drukuj    zapisz    Powrót do listy

6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym), Planowanie przestrzenne, Rada Miasta, Oddalono skargę, VII SA/Wa 2037/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-12-17, Centralna Baza Orzeczeń Naczelnego (NSA) i Wojewódzkich (WSA) Sądów Administracyjnych, Orzecznictwo NSA i WSA

VII SA/Wa 2037/21 - Wyrok WSA w Warszawie

Data orzeczenia
2021-12-17 orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Granatowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 545/22 - Wyrok NSA z 2023-11-15
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1372 art. j91 ust. 1 i 4, art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 1999 nr 15 poz 139 art. 4 ust. 1, art. 27
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, , Sędzia WSA Andrzej Siwek, Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M sp. z o.o. z siedzibą w W na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] oddala skargę

Uzasadnienie

W dniu [...] stycznia 2001 r. Rada Gminy W. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla W., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] dnia [...] marca 2001 r. poz. [...].

Skargę na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka M. sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając ją w całości i zarzucając organowi naruszenie:

I. art. 1 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt. 1 i 8 w zw. z art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, polegające na niezastosowaniu ww. przepisów przy wydawaniu uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] stycznia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu W. (część 1), co doprowadziło do naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości objętych postanowieniami ww. uchwały, przejawiającego się tym, że w treści uchwały tj. w § 41 pkt 2.1. dla działek należących do skarżącej ustalono przeznaczenie podstawowe jako wolnostojące obiekty o charakterze usługowym związane z hotelarstwem, wystawiennictwem, szkoły podstawowe lub ponadpodstawowe, placówki naukowe, obiekty administracyjno - biurowe, a zatem zgodnie z art. 6 pkt 11 planu miejscowego dopuszczono możliwość sytuowania na tym terenie niektórych obiektów określanych w planie jako zabudowa chroniona, bez dopuszczenia możliwości sytuowania usług zdrowia, które również zostały zdefiniowane w uchwale jako zabudowa chroniona, pomimo iż żadna z zasad planowania przestrzennego określona w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym nie uzasadnia w niniejszym przypadku konieczności takiego rozgraniczenia, co stanowi nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącej, przekroczenie granic władztwa planistycznego, godzi w konstytucyjną zasadę równego traktowania podmiotów przez władze publiczne i prowadzi do naruszenia interesu prawnego skarżącej;

II. art. 1 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1, 6 i 8 w zw. z art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ustalenie w § 4 ust. 3 pkt. 6 planu, iż na rysunku planu określa się jako obowiązujące oznaczenia graficzne m.in. w zakresie strefy uciążliwości układu komunikacyjnego, w których wyklucza się lokalizację obiektów zabudowy chronionej lub wprowadza się nakaz zabezpieczeń antyhałasowych przy jednoczesnym ustaleniu w § 20 ust. 1 pkt 6 planu miejscowego, iż w strefach uciążliwości układu komunikacyjnego zakazane jest sytuowanie obiektów z zakresu zabudowy chronionej, co skutkuje wewnętrzną sprzecznością i dysfunkcjonalnością tych przepisów i prowadzi do naruszenia interesu prawnego skarżącej;

III. art. 1 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 4, 6 i 8 w zw. z art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ustalenie w § 41 ust. 2.1. planu jako przeznaczenia podstawowego szkoły podstawowe lub ponadpodstawowe, placówki naukowe, które to budynki, zgodnie z definicją wskazaną w § 6 pkt 11 planu należy określić jako zabudowa chroniona, podczas gdy na rysunku planu dla terenu oznaczonego jako 16 UM wyznaczono strefę uciążliwości układu komunikacyjnego, a tym samym zgodnie z treścią § 20 ust. 1 pkt 6 planu niedopuszczalne jest sytuowanie na tym terenie żadnej zabudowy mieszczącej się w zakresie definicji zabudowy chronionej, powyższe skutkuje wewnętrzną sprzecznością i dysfunkcjonalnością tychże postanowień i prowadzi do naruszenia interesu prawnego skarżącej;

Powołując się na te zarzuty pełnomocnik spółki wniósł o:

- stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do nieruchomości skarżącej stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] oraz działkę ew. nr [...], obie z obrębu [...], położone w W. przy Al. R. [...], dla których Sąd Rejonowy [...] w W., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] w zakresie postanowień § 4 ust. 3 pkt 6, § 20 ust. 1 pkt 6, § 41 ust. 2.1. planu;

- w przypadku nieuwzględnienia wniosku sformułowanego w pkt 1 powyżej - o pozostawienie, jako zasady ogólnej, ustaleń zawartych w § 4 ust. 3 pkt 6 planu miejscowego oraz stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zakresie dotyczącym ustaleń § 20 ust. 1 pkt 6 planu oraz § 41 ust. 2.1. w części, w jakiej odnoszą się do nieruchomości skarżącej;

- zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Uzasadniając naruszenie interesu prawnego skarżącej spółki, pełnomocnik spółki wskazał, że skarżąca jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...] oraz działkę ew. nr [...], obie z obrębu [...], obie położone w W. przy Al. R. [...]. Nieruchomość skarżącej znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 16 UM. Skarżąca aktualnie nie jest w stanie zagospodarować nieruchomości przy pełnym wykorzystaniu jej potencjału inwestycyjnego, uwzględniając jej przeznaczenie według szczegółowych ustaleń dla terenu oznaczonego w planie jako 16 UM. Kwestionowane zapisy planu w sposób istotny zmniejszają obecnie wartość użytkową nieruchomości oraz uniemożliwiają skarżącej swobodne wykonywanie przysługującego jej prawa własności i zabudowanie zgodnie z zamierzeniem. Niewątpliwie interes skarżącej został w przedmiotowej sprawie, w związku z podjętą uchwałą naruszony. Interes ten należy zatem wywodzić z art. 140 k.c. oraz z art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Uzasadniając zarzuty skargi, pełnomocnik spółki podniósł, iż w § 4 ust. 3 pkt 6 planu wskazano, iż na rysunku planu określa się jako obowiązujące oznaczenia graficzne m.in. w zakresie strefy uciążliwości układu komunikacyjnego, w których wyklucza się lokalizację obiektów zabudowy chronionej lub wprowadza się nakaz zabezpieczeń antyhałasowych. W myśl natomiast § 6 pkt 11 planu, przez zabudowę chronioną należy rozumieć usługi oświaty, w szczególności szkoły stopnia podstawowego i przedszkola oraz usługi zdrowia, jak szpitale, przychodnie, żłobki, domy dziecka itp. Natomiast, w § 20 ust. 1 pkt 6 planu, w zakresie ochrony środowiska wskazano, iż nie dopuszcza się w strefach uciążliwości układu komunikacyjnego wskazanych na rysunku planu sytuowania zabudowy chronionej, a w budynkach przeznaczonych na stały pobyt ludzi ustala się nakaz wprowadzania zabezpieczeń hałasowych zgodnych z Polską Normą.

Na nieruchomości należącej do skarżącej posadowiony jest budynek szpitala, trzykondygnacyjny garaż, budynek kotłowani, budynek wartowni wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, które zrealizowane zostały zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2007 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku szpitala i infrastrukturę. Inwestycja w całości realizuje funkcję usług zdrowia. Mając na względzie treść ustaleń planu, a konkretnie § 6 pkt 11, do nieruchomości skarżącej stosować winno się wszystkie ustalenia planu, które odnoszą się do "zabudowy chronionej", co więcej, analizując treść postanowień planu należy mieć również na względzie, iż część nieruchomości skarżącej znajduje się w strefie uciążliwości hałasowej, dla której w planie wskazano szereg ograniczeń. W ocenie skarżącej spółki, uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, obowiązującego w dacie podejmowania przez organ czynności planistycznych. Do sporządzenia przedmiotowego planu przystąpiono na podstawie uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Wilanowa Zachodniego. Z tego też względu, przy opracowywaniu planu zastosowanie znajdowała ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. Zgodnie z treścią § 6 pkt 11 planu: "ilekroć w dalszych przypisach niniejszej uchwały jest mowa o: zabudowie chronionej — należy przez to rozumieć usługi oświaty, w szczególności szkoły stopnia podstawowego i przedszkola oraz usługi zdrowia jak szpitale, przychodnie, żłobki, domy dziecka itp." Niewątpliwie zatem przez pojęcie zabudowy chronionej winno się pojmować budynki realizujące dwie kategorie funkcji: funkcje z zakresu usług oświaty oraz funkcje z zakresu usług zdrowia. Do tej kategorii należy zatem zaliczyć budynek posadowiony na nieruchomości, należący do skarżącej.

W § 4 ust. 3 pkt 6 planu, wskazano, iż na rysunku planu określa się jako obowiązujące oznaczenia graficzne m.in. w zakresie strefy uciążliwości układu komunikacyjnego, w których wyklucza się lokalizację obiektów zabudowy chronionej lub wprowadza się nakaz zabezpieczeń antyhałasowych. Mając na względzie zasady wykładni prawa odnoszące się do alternatywy zwykłej, jeżeli w powyższej normie prawnej organ posługuje się spójnikiem "lub", całą normę należy interpretować w taki sposób, iż jej adresat zobowiązany jest do realizacji przynajmniej jednego z działań wskazanych w zdaniach składowych, przy czym nie wyklucza to również realizacji wszystkich działań łącznie. Tym samym, literalne brzmienie tego przepisu wskazuje, iż do obiektów z zakresu zabudowy chronionej, które miałyby być zlokalizowane w strefach uciążliwości hałasowej należy stosować zabezpieczenia antyhałasowe. Tym samym w §4 ust. 3 pkt 6 planu, organ zakazał sytuowania w strefach uciążliwości układu komunikacyjnego budynków z zakresu zabudowy chronionej lub nakazał w budynkach realizujących funkcję usług oświaty, bądź usług zdrowia, wprowadzić zabezpieczenia antyhałasowe. Kwestie dotyczące zabezpieczeń antyhałasowych przesądzane winny być w innych aktach prawa, z tego też względu podkreślić należy, że nie ma normy prawnej, która upoważniałaby organ do ustalania nakazów lub zakazów w planie w tym zakresie. W § 20 ust. 1 pkt 6 planu organ ponownie odnosi się do budynków z zakresu zabudowy chronionej i definitywnie zakazuje sytuowania w strefach uciążliwości układu komunikacyjnego wskazanych na rysunku planu zabudowy z zakresu usług oświaty lub usług zdrowia, powyższe pozostaje w oczywistej sprzeczności z normą zawartą w § 4 ust. 3 pkt 6. Przyjęta zatem przez organ definicja pojęcia zabudowy chronionej, z uwzględnieniem treści § 20 ust. 1 pkt 6 planu i bez uwzględniania treści § 4 ust. 3 pkt 3 planu prowadzi do wniosku, że żadne obiekty z zakresu usług oświaty tj. szkoły, żłobki, domy dziecka, czy z zakresu usług zdrowia tj. szpitale, nie powinny być sytuowane w strefach uciążliwości układu komunikacyjnego. Tym samym normy zawarte w § 4 ust. 3 pkt 3 oraz w § 20 ust. 1 pkt 6 planu są ze sobą sprzeczne, bowiem nie da się ich zastosować jednocześnie z uwagi na fakt, iż regulują one odmiennie kwestie związane z możliwością sytuowania zabudowy chronionej w strefach uciążliwości układu komunikacyjnego. To natomiast prowadzi również do wniosku, iż postanowienia planu w zakresie, w jakim przewidują w § 41 ust. 2.1 planu jako przeznaczenie podstawowe: szkoły podstawowe lub ponadpodstawowe, placówki naukowe, bez dodatkowego nakazania stosowania do tych budynków zabezpieczeń antyhałasowych pozostają w oczywistej sprzeczności z § 4 ust. 3 pkt 6, a także z § 20 ust. 1 pkt 6 planu. Co więcej, uwzględnienie ustaleń zawartych w obu tych postanowieniach tj. zarówno § 4 ust. 3 pkt 6 oraz § 20 ust. 1 pkt 6 nie jest możliwe. Natomiast, uwzględnienie któregokolwiek z tych postanowień, z pominięciem drugiego prowadzi do niezgodności inwestycji lub zamierzenia budowlanego z postanowieniami miejscowego planu. Rodzi to również problemy dla organów stosujących prawo, bowiem zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, skarżąca jako użytkownik wieczysty nieruchomości, która w części znajduje się w strefie uciążliwości układu komunikacyjnego, tak naprawdę nie ma możliwości rozbudowania inwestycji w zgodzie z obowiązującymi przepisami planu.

Niewątpliwie zatem możemy mówić o oczywistej dysfunkcjonalności ustaleń i wewnętrznej niespójności planu. Organ dla terenu oznaczonego jako 16 UM ustalił jako przeznaczenie podstawowe: wolnostojące obiekty o charakterze usługowym związane z hotelarstwem, wystawiennictwem; szkoły podstawowe lub ponadpodstawowe, placówki naukowe, obiekty administracyjno-biurowe, jednocześnie organ na rysunku planu ustalił na tym obszarze strefę uciążliwości układu komunikacyjnego, co zgodnie z § 20 ust. 1 pkt 6 planu wyłącza możliwość sytuowania zabudowy chronionej, przez którą winno się rozumieć zabudowę dla funkcji z zakresu usług oświaty lub zdrowia, a w § 4 ust. 3 pkt 6 planu nakazano stosowanie zabezpieczeń antyhałasowych w przypadku sytuowania budynków z zakresu zabudowy chronionej. Żadne z tych postanowień nie znajduje jednak odzwierciedlenia w postanowieniach dla obszaru oznaczonego jako 16 UM, tj. w § 41 planu. Jeżeli plan przewiduje możliwość posadowienia na tym terenie budynków z zakresu zabudowy chronionej, pomimo, iż w większości obszar ten stanowi strefę uciążliwości układu komunikacyjnego, to nadużyciem władztwa planistycznego jest niedopuszczenie jako przeznaczenia podstawowego zabudowy z zakresu usług zdrowia, które również mieszczą się w definicji pojęcia "zabudowa chroniona".

Niedopuszczalne są takie zapisy w treści uchwały, które są ze sobą sprzeczne i wykluczające się wzajemnie. Występowanie w uchwale przepisów wzajemnie wykluczających się stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Biorąc pod uwagę, że plany miejscowe są aktami prawa miejscowego, to ich ustalenia winny być czytelne oraz jednoznaczne. Powyższe stanowi naruszenie zasad ustalania miejscowego planu wyrażonych choćby w art. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz nadużycie władztwa planistycznego poprzez ograniczenie prawa własności wnioskodawcy.

Plan miejscowy w zupełnie nieuzasadniony sposób różnicuje sytuację przeznaczenia terenu pod usługi oświaty oraz pod usługi zdrowia, mimo iż łącznie wypełniają one definicję zabudowy chronionej i nie ma żadnej konieczności rozróżniania tych dwóch funkcji. Co więcej, taka regulacja doprowadza do sytuacji, w której skarżąca, jako użytkownik wieczysty nieruchomości, na której posadowiony jest szpital wraz z infrastrukturą pomocniczą, nie może zmienić funkcji przeznaczenia budynków znajdujących się w obszarze uciążliwości układu komunikacyjnego, przez co w tych częściach nieruchomości nie może powstać żaden nowy obiekt o funkcji medycznej. Nie może również dojść do zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń, które już powstały, co stanowi bardzo duże utrudnienie, szczególnie w czasach, gdy obiekty z szeroko pojętego zakresu ochrony zdrowia są niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania społeczeństwa.

W ocenie pełnomocnika spółki, treść przedmiotowej uchwały narusza zasadę wyrażoną w art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Inwestycja wnioskodawcy, która powstała na podstawie wydanego przez odpowiedni organ pozwolenia na budowlę, na skutek wskazanych w petitum wezwania postanowień, doznaje istotnego ograniczenia związanego z możliwością rozbudowy szpitala spełniającego funkcję usług zdrowia, na części nieruchomości, która znajduje się poza strefą uciążliwości układu komunikacyjnego. Zapisy planu w nieuzasadniony sposób, nadmiernie ograniczają możliwość zagospodarowania nieruchomości wnioskodawcy oraz wpływają na treść i sposób wykonywania przez niego prawa własności.

W odpowiedzi na skargę Rada [...] wniosła o jej oddalenie.

W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie nie można dopatrzeć się naruszenia prawa ani nadużycia tego prawa przez radę gminy w zakresie przypisanych jej uprawnień określonych ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej: u.z.p.), czy też jakichkolwiek innych uchybień, w tym naruszenia standardów stanowienia prawa miejscowego skutkujących stwierdzeniem nieważności wskazanych przez skarżącą zapisów zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do pierwszego i trzeciego zarzutu skarżącej pełnomocnik organu wskazał, że zgodnie z mpzp W. działki ewidencyjne nr [...] i [...], znajdują się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 16 UM, otoczonym ze wszystkich stron następującymi ulicami o dużym i bardzo dużym natężeniu ruchu pojazdów: od północnego-zachodu ul. P. (obecnie wybudowana ul. A.) - droga o kategorii głównej, od północnego-wschodu ul. S. (obecnie Al. R.) oraz od południa projektowaną Autostradą A-2 (obecnie wybudowana [...] Obwodnica W.-przeprawa mostowa została już otwarta w grudniu 2020 r., natomiast fragment POW przy terenie 16 UM nie został jeszcze otwarty z uwagi na trwający odbiór tunelu przez U.). Tym samym, teren 16 UM otoczony jest ze wszystkich stron drogami ponadlokalnymi zakwalifikowanymi jako drogi główne i autostrada, stąd konieczność ustalenia, na rysunku zaskarżonego planu, wzdłuż wyżej wymienionych dróg stref uciążliwości układu drogowego 60 decybeli.

Przy ustaleniu strefy uciążliwości układu komunikacyjnego w mpzp W. brana była pod uwagę klasa danej drogi publicznej oraz wynikająca z niej uciążliwość hałasowa generowana przez komunikację indywidualną i zbiorową miejską, tj. samochody osobowe i autobusy/tramwaje (wyznaczone tylko w drogach publicznych kategorii: zbiorczej i głównej). Przyjęte w całym zaskarżonym miejscowym planie zasady uzasadniające wyznaczenie stref uciążliwości układu komunikacyjnego od określonej kategorii dróg publicznych są prawidłowe i jednakowe. Plan ustalił strefy uciążliwości układu komunikacyjnego wzdłuż wszystkich dróg publicznych klasy zbiorczej oraz głównej, czyli szerokich dróg w liniach rozgraniczających, o dużym natężeniu ruchu pojazdów i w związku z tym generujących duży hałas, takich jak: Al. W., ul. P., Al. S. (obecnie Al. R. i ul. W.), ul. P. (obecnie ul. A. B.) oraz Autostrada [...] (obecnie [...] Obwodnica W.). Natomiast plan nie ustalił strefy uciążliwości układu komunikacyjnego dla wszystkich pozostałych dróg publicznych klasy dojazdowej oraz lokalnej.

Jak wskazuje § 20 ust. 1 pkt 6 planu w zakresie ochrony środowiska w strefach uciążliwości układu komunikacyjnego wskazanych na rysunku planu nie dopuszcza się sytuowania zabudowy chronionej, a w budynkach przeznaczonych na stały pobyt ludzi ustala się nakaz wprowadzania zabezpieczeń hałasowych zgodnych z Polską Normą. Definicję zabudowy chronionej określa natomiast § 6 pkt 11 zaskarżonego planu, zgodnie z którą przez zabudowę chronioną należy rozumieć usługi oświaty, w szczególności szkoły stopnia podstawowego i przedszkola oraz usługi zdrowia, jak szpitale, przychodnie, żłobki, domy dziecka, itp.

Działki ewidencyjne skarżącej położone są na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 16 UM (o łącznej powierzchni 19,1 ha) ograniczonym terenami ponadlokalnych dróg publicznych, tj. terenem ul. P., Al. S. i Autostrady [...]. Zaskarżony miejscowy plan w § 41 ustalił dla terenu 16 UM:

- w ust. 2 przeznaczenie terenu: teren zabudowy usługowo-mieszkaniowej,

- w ust. 2.1 przeznaczenie podstawowe: wolnostojące obiekty o charakterze usługowym związane z hotelarstwem, wystawiennictwem; szkoły podstawowe lub ponadpodstawowe, placówki naukowe, obiekty administracyjno-biurowe,

- w ust. 2.2 przeznaczenie uzupełniające: tereny sportu i rekreacji,

- w ust. 2.3 przeznaczenie dopuszczalne: w obszarach poza strefami uciążliwości komunikacyjnej obiekty administracyjno-biurowe, obiekty kultury, z dopuszczeniem ograniczonych funkcji mieszkalnych budownictwa jednorodzinnego wolnostojącego lub wielorodzinnego; drugorzędny układ drogowy.

Pełnomocnik organu podkreślił, że z uwagi na położenie terenu 16 UM w bezpośrednim sąsiedztwie wyżej wymienionych ponadlokalnych dróg publicznych, ponad 80% tego terenu znajduje się w strefie uciążliwości układu komunikacyjnego. W przypadku terenu 16 UM, gdzie nakładają się różne ograniczenia i uwarunkowania komunikacyjne, należy łącznie czytać ustalenia szczegółowo ustalające przeznaczenie terenu z ustaleniami ogólnymi, które wskazują na ograniczenia wynikające w tym przypadku ze stref uciążliwości komunikacyjnej, a w innym przypadku np. wynikające ze strefy uciążliwości linii energetycznej 110 KV. Tym samym, skoro § 20 ust. 1 pkt 6 planu w strefach uciążliwości układu komunikacyjnego wskazanych na rysunku planu, nie dopuszcza sytuowania zabudowy chronionej, to oznacza, że ustalona forma zabudowy chronionej w postaci szkoły podstawowej lub ponadpodstawowej może być jedynie sytuowana na tej części terenu 16 UM, gdzie nie występuje strefa uciążliwości układu komunikacyjnego. Rada Gminy W., podejmując zaskarżoną uchwałę dokonała wyboru przeznaczenia podstawowego w postaci sytuowania m.in. szkoły podstawowe lub ponadpodstawowe, stanowiące zabudowę chronioną. Zgodnie z art. 7 ust. i pkt 8 u.s.g., zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, do których należą sprawy z zakresu edukacji publicznej. Tym samym, dla zaplanowanego w zaskarżonym planie osiedla zabudowy wielorodzinnej, ustalenie terenów pod szkoły było i jest obowiązkiem gminy wynikającym z zabezpieczenia podstawowych potrzeb mieszkańców w zakresie zapewnienia im dostępu do oświaty. Od uchwalenia zaskarżonego miejscowego planu minęło ponad 20 lat i na terenie planu powstało 30.000 młode, wielorodzinne Miasteczko W. z dużą ilością dzieci, borykające się z problemem zapewnienia odpowiedniej ilości szkól i przedszkoli publicznych, co potwierdza zasadność przeznaczenia terenu 16 UM pod szkoły podstawowe i ponadpodstawowe.

W tym czasie na działkach ewidencyjnych skarżącej powstał niepubliczny szpital M., w części położonej poza strefą uciążliwości układu komunikacyjnego. Jedynie niewielki fragment południowej części budynku szpitala wchodzi w strefę uciążliwości układu komunikacyjnego wyznaczoną wzdłuż [...] Obwodnicy W. Na uwagę zasługuje również fakt, że skarżąca ma ewentualnie możliwość rozbudowy szpitala w trójkącie (obwiedzionym różową linią z kropeczkami) położonym w środku dużego trójkąta stanowiącego granice terenu 16 UM.

Odnosząc się do drugiego zarzutu skarżącej, tj. wewnętrznej sprzeczności i dysfunkcjonalności § 4 ust. 3 pkt 6 i § 20 ust. 1 pkt 6 zaskarżonego planu, pełnomocnik organu wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 3 pkt 6 planu, na rysunku planu określa się jako obowiązujące następujące oznaczenia graficzne: strefy uciążliwości układu komunikacyjnego, w których wyklucza się lokalizację obiektów zabudowy chronionej lub wprowadza się nakaz zabezpieczeń antyhałasowych. Przepis ten znajduje się w Dziale I pt.: "Ustalenia ogólne planu", Rozdział 1 pt.: "Zakres regulacji". Jak sama nazwa działu i rozdziału wskazuje są to ustalenia ogólne opisujące zakres regulacji zawartych w zaskarżonym planie dotyczące m.in. rysunku planu sporządzonym w skali 1:2000, który stanowi załącznik graficzny nr 1 do uchwały. Ponadto, w Dziale I, w § 4 opisane są nie tylko oznaczenia graficzne rysunku planu, których część jest obowiązującymi ustaleniami planu, jak np. strefy uciążliwości układu komunikacyjnego, ale opisane są również (w ust. 4) oznaczenia graficzne rysunku planu będące elementami o charakterze informacyjnym lub postulatywnym jak np. rejony przystanków autobusowych i pętli autobusowych. W ocenie organu, nie ma wewnętrznej sprzeczności pomiędzy § 4 ust. 3 pkt 6 i § 20 ust. 1 pkt 6 planu w zakresie zapisów dotyczących strefy uciążliwości układu komunikacyjnego, ponieważ § 4 ust. 3 pkt 6 opisuje oznaczenie graficzne użyte na rysunku planu, natomiast § 20 ust. 1 pkt 6 zawiera doprecyzowywane ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska obowiązujące w strefach uciążliwości układu komunikacyjnego. Spójnik "lub" użyty w § 4 ust. 3 pkt 6, zgodnie z pozostałymi zapisami zaskarżonego planu m.in. z treścią § 20 ust. 1 pkt 6 planu, określa w zaskarżonym planie co inwestor może zrobić na danym terenie w strefie uciążliwości układu komunikacyjnego w ramach tej strefy nie może lokalizować obiektów zabudowy chronionej, lecz w przypadku lokalizowania budynków na stały pobyt ludzi musi wprowadzić zabezpieczenia hałasowe zgodnie z Polską Normą. Nie można zapominać, że w § 20 zaskarżonego planu ustalone zostały zasady ochrony środowiska dla całego obszaru w granicach planu o powierzchni ponad 300 hektarów dla wszystkich terenów położonych w strefach uciążliwości układu komunikacyjnego wyznaczonych wzdłuż ponadlokalnych dróg publicznych klasy zbiorczej i głównej. Miejscowy plan słusznie i prawidłowo ustalił jako ogólną zasadę zakaz sytuowania zabudowy chronionej jedynie w strefach uciążliwości układu komunikacyjnego. Obiekty chronione takie jak np. szkoły, przedszkola, szpitale, nie mogą być sytuowane przy tak ruchliwych i hałaśliwych drogach, jak autostrada czy drogi publiczne klasy głównej i zbiorczej z ruchem autobusowym. W związku z powyższym w odniesieniu do zawartego w skardze zarzutu naruszenia władztwa planistycznego gminy uznać należy, iż jest on niezasadny i wskazuje na niezrozumienie uprawnienia władz gminy do kształtowania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu.

W ocenie organu, skarga oparta jest na niezgodnym z przepisami rozumieniu własności, jako nieograniczonego prawa do kształtowania zagospodarowania nieruchomości, a także błędnym rozumieniu przepisów dotyczących materii planowania zagospodarowania przestrzennego. Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.z.p., w ramach władztwa planistycznego, rada gminy jest umocowana do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze jej działania. Rada Gminy działała w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących gminie.

Dodatkowo, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1933/11 uznał z kolei, iż umiana koncepcji zagospodarowania nieruchomości, która nastąpiła u właściciela nieruchomości po wielu latach od uchwalenia planu miejscowego nie może prowadzić do stwierdzenia, że interes tego właściciela został w nieuprawniony sposób naruszony kwestionowanym przez nią, wiele lat po uchwaleniu, zapisem planu.

W piśmie procesowym z dnia 26 listopada 2021 r., stanowiącym replikę na odpowiedź organu na skargę pełnomocnik spółki wskazał, że od uchwalenia planu minęło ponad 20 lat, a na obszarze objętym postanowieniami planu zrealizowano inwestycję mieszkaniową - miasteczko W., która oprócz zapewnienia oświaty potrzebuje zapewnienia także infrastruktury medycznej. Organ nie uwzględnił zatem interesu publicznego, o którym mowa w art. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie strony skarżącej, odpowiedź organu na skargę jest niespójna, gdyż organ wskazuje, że placówki oświaty mogą być sytuowana na terenie 16 UM, ale jednocześnie teren ten jest ograniczony strefami uciążliwości układu komunikacyjnego i w większości znajduje się w tych strefach, co uniemożliwia tego rodzaju zabudowę chronioną. Pełnomocnik spółki zwrócił uwagę, że dla terenu oznaczonego w planie symbolem 24 UM w § 49 pkt 3.1. ustalono wprost, że zakazuje się sytuowania obiektów z zakresu zabudowy chronionej w strefie uciążliwości układu komunikacyjnego, mimo że jako przeznaczenie podstawowe dlatego obszaru, organ również ustalił usługi oświaty. Podobna sytuacja ma miejsce w odniesieniu do terenu 25 UM (§ 50 pkt 3.1.). Skoro zatem organ wprost zakazuje sytuowania w strefach uciążliwości komunikacyjnej obiektów z zakresu zabudowy chronionej na obszarach 24 UM i 25 UM, to literalna wykładnia ustaleń dla obszaru 16 UM prowadzi do wniosku, że organ dopuścił możliwość sytuowania na obszarze 16 UM niektórych usług z zakresu zabudowy chronionej, innym odmawiając takiej możliwości. Określenie w ten sposób przeznaczenia terenu powoduje sprzeczność wewnętrzną planu. Na sąsiednich terenach 24 UM i 25 UM organ również dopuścił możliwość sytuowania zabudowy z zakresu usług oświaty, zatem argument organu, że jakoby takie rozgraniczenie było podyktowane potrzebami zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty jest chybiony. Doprowadzono zatem do niczym nieuzasadnionej sytuacji, w której na terenie 16 UM dopuszczono zabudowę chronioną jedynie z zakresu usług oświaty, pomimo, że teren ten praktycznie w całości znajduje się w strefie uciążliwości układu komunikacyjnego. Takie zróżnicowanie w zakresie możliwości sytuowania zabudowy chronionej narusza prawo własności skarżącej spółki oraz potrzeby interesu społecznego.

Pełnomocnik spółki wskazał, że na terenie 16 UM obecnie zaszły zmiany w odniesieniu do czasu uchwalenia tego planu. Zamiast autostrady [...] zrealizowano [...] Obwodnicę W., zmianie uległy też przepisy dotyczące norm hałasu. Zmiana koncepcji urbanistycznej powinna zatem wiązać się z koniecznością dokonania aktualizacji planu miejscowego.

Do pisma procesowego z dnia 6 grudnia 2021 r. pełnomocnik spółki załączył wskazane przez niego podczas rozprawy zdalnej pismo Naczelnika Wydziału Planowania Miejscowego Biura Architektury i Planowania Przestrzennego M. M. z dnia 23 sierpnia 2013 r., w którym stwierdzono brak możliwości zmiany planu wyłącznie we wnioskowanym przez spółkę zakresie oraz wskazano, iż obecnie nie przewiduje się podejmowania procedury zmiany tego planu oraz m.in. decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2021 r. o przeniesieniu na spółkę M. sp. z o.o. w W. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2014 r. o pozwoleniu na budowę budynku placówki badawczej "Centrum Naukowo-Medyczne".

W piśmie procesowym z dnia 14 grudnia 2021 r. pełnomocnik organu poinformował, że w odniesieniu do terenu 16 UM nie zostały złożone żadne protesty i zarzuty w toku procedury planistycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Podstawę prawną wniesienia skargi na uchwałę rady gminy stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.). Wskazać należy, iż w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935, dalej: ustawa nowelizująca). Zmieniła ona m.in. treść art. 52 i 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446). Art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed nowelizacji stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Art. 2 pkt 1 lit. a ustawy nowelizującej wyeliminował wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, art. 52 i art. 53 p.p.s.a., jak również przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zatem dla ustalenia, która wersja art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie w danej sprawie rozstrzygająca jest nie data wniesienia skargi, lecz data wydania zaskarżonego aktu (wyrok NSA z 28 sierpnia 2018 r., II OSK 1624/18, wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 18 stycznia 2001 r., a więc zastosowanie do niej ma poprzednio obowiązujący tryb wniesienia skargi. Wniesienie skargi w tej sprawie zostało ponadto poprzedzone wezwaniem spółki do usunięcia naruszenia prawa z dnia 27 lipca 2021 r., na które organ nie udzielił odpowiedzi.

Warunkiem dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego postanowieniami zaskarżonej uchwały. W tej sprawie działki nr [...] i nr [...], które znajdują się na terenie oznaczonym w planie symbolem 16 UM są własnością Skarbu Państwa, a spółka M. sp. z o.o. jest obecnie ich użytkownikiem wieczystym (odpis z księgi wieczystej nr [...] - k.32). Spółka jest właścicielem budynku szpitala oraz innych budynków znajdujących się na terenie tych nieruchomości. Spółka M. sp. z o.o. nie była właścicielem ani użytkownikiem wieczystym tych nieruchomości w dacie uchwalenia planu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, że nabycie nieruchomości w okresie, gdy zaskarżona uchwała już obowiązuje nie uniemożliwia następczo zaskarżenia jej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i wykazania, że postanowienia tej uchwały naruszają interes prawny strony skarżącej (por. wyroki NSA: z 3 listopada 2009 r., II OSK 1192/09, z 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1093/11, z 8 sierpnia 2014 r., II OSK 3005/12, z 6 czerwca 2021 r., II OSK 342/21). Warunkiem skutecznego wniesienia skargi jest to, aby poprzednik prawny nabywcy nieruchomości nie korzystał z przysługujących mu uprawnień do zaskarżenia takiej uchwały. Aktualny właściciel nieruchomości ma legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (dotychczasowi właściciele) nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2010 r., II OSK 186/10, ONSAiWSA 2011, nr 3, poz. 55). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2012 r. II OSK 51/12 wskazano, że nowy właściciel nieruchomości wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które posiadał poprzedni właściciel. (...) Stanowisko takie bierze pod uwagę konstytucyjne prawo do sądu oraz konstytucyjnie chronione prawo własności. (...) W cyt. wyroku wskazano jednoznacznie, że wykładnia literalna, celowościowa i funkcjonalna przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie upoważnia do takiej interpretacji tego przepisu, która łączyłaby legitymację skargową wyłącznie z prawem własności istniejącym w dacie wejścia w życie aktu prawa miejscowego.

Z akt sprawy nie wynika, aby poprzedni właściciel (użytkownik wieczysty) działki nr [...] (k.185-187), z której wyodrębniono działki nr [...] i nr [...], składał zarzuty lub protesty do projektu planu. Skarżąca spółka wywodzi swój interes prawny z art. 140 k.c. oraz z art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, wskazując, że aktualnie nie jest w stanie zagospodarować nieruchomości przy pełnym wykorzystaniu jej potencjału inwestycyjnego, uwzględniając jej przeznaczenie według szczegółowych ustaleń dla terenu oznaczonego w planie jako 16 UM. Spółka nie może zmienić funkcji przeznaczenia budynków znajdujących się w obszarze uciążliwości układu komunikacyjnego, przez co w tych częściach nieruchomości nie może powstać żaden nowy obiekt o funkcji medycznej. Nie może również dojść do zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń, które już powstały. W związku z powyższym, Sąd uznał, że interes prawny wynikający z prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej (art. 233 k.c.) oraz z prawa własności budynków (art. 140 k.c.) spółka posiada i – jak wykazano w skardze - interes ten jest naruszony postanowieniami planu miejscowego, które utrudniają spółce rozbudowę lub zmianę sposobu użytkowania budynków z przeznaczeniem na usługi zdrowotne, zwłaszcza w strefie uciążliwości układu komunikacyjnego. Dlatego Sąd uznał, że spełnione zostały warunki dopuszczalności skargi określone w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi, wskazać przede wszystkim należy, iż przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rada Gminy W. z [...] stycznia 2001 r., a więc uchwała, która została podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.1999, Nr 15, poz. 139). Kontrola merytoryczna planów uchwalonych na podstawie przepisów tej ustawy następowała przed uchwaleniem planu, na etapie rozpatrzenia przez radę gminy protestów i zarzutów do planu miejscowego (art. 23 i 24 u.z.p.). Uchwała rady gminy o odrzuceniu zarzutu mogła być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego (art. 24 ust. 4 u.z.p.). Projekt planu przedstawiany radzie gminy do uchwalenia przez zarząd gminy, uwzględniał orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami (art. 18 ust. 2 pkt 11 u.z.p.). W związku z powyższym kontrola następcza sądu administracyjnego dokonywana już po uchwaleniu planu jest w znacznym stopniu ograniczona do badania naruszeń trybu postępowania oraz właściwości organów. Przepis art. 27 u.z.p. stanowi bowiem, iż naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W tej sprawie skarżąca spółka nie podniosła żadnych zarzutów dotyczących naruszenia przez organ procedury planistycznej lub właściwości organu. Sąd rozpoznający tę sprawę również nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów regulujących procedurę planistyczną, w szczególności art. 12, art. 18, art. 24 u.z.p. Dodać należy, iż zaskarżona uchwała była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 764/08. Z uzasadnienia wyroku z dnia 29 lipca 2008 r. wydanego w tej spawie wynika, że Sąd również nie stwierdził naruszeń procedury uchwalenia tego planu.

Wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że w przypadku planów miejscowych uchwalonych na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym istnieje podstawa do poszerzenia zakresu kontroli takiego planu przewiedzianego w art. 27 u.z.p. na podstawie art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż nieważna jest uchwała sprzeczna z prawem, jeżeli naruszenie prawa ma charakter istotny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2021 r., IV SA/Wa 1529/20, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 września 2020 r., IV SA/Wa 717/20, wyrok NSA z 12 września 2012 r., II OSK 1422/12). Nawet, badając zaskarżoną uchwałę pod tym kątem, Sąd nie stwierdził takich naruszeń, w szczególności w kontekście podniesionych w skardze zarzutów. Podkreślić należy, iż Sąd kontroluje zgodność z prawem zaskarżonej uchwały według stanu prawnego i faktycznego na datę jej podjęcia. Teren 16 UM o powierzchni 19, 1 ha został oznaczony w planie jako teren zabudowy usługowo-mieszkaniowej (§ 41 ust. 2), z przeznaczeniem podstawowym: wolnostojące obiekty o charakterze usługowym związane z hotelarstwem, wystawiennictwem, szkoły podstawowe i ponadpodstawowe, placówki naukowe, obiekty administracyjno-biurowe; przeznaczeniem uzupełniającym: usługi sportu i rekreacji; przeznaczenie dopuszczalne: w obszarach poza w obszarach poza strefami uciążliwości komunikacyjnej obiekty administracyjno-biurowe, obiekty kultury, z dopuszczeniem ograniczonych funkcji mieszkalnych budownictwa jednorodzinnego wolnostojącego lub wielorodzinnego; drugorzędny układ drogowy. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. (uchwała Rady Gminy W.z dnia [...] grudnia 1999 r.) teren ten jest oznaczony jako teren usługowo-mieszkaniowy. W ocenie Sądu, nie można zarzucić Gminie naruszenia władztwa planistycznego poprzez przeznaczenie tego terenu m.in. pod usługi oświaty i brak wskazania - jako przeznaczenia podstawowego - terenu usług zdrowia. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.z.p. ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy. Gmina w ramach przyznanego jej tzw. władztwa planistycznego ma szerokie uprawnienia w zakresie przeznaczania terenów planie miejscowym pod określone funkcje, a w tym wypadku racjonalne było przeznaczenie części terenu na usługi oświaty ze względu na bliskość osiedli mieszkaniowych (miasteczko W.) i potrzebę zapewnienia usług opieki i edukacji na tym terenie. Nie na każdym terenie planistycznym muszą być przewidziane usługi zdrowia. Poza tym w toku procedury planistycznej przeprowadzanej w 2000 r. brak było wniosków o przeznaczenie tego terenu pod usługi związane z ochroną zdrowia. Trudno wymagać, aby Rada Gminy, podejmując zaskarżoną uchwałę w 2001 r., przewidziała wszystkie zmiany stanu faktycznego i prawnego na terenie oznaczonym symbolem 16 UM, które nastąpiły w przeciągu następnych kilkudziesięciu lat.

Sąd uznał, że nie można mówić o naruszeniu prawa w przypadku zestawienia regulacji przepisów § 4 ust. 3 pkt 6 planu, § 41 ust. 2.1. oraz § 20 ust. 1 pkt 6 planu. Pierwszy z tych przepisów stanowi, iż na rysunku planu określa się jako obowiązujące następujące oznaczenia graficzne: 6) strefy uciążliwości układu komunikacyjnego, w których wyklucza się lokalizację obiektów zabudowy chronionej lub wprowadza się nakaz zabezpieczeń antyhałasowych. Przepis ten znajduje się w Dziale I "Ustalenia ogólne planu" Rozdział 1 "Zakres regulacji". Jest to przepis ogólny, określający jeden z elementów oznaczonych na rysunku planu (strefa uciążliwości komunikacyjnej). Normatywny charakter, określający katalog ograniczeń w tego rodzaju strefach, ma § 20 ust. 1 pkt 6 uchwały, zgodnie z którym w zakresie ochrony środowiska ustala się: w strefach uciążliwości układu komunikacyjnego wskazanych na rysunku planu nie dopuszcza się sytuowania zabudowy chronionej, a w budynkach przeznaczonych na pobyt stały ludzi ustala się nakaz zabezpieczeń antyhałasowych zgodnych z Polską Normą. Dodać należy, iż – zgodnie z § 6 pkt 11 uchwały – zabudowa chroniona to usługi oświaty, w szczególności szkoły stopnia podstawowego i przedszkola oraz usługi zdrowia, jak szpitale, przychodnie, żłobki, domu dziecka, itp. Z § 20 ust. 1 pkt 6 uchwały wynika, że w strefach uciążliwości układu komunikacyjnego wskazanych na rysunku planu w ogóle nie jest dopuszczalne sytuowanie zabudowy chronionej, natomiast w odniesieniu do pozostałej zabudowy, niebędącej zabudową chronioną - w budynkach przeznaczonych na pobyt stały ludzi ustala się nakaz zabezpieczeń antyhałasowych zgodnych z Polską Normą. Przepis § 41 ust. 3 uchwały określa warunki zabudowy i zagospodarowania terenu 16 UM. W szczególności w § 41 ust. 3.1. wskazano, iż w strefach uciążliwości układu komunikacyjnego wskazanych na rysunku planu wprowadza się nakaz realizacji zabezpieczeń antyhałasowych w budynkach przeznaczonych na pobyt stały ludzi. Przepis ten należy odczytywać łącznie z przepisem dotyczącym ogólnych warunków z zakresu ochrony środowiska, tj. § 20 ust. 1 pkt 6, z którego wynikają dla tego terenu również ograniczenia w zakresie lokalizacji zabudowy chronionej w strefach uciążliwości układu komunikacyjnego. Pomiędzy treścią § 4 ust. 3 pkt 6 uchwały a treścią § 20 ust. 1 pkt 6 uchwały istnieje pewna nieścisłość, lecz z uwagi na charakter § 4 ust. 3 pkt 6 uchwały (opis elementu rysunku planu) może być ona wyjaśniona w drodze wykładni poprzez przyjęcie normatywnego charakteru przede wszystkim § 20 ust. 1 pkt 6 uchwały, który określa przyjęte w planie zasady ochrony środowiska. Sąd nie podziela więc stanowiska strony skarżącej, że sprzeczność tych przepisów uniemożliwia ich zastosowanie w praktyce, co świadczy o wadliwości tej części uchwały. Na wskazaną interpretację tych przepisów nie ma również wpływu przywołana przez pełnomocnika spółki treść ustaleń zawartych w § 49 pkt 3.1. (dla terenu 24 UM) i § 50 pkt 3.1. (dla terenu 25 UM), z których wprost wynika, że zakazuje się sytuowania obiektów z zakresu zabudowy chronionej w strefie uciążliwości układu komunikacyjnego, a pozostała zabudowa przeznaczona na pobyt ludzi musi posiadać zabezpieczenia antyhałasowe. Jest to powtórzenie zasady ogólnej wyrażonej w § 20 ust. 1 pkt 6 uchwały, która w całości ma również zastosowanie do ternu 16 UM.

Ponadto należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że nawet wyznaczenie w planie stref uciążliwości komunikacyjnej obejmujących większość obszaru 16 UM (80 %), nie uniemożliwiało lokalizacji zabudowy chronionej usług oświaty (szkoły podstawowe lub ponadpodstawowe) w środkowej części tego terenu (o kształcie trójkąta). Tego typu usługi najczęściej lokalizowane są pośrodku jednostek planistycznych. Zatem również w tym zakresie brak jest wskazywanej przez strone skarżącą sprzeczności.

Sąd uznał również że wyznaczenie stref uciążliwości komunikacyjnej wzdłuż ulic o dużym natężeniu ruchu pojazdów klasy głównej i zbiorczej na tym terenie było uzasadnione. Uprawnienie rady gminy do określania w planie szczegółowych zasad zagospodarowania terenów, w tym zakazu zabudowy, wynikających z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego i zdrowia ludzi przewidziane było w art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p. W tym celu obowiązkowe było dołączenie do planu prognozy skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze (art. 10 ust. 2 u.z.p.). Z akt sprawy i odpowiedzi na skargę wynika, że teren 16 UM jest otoczony ze wszystkich stron ulicami o dużym i bardzo dużym natężeniu ruchu pojazdów: od północnego-zachodu ul. P. (obecnie wybudowana ul. A.) - droga o kategorii głównej, od północnego-wschodu ul. S.(obecnie Al. R.) oraz od południa projektowana Autostrada [...] (obecnie wybudowana [...] Obwodnica W. -przeprawa mostowa została już otwarta w grudniu 2020 r., natomiast fragment POW przy terenie 16 UM nie został jeszcze otwarty z uwagi na trwający odbiór tunelu przez U.). Przy ustaleniu stref uciążliwości układu komunikacyjnego w planie dla W. brana była pod uwagę klasa danej drogi publicznej oraz wynikająca z niej uciążliwość hałasowa generowana przez komunikację indywidualną i zbiorową miejską. Plan ustalił strefy uciążliwości układu komunikacyjnego wzdłuż wszystkich dróg publicznych klasy zbiorczej oraz głównej, czyli szerokich dróg w liniach rozgraniczających, o dużym natężeniu ruchu pojazdów i w związku z tym generujących duży hałas, takich jak: Al. W., ul. P., Al. S.(obecnie Al. R. i ul. W.), ul. P. (obecnie ul. A. B.) oraz Autostrada [...] (obecnie [...] Obwodnica W.). Jak wynika z "Prognozy skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze" (dalej jako Prognoza), sporządzonej we wrześniu 1999 r. zgodnie z art. 10 ust. 2 u.z.p., dla terenów zabudowy usługowej lub mieszkaniowej z usługami przyjęto dopuszczalny poziom hałasu – 60 dB dla okresu dnia i 50 dB dla okresu nocy (pkt 6.9.2 Prognozy). W tabeli na str. 29 Prognozy określono wielkość stref ochronnych (według prognozy zasięgu hałasu od poszczególnych ulic) i wskazano na konieczność wprowadzenia w planie odpowiednich zabezpieczeń w zależności od rodzaju zabudowy. Wskazano, że strefę 60 dB oznaczono w planie jako strefę, w której wymagane są zabezpieczenia przeciwhałasowe. Wskazano również, iż poziom 55 dB to poziom dopuszczalny dla zabudowy związanej ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży. W ocenie Sądu, te ustalenia Prognozy, dokonane w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1998 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 66, poz. 436) dawały podstawę do ustalenia w planie, w tym dla terenu 16 UM, określonych stref uciążliwości układu komunikacyjnego.

Zdaniem Sądu, nieuzasadnione są zatem zarzuty skargi naruszenia przez organ przepisów art. 1 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 w zw. z art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Nie można zarzucić organowi, że zaskarżona uchwała z 18 stycznia 2001 r. została podjęta z naruszeniem prawa, a wprowadzone w planie ograniczenia dla terenu 16 UM są nieuzasadnione i w sposób niezgodny z prawem naruszają interes prawny skarżącej spółki.

Natomiast należy zwrócić uwagę, że plan ten obowiązuje od 20 lat, na obszarze nim objętym zaszły zmiany faktyczne i prawne w zakresie zagospodarowania terenu. Na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) w celu oceny aktualności planów prezydent miasta dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, z uwzględnieniem wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego. Podnoszone przez stronę skarżącą okoliczności dotyczące zmiany stanu prawnego i faktycznego na tym terenie, interesu publicznego polegającego na konieczności zapewnienia usług medycznych dla jego mieszkańców mogą być przedmiotem wniosku o zmianę planu. Uwzględnienia takiego wniosku nie wykluczył pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2021 r.

Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.



Powered by SoftProdukt