II OSK 1128/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-09-22	
Data wpływu	2010-05-20	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Bujko /przewodniczący sprawozdawca/
Krystyna Borkowska
Mariola Kowalska	
Symbol z opisem	6151 Lokalizacja dróg i autostrad	
Hasła tematyczne	Drogi publiczne	
Sygn. powiązane	IV SA/Wa 1128/09	
Skarżony organ	Minister Infrastruktury	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok w części oraz w takiej samej części uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 721;  art. 10,7 ust. 1 pkt 4; Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 22 września 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1128/09 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi krajowej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 2; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w części nieobjętej punktem 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz M. T. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.T. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi krajowej, uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. w odniesieniu do działki [...] z arkusza [...], a w pozostałej części oddalił skargę.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołań: R.N., J.B., A.T., J.T. oraz M.T. od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej dla inwestycji polegającej na rozbudowie węzła "[...]" w ciągu ulicy W. i B. (droga krajowa nr 92) w Poznaniu, województwo wielkopolskie, zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oraz nadającej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, utrzymał decyzję Wojewody w mocy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wyraził stanowisko, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji nastąpiła w zgodzie z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Odnosząc się do zarzutów odwołania skarżącej Minister wskazał, że nie można zgodzić się z twierdzeniem, że zmiana zakresu wniosku o ustalanie lokalizacji inwestycji drogowej, jak również znowelizowanie przepisów wskazanej wyżej ustawy stanowią podstawę do wszczęcia nowego postępowania. Dyspozycja zawarta w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca

2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie organu, pozostałe zarzuty skarżącej, odnoszące się do obowiązków wynikających z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta Poznania Nr LXXXV/954/IV/2006 z dnia 10 stycznia 2006 r.) nie mogą być uwzględnione, ponieważ zgodnie z art. 10 ustawy, zapisy planów nie mają zastosowania do spraw z zakresu lokalizacji inwestycji drogowych.

Skargę na powyższą decyzję wniosła M.T.

Uchylając w części zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że w swoim odwołaniu od decyzji Wojewody skarżąca podniosła m.in., że objęcie granicami inwestycji działki nr 6/4, stanowiącej własność skarżącej, na której to działce przewidziano lokalizację stacji transformatorowej, nie znajduje uzasadnienia w kontekście poszerzenia pasa drogowego ciągu ulicy B.. Skarżąca wniosła tym samym o wyłączenie wspomnianego gruntu z terenu inwestycji. Wprawdzie organ odwoławczy zreferował na stronie czwartej uzasadnienia cytowany zarzut i żądanie, niemniej w dalszej części w żaden sposób się do nich nie ustosunkował. Istotą odwołania jest zarzut, że wywłaszczenie nieruchomości skarżącej nie jest bezwzględnie konieczne, a zatem, że doszło do nadmiernej ingerencji organów administracji w prawo własności. W szczególności organ powinien rozważyć zwrócenie się do wnioskodawcy-inwestora o zajęcie w powyższym zakresie stanowiska, które następnie winien zweryfikować pod kątem tego, czy istotnie uwzględnienie postulatów skarżącego nie jest możliwe, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Pomimo oczywistej potrzeby sprawnego realizowania inwestycji drogowych nie sposób założyć, że organ administracji właściwy w zakresie orzekania o lokalizacji dróg jest ściśle związany wnioskiem inwestora w taki sposób, że nie może dokonywać kontroli poszczególnych elementów planowanej inwestycji pod kątem ustalenia, czy nie dojdzie do nieuzasadnionej nadmiernej ingerencji w prawo własności obywateli.

Sąd I instancji podzielił natomiast stanowisko organu odwoławczego w kwestii podłączenia nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji do kolektora kanalizacji sanitarnych. Wprawdzie organ nie formułował swoich ocen konkretnie w odniesieniu do skarżącej, a w odniesieniu do innych odwołujących się podmiotów, niemniej rozważania te zachowują swoją aktualność również w odniesieniu do skarżącej. W ocenie Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że poprowadzenie wnioskowanej przez skarżącą instalacji w trasie planowanej inwestycji leży w interesie faktycznym skarżącej, albowiem zapewnia działce skarżącej dogodny dostęp do mediów, znosząc konieczność sytuowania niezbędnej instalacji przez inne grunty sąsiadujące z działką skarżącej. Z przepisów cytowanej ustawy nie można jednakże wywieść, aby obowiązek zapewnienia takiego dostępu ciążył na inwestorze. Przepis art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy stanowi wprawdzie, że decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera w szczególności wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich, niemniej za interes tego rodzaju nie może być uznany wspomniany wyżej interes skarżącej. Ma on bowiem jedynie wymiar faktyczny, podczas gdy ochroną ustawową objęty jest wyłącznie interes o charakterze kwalifikowanym-materialnym.

W ramach ochrony własnego interesu materialnego wynikającego z prawa własności nieruchomości bądź to znajdującej się w liniach rozgraniczających inwestycji drogowej, bądź to bezpośrednio przylegającej do tej inwestycji mieści się zatem prawo do ochrony przed nadmierną, czy też nieuzasadnioną ingerencją (przykładem jest prawo żądania przez skarżącą, aby organ wykazał niezbędność odjęcia jej własności działki nr 6/4, a w przypadku niemożności wykazania tej okoliczności, aby wyłączył działkę 6/4 z terenu inwestycji), nie mieści się natomiast prawo żądania, aby przy okazji realizowania inwestycji drogowej sposób korzystania z działki sąsiadującej z terenem inwestycji został przez inwestora ulepszony.

Sąd I instancji wskazał także, że nie budzą zastrzeżeń oceny sformułowane w zaskarżonej decyzji w ramach ustosunkowania się przez organ odwoławczy do pozostałych zarzutów odwołania skarżącej, które to zarzuty nie zostały w skardze podtrzymane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca zarzucając naruszenie prawa materialnego:

1) art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), pomimo że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy pozwala przyjąć, że planowana inwestycja drogowa narusza nie tylko interes faktyczny, ale także prawny skarżącej, a decyzja lokalizacyjna powinna zawierać wymagania dotyczącego uzasadnionych interesów skarżącej, a konkretnie zapewnienie jej możliwości korzystania z nieruchomości w sposób zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz pełnią uprawnień właścicielskich określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego, to jest pozostawienie skarżącej faktycznej możliwości podłączenia do kolektora ściekowego przewidzianej w planie miejscowym, co w obecnym kształcie decyzji lokalizacyjnej jest niemożliwe;

2) art. 10 wskazanej wyżej ustawy (według stanu prawnego na dzień 3 czerwca 2008 r.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nietrafny przyjęciu, że wyłączenie stosowania przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie pozwala organom administracji kierować się zapisami miejscowych planów przy badaniu przesłanek z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy, podczas gdy prawidłowa interpretacja tych przepisów zakłada wyłączenie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym jedynie w odniesieniu do oceny skutków lokalizacji, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy, a nadto nie pozwala na uchylenie obowiązujących przepisów prawa miejscowego, albowiem ustawodawca wyraźnie nie zastrzegł takiego skutku normy.

Mając powyższe na uwadze strona wniosła o wydanie wyroku reformatoryjnego i uchylenie w całości decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Strona wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła, iż dla ochrony jej uzasadnionego interesu wystarczające jest, aby decyzja lokalizacyjna zawierała wzmiankę o konieczności uwzględnienia w projekcie budowlanym elementów kanalizacji sanitarnej łączącej działkę skarżącej z kolektorem ściekowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za uzasadnione. Skarga ta trafnie podniosła, iż z przepisu art. 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.) wcale nie wynika, że zapisy obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie mają żadnego znaczenia w procesie przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, w szczególności przy podejmowaniu decyzji o lokalizacji takiej drogi. Wymieniony przepis stanowi, że "w sprawach dotyczących lokalizacji dróg przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się". Z normy zawartej w tym przepisie wynika – jak to wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. K 23/05 (publ. w OTK-A 200/6/62) – że do spraw z zakresu dotyczącego lokalizacji dróg nie stosuje się zasad wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) a także wszelkich innych przepisów regulujących zagospodarowanie przestrzenne. Oznacza to, między innymi, że lokalizacja drogi publicznej może nastąpić wbrew postanowieniom obowiązującego na tym terenie miejscowego planu. Wyłączenie stosowania procedur przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku – nie zwalnia decydentów od troski o należyte przestrzeganie i kształtowanie ładu przestrzennego w Polsce oraz roztropnej troski o interesy lokalne, ale uwalnia od typowych procedur, które mogłyby uniemożliwiać i paraliżować podejmowanie decyzji w zakresie lokalizacji dróg. Należy jednak mieć na względzie, że w sytuacji gdy decyzja o lokalizacji drogi dotyczy terenu objętego obowiązującym planem miejscowym, to dla terenów otaczających miejsce lokalizacji drogi ustalenia tego planu są w dalszym ciągu wiążące. Dotyczy to w szczególności sposobu i warunków zagospodarowania okolicznych terenów, ujętych w takim planie. Z treści tego planu mogą wynikać dla właścicieli gruntów sąsiadujących ze zlokalizowaną drogą prawa i obowiązki, które nie są obojętne dla treści decyzji lokalizacyjnej obligatoryjnie zawierającej wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 7 ust. 1 pkt 4 omawianej ustawy).

Skarżąca podniosła, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę Miasta Poznania w dniu 10 stycznia 2006 r. należąca do niej nieruchomość, bezpośrednio sąsiadująca z terenem lokalizacji przedmiotowej drogi, miała być podłączona do kolektora ściekowego usytuowanego w miejscu przebiegu tej drogi. Podniosła następnie, że budowa tej drogi, a w szczególności planowanego w sąsiedztwie wiaduktu uniemożliwi albo bardzo utrudni takie podłączenie. Dlatego na etapie postępowania o lokalizację drogi żądała zamieszczenia w decyzji lokalizacyjnej wzmianki o konieczności uwzględnienia w projekcie budowlanym elementów kanalizacji sanitarnej łączącej działkę skarżącej z kolektorem ściekowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w treści zaskarżonego wyroku przyjął, iż żądanie to jest nieuzasadnione, skarżąca powołuje się na interes faktyczny a nie prawny i zmierza do polepszenia sposobu korzystania ze swojej działki przy okazji realizowania inwestycji drogowej.

Stanowiska tego nie można jednak podzielić. Przede wszystkim w sprawie nie wyjaśniony został wystarczająco stan faktyczny związany ze wskazanymi wyżej twierdzeniami skarżącej. Jeżeli jednak mają one oparcie w rzeczywistości, to ma ona interes prawny wynikający z prawa własności (art. 140 i nast. K.c.) i uprawnień właścicieli gruntów sprecyzowanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W takiej też sytuacji przeprowadzenie inwestycji drogowej może naruszyć jej uzasadniony interes i może ona żądać zamieszczenia w decyzji lokalizacyjnej postanowienia dotyczącego ochrony takiego interesu (art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach...). Należy bowiem podzielić stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 września 2008 r., sygn. akt II SA/Op 191/08 (publ. w LEX nr 515350), że "na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej określenie wymagań odnośnie uzasadnionych interesów osób trzecich musi mieć charakter ogólny. Decyzja wydana na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 4 winna zawierać szczególne postanowienia w zakresie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich jedynie w przypadku ustalenia przez organ, że określona lokalizacja narusza takie interesy".

Sprawa została więc rozpoznana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego zarówno przez ich błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie. Uzasadnienia to uwzględnienie skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 p.p.s.a. przez uchylenie zarówno zaskarżonego wyroku, jak i decyzji organu drugiej instancji w części nieobjętej punktem 1 wyroku WSA w Warszawie. Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot poniesionych przez nią kosztów postępowania kasacyjnego.