczestniczą w sprawowaniu władzy publicznej przez samorząd terytorialny, posiadając ku temu kompetencje o charakterze ustrojowym.

Dlatego też należy przyjąć i zgodzić się z poglądem, że organ wykonawczy gminy (Prezydent Miasta K.) w sprawach z zakresu zadań własnych gminy jest podmiotem uprawnionym, w rozumieniu art. 16c pkt 3 ustawy o godle, do używania pieczęci urzędowej zawierającej pośrodku wizerunek herbu gminy. Przepis art. 16c ust. 2 tej ustawy, stanowiący, że odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczany na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej, jest przepisem ścieśniającym i nie może być interpretowany rozszerzająco na niekorzyść uprawnienia gminy do używania pieczęci z herbem w sprawach z zakresu administracji samorządowej, z pominięciem jej organów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że Prezydent Miasta K., będąc wierzycielem dochodzonej od spółki należności z tytułu podatku od nieruchomości wykonywał zadanie własne gminy. W świetle art. 16c ust. 2 i 3 ustawy o godle miał więc podstawy do tego, aby wystawiając tytuł wykonawczy posłużyć się pieczęcią z herbem tego miasta. W tym stanie rzeczy niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 2a, art. 16c ust. 1 i 2 ustawy o godle w związku z art. 33 pkt 10 i art. 27 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i powiązane z nimi zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Również zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest chybiony, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przedstawił bowiem w sposób pełny przebieg całego postępowania, dokonał oceny zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, a także w sposób szczegółowy uzasadnił motywy swojego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.