VI SA/Wa 2120/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-04-23	
Data wpływu	2009-12-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Czarnecki /przewodniczący/
Halina Emilia Święcicka
Zbigniew Rudnicki /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)	
Hasła tematyczne	Drogi publiczne	
Sygn. powiązane	II GSK 1547/11	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2007 nr 19 poz 115; art. 39 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 4 pkt 1, art. 40; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi G. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę	
Uzasadnienie
Decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2009 r., wydaną na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1, art. 40 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2007 r. Nr 19, poz. 115), po rozpatrzeniu wniosku p. G. O. (dalej: strony, skarżącej) o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogi gminnej (dz. nr ewid. [...]) w miejscowości A. płyty w celu ustanowienia miejsca pamięci tragicznej śmierci córki strony, w formie płyty o wymiarach 60x5 cm i pow. 300 cm2, o lokalizacji podanej na załączniku graficznym do wniosku, na okres 5 lat, odmówiono zezwolenia na umieszczenie powyższej płyty.

W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że wniosek strony nie spełnia wymogów formalnych, określonych w K.p.a. oraz § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (Dz. U Nr 140, poz. 1481).

Odpowiadając na wezwanie do uzupełnienia wniosku strona określiła wymiary obiektu, planowany okres jego umieszczenia oraz plan sytuacyjny w skali 1:1000 z zaznaczeniem lokalizacji obiektu.

Wójt, ze względu na powagę sytuacji, zwrócił się do mieszkańców sołectwa A. o zaopiniowanie wniosku strony na zebraniu wiejskim, które sprzeciwiło się umieszczeniu płyty w pasie drogowym. W uzasadnieniu podano, że droga jest wąska (jezdnia 3,5 m), pas drogowy jest bardzo mały, a lokalizacja płyty znajduje się pomiędzy dwoma ostrymi zakrętami, co powodować będzie trudności w mijaniu się na tym odcinku dwóch jadących naprzeciwko pojazdów, a tym samym zmniejszy bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego.

W odwołaniu strona wniosła o zmianę decyzji i wydanie zezwolenia na usytuowanie płyty.

Wskazała, że decyzja została oparta wyłącznie na nieprzychylnej opinii mieszkańców wsi i nie została oparta na żadnej merytorycznej argumentacji. W ocenie skarżącej, usytuowania płyty ani nie wpłynie na bezpieczeństwo ruchu, ani nie ograniczy możliwości przepustowych drogi, gdyż to bujna roślinność ogranicza to bezpieczeństwo.

Zebranie wiejskie może mieć walor doradczy, a nie decydować w sprawie. Nadto zebranie zwołano już w dniu, kiedy skarżąca złożyła uzupełnienie wniosku.

Takie tablice upamiętniające znajdują się w całym kraju i posiadają walor ostrzeżenia dla uczestników ruchu.

Nadto organ naruszył art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. oraz zaniechał wizji lokalnej celem ustalenia, czy faktycznie lokalizacja płyty zmniejszy bezpieczeństwo w ruchu.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w [...] z dnia [...] października 2009 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji Wójta Gminy [...], odmawiającej wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym drogi gminnej płyty mającej upamiętnić miejsce tragicznej śmierci córki strony, na zasadzie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. w zw. z art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu stwierdzono, że podstawą prawną rozstrzygnięcia organu I instancji są przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepis art. 39 ust. 1 powołanej ustawy wyraża generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5).

Przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, będący podstawą prawną zaskarżonej decyzji stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Z w/w przepisu wynika, że lokalizowanie w/w obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, iż w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który w uchwale Składu Pięciu Sędziów z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. OPK 2/00 (publik. ONSA 2001/1/12) stwierdził, że "oceniając społeczno - gospodarcze przeznaczenie gruntu, jakim jest droga należy uznać, iż (...) jest ona przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych. W związku z tym w pasie drogowym powinny znajdować się przede wszystkim urządzenia i obiekty służące do obsługi i usprawnienia ruchu drogowego''.

Jakkolwiek SKO podzieliło pogląd skarżącej, iż lokalizacja płyty w miejscu wskazanym na dołączonym przez nią planie sytuacyjnym nie zwiększy zagrożenia w ruchu drogowym, to jednak przyczyna wydania decyzji odmownej jest inna.

Redakcja przepisu art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest taka, iż zabronione jest zarówno dokonywanie w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, jak i zabroniona jest lokalizacja obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Niewątpliwym jest, iż płyta w celu ustanowienia miejsca upamiętnienia tragicznej śmierci nie jest obiektem związanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Rozumiejąc ból skarżącej po stracie osoby bliskiej SKO stwierdziło, iż z punktu widzenia obiektywnego potrzeba jaką zgłasza skarżąca nie jest potrzebą, która w każdym przypadku może spowodować wydanie decyzji pozytywnej.

Oczywiście ma rację skarżąca, że zebranie wiejskie nie może decydować zamiast organu administracji, to jednak opinia społeczności lokalnej może być jednym z istotnych argumentów dla wójta gminy.

Decyzja w zakresie zgody lub odmowy zgody na zajęcie pasa drogowego jest wydawana w ramach tzw. "uznania administracyjnego" co oznacza, iż ustawa nie precyzuje przesłanek odmowy. Jednak konstrukcja ustawy jest taka, że co do zasady nie powinno się w pasie drogowym lokalizować obiektów związanych z zarządzaniem drogą i ruchem drogowym. Konstrukcja przepisu wskazuje, iż musi nastąpić szczególnie uzasadniony przypadek, a jeżeli organ stwierdzi, iż przypadek taki nie wystąpił i racjonalnie uzasadni swoje stanowisko, to taka decyzja nie narusza prawa.

Mimo powszechnej praktyk umieszczania takich obiektów przy drogach, SKO w [...] nie podzieliło poglądu jakoby obiekty takie posiadały walor ostrzeżenia dla uczestników ruchu.

Zarówno brak możliwości wypowiedzenia się strony na zebraniu wiejskim, jak i brak wizji lokalnej w miejscu planowanej lokalizacji płyty, są okolicznościami pozostającymi bez istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję SKO złożyła strona, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...].

Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 39b ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych poprzez uznanie, że sytuacja opisana we wniosku o wydanie zgody na zajęcie pasa drogowego w celu postawienia upamiętnienia nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku;

- art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie przez organ wymogu prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa.

Na powyższej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzję w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia (w przypadku uznania przez organ odwoławczy, że zaistniały przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a.)

W ocenie skarżącej, to nie lokalizacja upamiętnienia, zajmującego 0,03 m2 powierzchni, zmniejszałaby bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, a roślinność (kępy i pnie drzew) porastające bujnie pobocze przedmiotowej drogi.

Nadto skarżąca wskazała, że opieranie rozstrzygnięcia administracyjnego na woli mieszkańców konkretnej wsi nie może uzasadniać rozstrzygnięcia decyzyjnego w konkretnej sprawie. Zebranie wiejskie może spełniać wyłącznie rolę konsultacyjną - w żadnym razie decyzyjną.

Skarżąca nie została powiadomiona o terminie tego zebrania, nie mogła w nim uczestniczyć i zabrać głosu. Skoro zebranie zwołane zostało w konkretnej sprawie, której dotyczy postępowanie administracyjne, to dlaczego skarżącej - jako stronie postępowania - nie zapewniono możliwości udziału w nim.

SKO z jednej strony podzieliło argumentację skarżącej, tj. uznało że "należy podzielić pogląd skarżącej, iż lokalizacja płyty w miejscu wskazanym na planie sytuacyjnym nie zwiększy zagrożenia w ruchu drogowym" (czyli obaliło podstawę na jakiej Wójt Gminy [...] odmówił uwzględnienia wniosku skarżącej), z drugiej jednak strony uznało, iż płyta upamiętniająca tragiczną śmierć nie jest obiektem związanym z potrzebami ruchu drogowego. Stanowisko SKO jest niespójne. Art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych daje możliwość za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi na umieszczenie w pasie drogowym obiektów nie związanych z potrzebami ruchu drogowego. Meritum w tej sprawie stanowi nie to, czy płyta upamiętniająca jest urządzeniem związanym z potrzebami ruchu drogowego (bo to jest bezsporne), ale czy w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o którym stanowi art. 39 ust. 3 ustawy. W ocenie skarżącej, w rozpatrywanej sytuacji taki przypadek ma miejsce, co wykazane jest zarówno w samym wniosku, jak i odwołaniu od decyzji Wójta. Ani decyzja Wójta, ani decyzja SKO nie zostały należycie uzasadnione.

Wobec faktu, iż dobro nadrzędne, czyli bezpieczeństwo w ruchu drogowym, nie zostanie naruszone, a tablica upamiętniająca nie będzie przyczyniać się do wzrostu zagrożenia tego bezpieczeństwa, skarżąca uważa, że nie ma przeszkód prawnych i technicznych aby tablica została umieszczona w pasie drogowym- zgodnie z lokalizacją określoną na mapie.

Zasady ogólne K.p.a. nakazują, aby każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygana decyzją organu administracji poprzedzona była wszechstronnym i wyczerpującym postępowaniem wyjaśniającym. Rozpoznając sprawę organ winien mieć więc na uwadze, że przepisy K.p.a. nakładają na niego m.in. obowiązek zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą (art. 7 K.p.a.), zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 K.p.a.) oraz do wskazania w uzasadnieniu faktycznym faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 K.p.a.). W niniejszej sprawie orzekając o odmowie umieszczenia upamiętnienia na poboczu drogi gminnej (dz. nr ewid. [...]) organ nie zastosował się do tych dyrektyw.

Ani K.p.a., ani też rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie zawiera zakazu umieszczania w pasie drogowym ostrzeżeń dla kierowców i innych uczestników ruchu. Umieszczenie upamiętnienia stanowi - poza wyjściem naprzeciw emocjonalnych potrzeb najbliższych tragicznie zmarłej osoby - przede wszystkim ostrzeżenie dla uczestników ruchu drogowego. Jest zatem swoistym oznaczeniem drogowym o istniejącym zagrożeniu na drodze. W wielu miejscach naszego kraju ustanawia się miejsca upamiętnienia osób tragicznie zmarłych. Nie zagrażają one bezpieczeństwu ruchu drogowego, są miejscami kultu i przestrogą dla kierowców.

W tej sytuacji organowi w sposób zasadny postawić można zarzut dowolności ustaleń i oceny materiału dowodowego, gdyż ustalenia te dokonane zostały z pominięciem całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), który winien zostać zgromadzony i zbadany w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 K.p.a.).

Interpretacje i zastosowanie przepisów prawa powinny wynikać z ich treści, odnoszącej się do konkretnego stanu faktycznego, a nie koncepcji oderwanych od treści przepisu i stanu faktycznego sprawy, gdyż takie koncepcje podważają zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.). W takiej sytuacji szczególna rola uzasadnienia decyzji administracyjnej polega na tym, by przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.

W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej są także obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co w tej konkretnej sprawie nie miało miejsca.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie.

W ocenie Kolegium decyzja jest prawidłowa, albowiem nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów z przyczyn następujących.

1) Nie doszło do naruszenia art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, gdyż SKO po zbadaniu kompletnego materiału dowodowego uznało, że nie nastąpił szczególnie uzasadniony przypadek, uzasadniający odstępstwo od zasady ogólnej nieumieszczania w pasie drogowym obiektów nie związanych z ruchem i obsługą drogi. Kolegium wyjaśniło także przesłanki, którymi się kierowało.

2) Nie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., gdyż poza ogólnym zarzutem niezebrania kompletnego materiału dowodowego, skarżąca nie podała, jakie istotne czynności dowodowe zostały pominięte. Nie doszło także do naruszenia art. 8 K.p.a., albowiem ogólna zasada postępowania administracyjnego, czy też przepisy rozporządzenia RM z 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie mogą podważać ogólnej zasady ustawowej, przewidzianej art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję SKO w [...] z dnia [...] października 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...], którą odmówiono wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym drogi gminnej płyty mającej upamiętnić miejsce tragicznej śmierci córki strony.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39b (według Sądu - art. 39, właściwego dla sprawy, gdyż art. 39b w tej ustawie nie występuje) ust. 3 ustawy o drogach publicznych przez uznanie, że sytuacja przedstawiona we wniosku nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku") oraz przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie przez organ zawartej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa.

Sąd nie podziela żadnego z tych zarzutów, uważa, że podjęta decyzja jest prawidłowa, tzn. zgodna z obowiązującym prawem, a podniesione przez skarżącą zarzuty dotyczące uzasadnienia zaskarżonej decyzji, po części uzasadnione, nie stanowią jednak ani naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Według skarżącej, meritum sprawy stanowi nie to, czy płyta upamiętniająca jest urządzeniem związanym z potrzebami ruchu drogowego (bo odpowiedź negatywna jest w tym przypadku bezsporna), ale czy w rozpatrywanej sprawie taka płyta, lub – inaczej – motywy przemawiające za jej umieszczeniem w pasie publicznej drogi gminnej pozwalają ją uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi art. 39 ust. 3 ustawy. W ocenie skarżącej, zarówno motywy osobiste, jak i względy prewencji ogólnej oraz uznanie, iż zamierzona lokalizacja płyty nie będzie zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi, przemawiają za uznaniem umieszczenia płyty w zamierzonym miejscu za szczególnie usprawiedliwiony przypadek, uzasadniający jej zlokalizowanie w granicach pasa drogowego.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącej należy z całym naciskiem podkreślić, podzielając w tym zakresie ocenę dokonaną w zaskarżonej decyzji, że art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W związku z tym w pkt 1 tego przepisu w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Podobnie zabrania się m.in. zaorywania lub zwężania w inny sposób pasa drogowego (pkt 9), a także -, choć skarżąca zdaje się z tym nie zgadzać - usuwania, niszczenia i uszkadzania zadrzewień przydrożnych (pkt 12).

Analiza przywołanego art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy daje podstawę do stwierdzenia, iż już sam ustawodawca uznał, że działanie polegające na lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczaniu urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego stanowi czynność mogącą powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Użycie zwrotu "mogącą (...) zagrażać" dowodzi, że intencją ustawodawcy był zakaz lokalizowania w pasie drogowym nie tylko obiektów, co do których zachodzi pewność, że wywrą negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, ale także tych obiektów, co do których można jedynie przypuszczać, że mogą wywrzeć taki negatywny wpływ.

Generalny zakaz, o którym wyżej mowa, jest zresztą prostą konsekwencją przyjętego w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych określenia pasa drogowego, stanowiącego "- wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą." Takie określenie pasa drogowego w ogóle nie dopuszcza – właśnie jako zasada – lokalizacji w pasie drogowym tzw. urządzeń pozakomunikacyjnych, tj. obiektów budowlanych i urządzeń technicznych nie związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzeń nie związanych z potrzebami zarządzania drogą.

Trzeba przy tym wskazać, że ów generalny zakaz lokalizacji obiektów pozakomunkacyjnych w pasie drogowym jest ściśle związany z regulacją warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. – Dz. U. Nr 43, poz. 430). W decyzji organu I instancji jest zawarta opinia mieszkańców m. A. co do szerokości wyznaczonego pasa drogowego oraz utwardzonej jezdni – na odcinku interesującym skarżącą. W świetle przepisów powołanego wyżej rozporządzenia opinia ta jest w pełni uzasadniona, gdyż parametry wskazanych obiektów ledwie spełniają wymagania minimalne; tych parametrów nie można już zmniejszyć. W odniesieniu do szerokości pasa drogowego wynika to wprost z § 6 i 7 powołanego rozporządzenia, w odniesieniu do szerokości jezdni – z § 14 rozporządzenia, a w odniesieniu do pasów zieleni w granicach pasa drogowego – z § 52 i § 53 powołanego rozporządzenia.

Z kolejnych przepisów regulujących zasady wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, a w szczególności z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wynika, iż zezwolenie takie, dotyczące lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, może zostać wydane jedynie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", w drodze decyzji administracyjnej, a ocena, czy w sprawie zachodzi taki właśnie "szczególnie uzasadniony przypadek", należy tylko i wyłącznie do dysponenta (zarządcy) pasa drogowego.

Udzielenie takiego zezwolenia jest zatem zależne od uznania zarządcy drogi, ma charakter decyzji uznaniowej. Pogląd taki przedstawił już w wyroku z dnia 9 kwietnia 1998 r. (sygn. akt II SA 36/98, LEX nr 41643) Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając, iż stosownie do art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zabrania się umieszczania w pasie drogowym m. in. urządzeń, przedmiotów i materiałów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego. Jednakże w myśl ust. 3 tego artykułu zlokalizowanie w pasie drogowym wymienionych urządzeń następuje w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyłącznie za zezwoleniem (...) właściwego zarządcy drogi. Zezwolenie to wydane w formie decyzji może określać warunki, na jakich urządzenia obce mogą być umieszczane w pasie drogowym. Niewątpliwym jest, że decyzja taka ma charakter uznaniowy (...).

Podobnie w literaturze prawniczej stwierdza się, że "Z żadnego aktu prawnego przewidującego wydawanie zezwoleń wyjątkowych nie da się bezpośrednio wyprowadzić wniosku, że tego rodzaju pozwolenie ma charakter związany i aplikujący o nie ma roszczenie o uwzględnienie swego wniosku, o ile spełnia przesłanki określone przepisami prawa. Są to generalnie pozwolenia, które mogą być – wobec wstrzemięźliwości ustawodawcy w określaniu okoliczności, od których zaistnienia zależy ich wydanie – traktowane jako pozostawione uznaniu organu administracji." (D. R. Kijowski, Pozwolenia w administracji publicznej, Temida 2, Białystok 2000, str. 78-79).

Z uznaniowego charakteru decyzji podejmowanej na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wynikają również konsekwencje dla zakresu kognicji sądów administracyjnych w tych sprawach. W wyroku NSA z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt II GSK 416/08, LEX nr 529362, stwierdzono wprost, że "2. Decyzje administracyjne wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. mają charakter uznaniowy. W tym miejscu podkreślić więc należy, że sądy administracyjne mają ograniczony zakres kontroli decyzji uznaniowych, sprowadzający się do badania czy przy wydawaniu decyzji zostały dochowane wszelkie reguły proceduralne związane z jej wydaniem oraz czy wydana decyzja nie posiada znamion decyzji dowolnej."

Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ustawy o drogach publicznych; w ust. 2 pkt 3 tego przepisu mówi się o dopuszczeniu do umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Istotne znacznie ma określenie, kiedy, w jakich warunkach, może nastąpić lokalizowanie w pasie drogowym obiektów, o których wyżej mowa, tj. pozakomunikacyjnych. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa, stwierdzono, że: "Przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, dozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym." (LEX nr 221949). Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego (będzie mu zagrażać), wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca.

W wyroku NSA z dnia 9 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 729/08, LEX nr 518232 stwierdzono, że " Z treści art. 39 ust. 3 u.d.p. wynika, że zezwolenie na lokalizowanie w pasie drogowym określonych obiektów lub urządzeń, (które ustawodawca określa w art. 40 również jako: "zajęcie pasa drogowego" lub "umieszczanie w pasie drogowym") jest dopuszczalne w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Termin ten nie został bliżej przez ustawodawcę określony, co pozwala przyjąć, że ocena okoliczności uzasadniającej "umieszczenie", czy "lokalizację" należy do właściwego organu administracji publicznej (zarządcy drogi)." Podobną ocenę zawiera wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 254/08, LEX nr 481247, wskazujący, że "1. Termin "szczególnie uzasadnionego przypadku" bliżej nieokreślony przez ustawodawcę, na tle poszczególnych unormowań ustawy o drogach publicznych, pozwala przyjąć, że jest to poddana ocenie właściwego dla danej drogi zarządcy okoliczność, uzasadniająca przekonanie organu, że ewentualna zgoda na lokalizację niedozwolonego co do zasady obiektu nie zagrozi drodze i bezpieczeństwu ruchu drogowego na niej odbywającego się."

Reasumując, można stwierdzić, że odnosząc się do pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, NSA wskazał na ustawową nieokreśloność tego pojęcia, które powinien zinterpretować zarządca drogi, uwzględniając w szczególności wymogi utrzymania drogi w odpowiednim stanie oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego odbywającego się na tej drodze.

Z kolei ciężar dowodu, iż w konkretnym przypadku zachodzi właśnie taki "szczególnie uzasadniony przypadek", uzasadniający odstąpienie od zasady zawartej w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w świetle której zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności - lokalizacji obiektów budowlanych umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, spoczywa na podmiocie występującym o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Teza ta została powszechnie przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych (zwłaszcza dotyczącym reklam) i znajduje potwierdzenie w szeregu wyroków tych sądów. I tak, w wyroku NSA z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 524/08, LEX nr 488470, stwierdzono, że "1. Na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na wydanie zezwolenia. Natomiast obowiązkiem organów orzekających jest ustalenie zaistnienia tejże przesłanki i jej ocena." Praktycznie taką samą tezę zawiera wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 499/08, LEX nr 526071, w którym wskazano, że to "1. Na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych pozwalający na wydanie zezwolenia. Natomiast obowiązkiem organów orzekających jest ustalenie zaistnienia tejże przesłanki i jej ocena." Już bezpośrednio w odniesieniu do reklam NSA stwierdził (w wyroku z dnia 5 września 2008 r., sygn. akt II GSK 301/08, LEX nr 488286, że "1. Obowiązkiem ubiegającego się o zezwolenia na instalację reklamy jest wykazanie, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na uwzględnienie wniosku."

W wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 16/08, LEX nr 481233, jeszcze raz podkreślono rolę ubiegającego się o uzyskanie zezwolenia, wskazując wprost, że "Konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych oznacza przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, który powinien wykazać zaistnienie szczególnych okoliczności wskazujących na dopuszczalność wydania takiego zezwolenia. To wnioskodawca powinien zatem wykazać, że reklama nie będzie miała w danym przypadku wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek wydania zezwolenia."

W związku z powyższym również w wyrokach sądów administracyjnych zwrócono uwagę na skorelowane ze "szczególnie uzasadnionymi przypadkami" obowiązki zarządcy drogi. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1451/08, LEX nr 522489, wskazano, że "Zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego. Prawdą jest, że nie tylko reklamy powodują rozpraszanie uwagi kierowców, a nadmierna prędkość i kierowanie pojazdami pod wpływem alkoholu jest najczęstszym powodem kolizji drogowych i wypadków. Dlatego wyłącznej kompetencji zarządcy drogi poddano kwestie związane z zagospodarowaniem pasów drogowych. (...). Z kolei w wyroku NSA z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. akt I GSK 565/08, LEX nr 518208, podkreślono, że "To na właścicielu i zarządcy drogi spoczywa nie tylko prawo, ale również i obowiązek takiego dbania o drogę i pas drogowy, w którym się ona znajduje, aby jej użytkowanie odbywało się w sposób m.in. bezpieczny dla uczestników ruchu drogowego. W tym zakresie wymienione organy korzystają z uznaniowości, która nie oznacza oczywiście dowolności. Zaznaczyć nadto należy, iż odebranie uprawnienia do kształtowania polityki udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i przyjęcie, że już samo spełnienie przez wnioskodawcę wymagań wynikających z przepisów prawa rodzi po jego stronie roszczenie o uwzględnienie wniosku, nie może zostać zaakceptowane."

Obiektywizm wymaga by zwrócić uwagę, iż w jednym z ostatnich wyroków NSA (z dnia 9 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 735/08, LEX nr 518235) stwierdzono, że "Nie można podzielić poglądu jakoby ciężar udowodnienia, że zachodzi wynikające z art. 39 ust. 1 u.d.p. kryterium braku zagrożeń dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym i inne wyprowadzane z przepisów tej ustawy, w całości spoczywał na wnioskodawcy." W uzasadnieniu tego wyroku podniesiono, że "Pogląd taki pozostaje w sprzeczności z zasadami prawdy materialnej i oficjalności (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). W ustawie o drogach publicznych brak przepisu szczególnego określającego inaczej rozkład ciężaru dowodu. Ewentualność stosowania analogii do zasad stosowanych w ramach prawa cywilnego materialnego i procesowego nie znajduje uzasadnienia. Można jedynie rozważać, jak daleko sięga obowiązek współdziałania strony w wyjaśnieniu sprawy, w szczególności poprzez udostępnienie dowodów będących w wyłącznej jej dyspozycji. Niemniej przeto Sąd I instancji zasadnie zaakceptował dokonane na podstawie obszernego materiału dowodowego i należycie ocenione ustalenia organów obu instancji co do występowania zagrożeń dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Wobec tego uwagi Sądu I instancji co do ciężaru dowodu pozostają bez wpływu na ocenę zgodności wyroku z prawem. W skardze kasacyjnej brak, jak to już wyjaśniono, zarzutów skutecznie podważających stanowisko Sądu dotyczące sfery ustaleń faktycznych (...).

Na tle przedstawionego orzecznictwa sądów administracyjnych, nawet uwzględniając ostatni przytoczony wyrok wraz z fragmentem uzasadnienia, nie budzi wątpliwości, że ciężar dowodu, iż określony stan uzasadnia zakwalifikowanie go jako "szczególnie uzasadnionego przypadku" spoczywa przede wszystkim na wnioskodawcy, nie zwalniając jednak zarządcy drogi od przestrzegania zasad prawdy materialnej i oficjalności (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.).

W rozpatrywanej sprawie Sąd podziela ocenę skarżącej, że niektóre argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji SKO w [...] są niespójne, a wręcz wewnętrznie sprzeczne. W szczególności dotyczy to uznania, że "lokalizacja płyty w miejscu wskazanym na dołączonym (...) planie sytuacyjnym nie zwiększy zagrożenia w ruchu drogowym...", przy jednoczesnym stwierdzeniu, "płyta upamiętniająca tragiczną śmierć nie jest obiektem związanym z potrzebami ruchu drogowego."

Podzielając w pełni ocenę dotyczącą charakteru przedmiotowej płyty, Sąd musi zauważyć, że SKO nie dokonało zbyt wnikliwej analizy proponowanej przez stronę lokalizacji tej płyty. W szczególności strona proponuje lokalizację tej płyty w liniach rozgraniczających pasa drogowego, który choć w tym miejscu jest szerszy, to jednocześnie jest ograniczony przez zieleń przydrożną, w bezpośrednim sąsiedztwie tej zieleni, przy szerokości jezdni, a więc nawierzchni przeznaczonej bezpośrednio do ruchu pojazdów, a w warunkach wiejskich – także dla ruchu pieszych, wynoszącej minimalne normatywne 3,5 m, praktycznie naprzeciwko bramy wjazdowej na posesję (działka zagrodowa nr ewid. [...]). W ocenie Sądu trafnie więc mieszkańcy A. zauważyli, a Wójt tę argumentację podniósł w zaskarżonej decyzji, że zarówno pas drogowy, jak i jezdnia są za wąskie dla zamierzonej lokalizacji płyty, znajdującej się dodatkowo między dwoma zakrętami, co bez wątpienia może doprowadzić do zmniejszenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Podsumowując – choć dokonana przez SKO w [...] ocena wpływu zamierzonej lokalizacji płyty na bezpieczeństwo ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi gminnej budzi wątpliwości, to jednak nie miała ona wpływu na wynik sprawy, utrzymując w mocy prawidłową, tzn. zgodną z prawem materialnym decyzję Wójta Gminy [...] w rozpatrywanej sprawie.

W tej sytuacji za niezasadną należy też uznać zarzut skarżącej, że zaskarżona decyzja została oparta wyłącznie na nieprzychylnej opinii mieszkańców wsi i nie została oparta na żadnej merytorycznej argumentacji. Przeciwnie, w ocenie Sądu przedstawiona w decyzji organu I instancji argumentacja, choć lakoniczna jest w pełni wystarczająca do wyłączenia możliwości uznania zamierzonego przedsięwzięcia za "szczególnie uzasadniony przypadek" – właśnie ze względu na uzasadnioną, w ocenie Sądu, kolizję zamierzenia strony z wymogami bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W ocenie Sądu nie są też trafne podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie przez organ zawartej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa. Przeciwnie, Wójt zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wezwał skarżącą do uzupełnienia jej wniosku, co w istocie w ogóle umożliwiło jego rozpatrzenie, oraz odbył wewnętrzne konsultacje z mieszkańcami wsi. Rację ma SKO w [...] stwierdzając, że chociaż zebranie wiejskie nie może decydować zamiast organu administracji, a zaskarżona decyzja jest wyłącznie decyzją Wójta Gminy [...], to jednak opinia społeczności lokalnej może być jednym z istotnych argumentów dla Wójta w procesie decyzyjnym. Tutaj trzeba jedynie przypomnieć, że uchwały zebrania wiejskiego, będącego zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) organem uchwałodawczym w sołectwie, nie mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt ISA/Kr 2982/03, LEX nr 145012).

Należy też zauważyć, że nieprzychylna opinia mieszkańców wsi A. w sprawie lokalizacji płyty upamiętniającej nie może być traktowana jak naruszenie art. 8 K.p.a. Państwo i zebranie wiejskie to są jednak inne podmioty i o ile Sąd ma prawo kontrolowania legalności decyzji administracyjnych organów administracji publicznej, o tyle – jak wyżej wskazano – właściwość Sądu nie dotyczy uchwał zebrania wiejskiego.

Warto też zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie, dotyczącej lokalizacji obiektu pozakomunikacyjnego w pasie drogi publicznej, samo spełnienie przez skarżącą wymagań wynikających z przepisów prawa nie rodzi po jej stronie roszczenia o uwzględnienie wniosku (wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 565/08, LEX nr 518208). Tym bardziej nie można mówić o takim roszczeniu w przypadku niespełnienia warunków ustawowych.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.