Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 17 kwietnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2025 roku sprawy ze skargi D.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz adwokat M. M. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt) powiększoną o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

Decyzją z 23 września 2024 r. Burmistrz [...] (dalej: "organ pierwszej instancji") odmówił przyznania D.S. (dalej: "skarżący") zasiłku celowego na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia.

W uzasadnieniu podał, że skarżący jest niepełnosprawny, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku jego dochód stanowił zasiłek stały w wysokości 1.000 zł. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że skarżący nie spełnił warunku posiadania dochodu niższego od ustawowego kryterium dochodowego, wynoszącego 776 zł. W konsekwencji nie było możliwe przyznanie wnioskowanej pomocy.

Organ pierwszej instancji rozważył ponadto przyznanie skarżącemu wsparcia w formie specjalnego zasiłku celowego. Wyjaśnił, że pomoc w tej formie może być udzielona osobie o dochodzie przekraczającym kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, ale jedynie w sytuacji na tyle odbiegającej od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na nadzwyczajność zdarzenia. W ocenie organu sytuacja materialno-bytowa i zdrowotna skarżącego nie jest na tyle krytyczna ani odbiegająca od sytuacji innych osób ubiegających się o pomoc, aby uzasadniała przyznanie pomocy na szczególnych zasadach. Schorzenia, z jakimi się on zmaga, i niepełnosprawność nie są zdarzeniami nagłymi i niespodziewanymi, które wskazywałyby na szczególnie uzasadniony przypadek. Choroby skarżącego są długotrwałymi dolegliwościami, na które leczy się on od wielu lat.

Organ pierwszej instancji dodał, że decyzją z 10 lipca 2024 r. przyznał skarżącemu 150 zł w formie specjalnego zasiłku celowego bezzwrotnego na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, a decyzją z 6 września 2024 r. przyznał zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności z programu rządowego "Posiłek w szkole i w domu'’ w wysokości po 200 zł na wrzesień i październik 2024 r. Ponadto pracownik socjalny poinformował skarżącego o możliwościach ubiegania się o orzeczenie z ZUS o niezdolności do pracy lub o możliwości złożenia wniosku o zmianę stopnia niepełnosprawności z umiarkowanego na znaczny, dzięki czemu mógłby się on ubiegać m.in. o świadczenie wspierające, które poprawiłoby jego sytuację materialną.

W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu skarżący stwierdził, że nie wystąpiła przesłanka odmowy udzielenia mu pomocy. Podał, że jest bardzo schorowany, utrzymuje się z zasiłku stałego i nie wystarcza mu środków na opłaty za mieszkanie i media, a także na opłacenie leczenia i kupno leków. Stwierdził, że jego stan zdrowia pogarsza się, gdyż nie wykupuje wszystkich leków, co w konsekwencji grozi amputacją nogi. Zaznaczył, że na wykupienie recept ostatnio wydał ponad 1.000 zł, a powinien kupić również leki i materiały opatrunkowe bez recepty. Dodał, że nie uregulował należności za energię elektryczną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej: "SKO") decyzją z 28 października 2024 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

SKO stwierdziło, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Ma siostry, które mieszkają w sąsiednich lokalach i w miarę możliwości udzielają mu wsparcia w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Nie są jednak w stanie wspierać brata finansowo, gdyż też korzystają ze wsparcia z pomocy społecznej. Skarżący jest niepełnosprawny, a przyczyną niepełnosprawności jest schorzenie narządu ruchu. Ma problemy w poruszaniu się, chodzi przy pomocy kul. Leczy się z powodu zakrzepicy żył, rany na nogach wymagają stałego stosowania maści i środków opatrunkowych. Skarżący ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności orzeczeniem z 19 listopada 2012 r. SKO zaznaczyło, że skarżący nie ubiegał się o zmianę tego orzeczenia, a wynika z niego, że skarżący może być zatrudniony w zakładzie pracy chronionej. Wnioskodawca od wielu lat korzysta ze wsparcia ośrodka pomocy społecznej. SKO dodało, że skarżący podnosi, że musi leczyć się prywatnie, gdyż lekarze z NFZ nie są kompetentni, przez co ponosi duże koszty związane z dojazdami i wizytami lekarskimi. Na potwierdzenie tego nie posiada jednak żadnej dokumentacji. Do akt załączył jedynie 3 faktury na kwotę 314,51 zł, przy czym z faktur nie wynika, czy były to leki przepisane na receptę. Zaznaczyło również, że skarżący w lipcu 2024 r. dysponował zasiłkiem stałym w kwocie 1.000 zł i zasiłkiem celowym na zakup posiłku lub żywności w wysokości 200 zł, specjalnymi zasiłkami celowymi na częściowe pokrycie opłat mieszkaniowych w kwocie 100 zł i na pokrycie części kosztów energii elektrycznej w wysokości 150 zł. Na leki i leczenie otrzymał 150 zł.

SKO przytoczyło treść art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 41 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283, dalej: "u.p.s.", "ustawa"). Oceniło, że skarżący przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Posiada niewielki, stały dochód w postaci zasiłku stałego, którego wysokość w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku przekraczała kryterium dochodowe ubiegania się o zasiłek celowy. Nie kwalifikował się więc do uzyskania pomocy w oparciu o art. 39 ustawy.

Zdaniem SKO sytuacja materialno-bytowa i zdrowotna skarżącego nie jest krytyczna i na tyle odbiegająca od sytuacji innych osób ubiegających się o pomoc, aby uzasadniała przyznanie pomocy na szczególnych zasadach. Zarówno schorzenia, z jakimi się zmaga, jak i niepełnosprawność, nie są zdarzeniem nagłym i niespodziewanym, które wskazywałby na szczególnie uzasadniony przypadek. Wyjaśniło, że specjalny zasiłek celowy powinien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy, w sytuacji gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej.

SKO wskazało, że organ pomocy społecznej nie pozostawia skarżącego bez pomocy, gdyż niemal w każdym miesiącu wspiera go finansowo. Zaznaczyło, że decyzją z 6 września 2024 r. przyznano skarżącemu zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w programu rządowego "Posiłek w szkole i w domu" w wysokości po 200 zł na wrzesień i październik.

W złożonej skardze skarżący stwierdził, że jest bardzo schorowany. Zasiłek stały nie wystarcza mu na opłacenie kosztów utrzymania, rachunków, leczenia, w tym dojazdy do lekarzy i kupno leków, a także na kupno odzieży i obuwia. Wyjaśnił, że po otrzymaniu zasiłku stałego oddaje długi i ponownie zadłuża się. Dodał, że czasem nie stać go na spłatę całego zadłużenia. Wskazał ponadto, że od roku pogarsza się jego stan zdrowia, o czym informował pracowników pomocy społecznej i przedkładał stosowne zaświadczenia i dokumentację medyczną.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.

Na rozprawie 17 kwietnia 2025 r. pełnomocnik skarżącego poparła skargę. Wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego, które nie zostały opłacone w całości ani w części.

Podniosła, że koszty życia skarżącego są bardzo wysokie i nie jest on wstanie samodzielnie egzystować. Wskazała też na wysokie koszty energii elektrycznej i innych opłat za mieszkanie. Pełnomocnik podniosła ponadto, że skarżącemu z przyczyn zdrowotnych grozi amputacja nogi. W lipcu 2024 r. została mu udzielona pomoc w formie zasiłku specjalnego i organy obu instancji nie wskazały, dlaczego później zmieniły swoje stanowisko w sprawie. Stwierdziła, że w jednych miesiącach skarżącemu jest udzielana pomoc, w innych nie, zaś sytuacja zdrowotna skarżącego systematycznie pogarsza się.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r., poz. 1283 z późn. zm.; dalej jako "ustawa" lub "u.p.s."), określającej przesłanki przyznawania poszczególnych świadczeń z pomocy społecznej i wskazującej cele polityki społecznej państwa. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwianie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Ma ona wspierać wysiłki zmierzające do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, a przez to umożliwić życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s.). Głównym zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie powstawaniu sytuacji, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez pomoc rodzinom i osobom w ich usamodzielnianiu się i integracji ze środowiskiem. Celem pomocy społecznej nie jest więc wyręczanie osób w pozyskiwaniu źródeł dochodów. Pomoc ta może zostać przyznana dopiero w momencie, gdy strona po wykorzystaniu swoich uprawnień, możliwości i zasobów nadal pozostaje w trudnej sytuacji życiowej. Odmienna interpretacja pozostawałaby w sprzeczności z intencją ustawodawcy, który nadał pomocy społecznej charakter subsydiarny. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy). Natomiast z art. 3 ust. 4 u.p.s. wynika, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględnione tylko, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 36 pkt 1 lit. c u.p.s. świadczeniami z pomocy społecznej są świadczenia pieniężne w postaci zasiłku celowego (art. 39 u.p.s.) i specjalnego zasiłku celowego (art. 41 u.p.s.). Przyznanie zasiłku celowego jest możliwe, gdy uzyskany przez stronę dochód nie przekracza kwot określonych w art. 8 ust. 1 u.p.s. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji dla osoby samotnie gospodarującej, kryterium dochodowe wynosiło 776 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że dochód skarżącego w wysokości 1.000 zł przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej. Dlatego też skarżącemu zasiłek celowy nie przysługiwał. Okoliczność ta nie jest kwestionowana w sprawie.

Kwestią sporną pozostaje natomiast odmowa przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia.

Zgodnie z art. 41 pkt 1 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.

Jak wynika z ww. przepisu, warunkiem otrzymania specjalnego zasiłku celowego jest nie tylko wykazanie konieczności zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, ale też zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku". Wprowadzenie przez ustawodawcę tej przesłanki związane jest z tym, że świadczenie to może zostać przyznane w sytuacji, gdy wnioskodawca przekracza kryterium dochodowe. Ustawodawca nie zdefiniował tego, co należy rozumieć pod pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku". Dlatego też wymaga ono odniesienia do każdego indywidulanego przypadku. O uprawnieniu do świadczenia z art. 41 u.p.s. nie decyduje dochód strony, lecz sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Podkreślenia wymaga, że z tej formy pomocy społecznej nie można wyprowadzać wniosku, że przyznanie tego rodzaju zasiłku jest obowiązkiem organu, tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryteria dochodowe. Przyznanie bądź odmowa przyznania specjalnego zasiłku celowego uzależniona jest nie tylko od tego, w jakim stopniu podstawowe potrzeby wnioskodawcy mogą zostać zaspokojone z jego własnych środków, ale przede wszystkim od wystąpienia szczególnych okoliczności, w związku z którymi konieczne jest udzielenie wsparcia pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. Musi to być zatem przypadek na tyle charakterystyczny i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na nadzwyczajność zdarzenia, które wystąpiło i jest na tyle dotkliwe w skutkach, że dana osoba sobie z nim nie poradzi, nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. np. wyroki NSA z 13.09.2023 r. I OSK 1840/21, 10.03.2025 r. I OSK 1208/24, 27.02.2025 r. I OSK 774/23 – wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z akt sprawy wynika, że skarżący jest samotny, bezdzietny, nie posiada zobowiązań alimentacyjnych, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jego rodzice nie żyją, natomiast ma siostry, które wprawdzie również korzystają ze wsparcia z pomocy społecznej, więc nie pomagają mu finansowo, lecz w miarę możliwości udzielają mu wsparcia w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Skarżący nie pracuje zawodowo, jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Niepełnosprawność skarżącego istnieje od 2003 r., co wynika z orzeczenia z 19 listopada 2012 r. Z orzeczenia tego wynika również, że skarżący może być zatrudniony w zakładzie pracy chronionej. Jego dochód stanowi zasiłek stały w kwocie 1.000 zł. Wnioskodawca od wielu lat korzysta ze wsparcia ośrodka pomocy społecznej.

Organy obu instancji trafnie oceniły, że materiał zgromadzony w sprawie nie pozwalał na stwierdzenie, aby w przypadku skarżącego wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek. Sytuacja skarżącego, choć niewątpliwie trudna, nie odbiega jednak w zdecydowany sposób od sytuacji innych osób potrzebujących i wnioskujących o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Jak wynika z akt sprawy skarżący posiada stały, choć niewysoki dochód, utrzymuje się z zasiłku stałego, korzysta też ze świadczeń z pomocy społecznej. Jego przewlekłe dolegliwości zdrowotne, w tym pogarszający się stan zdrowia, i umiarkowany stopień niepełnosprawności nie mogą być uznane za mieszczące się w pojęciu "szczególnie uzasadnionego przypadku". Okoliczności, takie jak możliwości zarobkowe czy stan zdrowia wnioskodawcy występującego o przyznanie świadczeń ze środków pomocy społecznej, należą do normalnych okoliczności i ich wystąpienie nie przemawia samo z siebie za wystąpieniem szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 41 u.p.s. (por. wyrok NSA z 24.02.2025 r. I OSK 891/24).

Prawidłowo więc organy obu instancji oceniły, że sytuacja materialno-bytowa i zdrowotna skarżącego nie jest krytyczna i nie odbiega na tyle od sytuacji innych osób ubiegających się o pomoc, aby uzasadniała przyznanie pomocy na szczególnych zasadach. Zasadnie zauważyły, że schorzenia, z jakimi zmaga się skarżący i jego niepełnosprawność, nie były zdarzeniami nagłymi czy niespodziewanymi, gdyż skarżący leczy się od wielu lat, a niepełnosprawność powstała przed ponad 20 laty (w 2003 r.).

Istotne jest również to, że skarżący nie pozostaje bez dodatkowej pomocy organu pomocy społecznej. W lipcu 2024 r., to jest w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, skarżący poza zasiłkiem stałym w kwocie 1.000 zł, otrzymał zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności (200 zł), specjalne zasiłki celowe: na częściowe pokrycie opłat mieszkaniowych (100 zł), na pokrycie części kosztów energii elektrycznej (150 zł) i na leki i leczenie (150 zł).

Oceniając zaskarżoną decyzję należy mieć na uwadze, że pomoc społeczna ma na celu tylko umożliwianie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych. Wobec tego nie można traktować świadczeń z pomocy społecznej jako stałych i należnych źródeł utrzymania (por. wyrok NSA z 19.09.2024 r. I OSK 2307/23). W ramach pomocy społecznej nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (por. wyroki NSA z: 1.06.2017 r. I OSK 2408/16 i 28.07.2017 r. I OSK 1295/16).

Powtórzyć też trzeba, że art. 2 ust. 1 u.p.s. definiuje pomoc społeczną przez odwołanie się do jej celu. W przepisie tym, podobnie jak w art. 3 ust. 1-4 u.p.s., ustanowiono ogólną zasadę pomocniczości (subsydiarności), którą powinny kierować się organy administracji publicznej przy rozpatrywaniu spraw dotyczących udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Zasada ta odnosi się do wszystkich świadczeń przewidzianych w art. 36 u.p.s. (zob. wyrok NSA z 28.03.2025 r. I OSK 1197/24).

Należy również mieć na uwadze, że z brzmienia art. 41 pkt 1 u.p.s. wynika, że specjalny zasiłek celowy "może" być przyznany. Tym samym przepis ten nie obliguje organu do przyznania tego świadczenia. Potwierdza to, że wnioskodawca nie posiada roszczenia o przyznanie zasiłku celowego.

Z uwagi na powyższe, okoliczność, że sytuacja zdrowotna skarżącego jest zła, a nawet ulega systematycznemu pogorszeniu, podobnie jak to, że skarżącemu dotychczas przyznawano regularnie świadczenia w postaci zasiłków celowych czy specjalnych zasiłków celowych, nie oznacza obowiązku dalszego uwzględniania wszelkich wniosków skarżącego.

Organ pomocy społecznej musi ustalać hierarchię potrzeb i przyznawać specjalne zasiłki celowe tylko w sytuacjach naprawdę wyjątkowych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Rację mają organy obu instancji, wskazując, że przedmiotowe świadczenie stanowi tylko "pomoc", która może zostać udzielona wnioskodawcy, a nie jego stałe źródło utrzymania czy dodatkowego dofinansowania, a wnioskodawca ma obowiązek podejmować starania we własnym zakresie, aby funkcjonować bez stałego oparcia w państwie.

W przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do badania, czy przy podejmowaniu decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ustalił wyczerpująco stan faktyczny sprawy, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Zarazem, uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza zasadniczo sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności, gdyż jest to domeną swobodnego uznania organu administracji.

W kontrolowanej sprawie organy obu instancji, dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego i przeprowadziły jego prawidłową ocenę, która uzasadniała odmowę przyznania specjalnego zasiłku celowego.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.

O kosztach zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. poz. 763).