IV SA/Po 553/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-07-01	
Data wpływu	2020-05-06	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Donata Starosta /przewodniczący/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Monika Świerczak /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II OSK 2705/20	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 147 par. 1, art. 200; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 1396; art. 72 ust. 1 pkt 6. art. 96; Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Monika Świerczak (spr) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 01 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...]. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 5 pkt 2 lit b; 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Wojewoda [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] września 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "W rejonie Parku [...]". Przedmiotowa uchwała została zaskarżona w części i wniesiono o stwierdzenie nieważności § 5 pkt 2 lit. b

Uzasadniając powyższą skargę wskazano, że w dniu [...] września 2019 r. Rada Miasta podjęła opisaną powyżej uchwałę. W ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, które w świetle art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej jako "ustawą" albo "u.p.z.p") powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W § 5 pkt 2 lit b uchwały, w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego dla obszaru objętego panem wprowadzono zakaz stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe. Zgodnie z art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm.) sejmik województwa może. w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie puli w. Zgodnie z tym przepisem Sejmik Województwa [...] przyjął stosowną uchwałę Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie wprowadzenia, na obszarze Miasta [...], ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Uchwała ta dla wprowadziła od dnia [...] maja 2018 r. zakaz stosowaniu najgorszej jakości paliw stałych, np. bardzo drobnego miału (mułu), węglabrunatnego czy flotokoncentratu węglowego oraz określiła standardy jakościowe węgla kamiennego oraz paliw stałych produkowanych z wykorzystaniem tego węgla. Skoro na podstawie delegacji ustawowej Sejmik Województwa [...] podjął stosowną uchwałę należy przyjąć, że ustalenia w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw zostały unormowane w odrębnych od planu aktach prawa miejscowego. Nieuprawnione jest zatem wprowadzenie do treści przedmiotowej uchwały zapisów zawierających ustalenia w kwestii sposobu ogrzewania budynków w zakresie uregulowanym uchwałą Sejmiku Województwa [...]

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego, którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Z kolei pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego należy wiązać zaś z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. (por. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08 oraz z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Przepis ten wprowadza więc jedną z podstawowych zasad sporządzania planu miejscowego, tj. zasadę zgodności tego aktu prawa miejscowego (zarówno w postaci tekstowej, jak i graficznej) z ustaleniami zawartymi w studium.

Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że została ona podjęta w części z naruszeniem przepisów prawa.

Kwestią sporną pozostaje w niniejszej sprawie możliwość wprowadzenia § 5 pkt 2 lit b uchwały, w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego dla obszaru objętego panem wprowadzono zakaz stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe Jak wynika ze skargi, spornym pozostaje, czy kompetencja Rady Miejskiej do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmowała możliwość wprowadzenia w planie miejscowym zaskarżonego ustalenia (zwrotu) wyliczającego przykładowo, z jakich paliw ("w szczególności") nie można korzystać w celach grzewczych. Stanowisko Wojewody uznać należy za prawidłowe.

Po pierwsze, brak było, zdaniem Sądu, podstawy prawnej do zamieszczania tego rodzaju regulacji w planie miejscowym. W szczególności właściwej podstawy prawnej dla wprowadzenia do Planu takiego ustalenia nie stanowi – i w ocenie Sądu nigdy nie stanowił – art. 15 ust. 2 pkt 3 i 10 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo: pkt 3 – zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu; pkt 10 – zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Należy bowiem zwrócić uwagę na to, co jest przedmiotem regulacji dopuszczonej w planie miejscowym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. jest nim: ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. W ocenie Sądu w tak wyznaczonym przez ustawodawcę zakresie materii planistycznej nie mieści się fragment postanowienia uchwały wyliczający rodzaje paliw, jakie nie mogą być stosowane w indywidualnych systemach grzewczych. Żadną miarą, co jasne, nie ustala on bowiem przeznaczenia terenu ani rozmieszczenia inwestycji celu publicznego. Nie dotyczy także sposobu zagospodarowania terenu ani warunków jego zabudowy.

Oceny tej nie zmienia treść § 4 pkt 3 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym ustalenia planistyczne dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać m.in. nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 Prawo ochrony środowiska.

Po pierwsze, w cytowanym przepisie rozporządzenia. mowa jest o nakazach, zakazach, dopuszczeniach i ograniczeniach "w zagospodarowaniu terenów", a – jak to już wyżej wskazano – skarżona regulacja nie ma takiego charakteru (nie odnosi się do "zagospodarowania terenu").

Po drugie, przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska do których odsyła § 4 pkt 3 lit. a rozporządzenia – w tym zwłaszcza, najbardziej adekwatny w analizowanym tu kontekście art. 72 ust. 1 pkt 6 Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez "uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi" – nie zmieniają generalnej zasady, w myśl której w planie miejscowym uwzględnia się potrzeby ochrony środowiska w zakresie właściwym dla materii planistycznej. A zaskarżone ustalenie Uchwały, zdaniem Sądu w niniejszym składzie, takiej materii nie stanowi.

Podkreślić należy z całą mocą, że Sąd nie kwestionuje wynikającej z art. 72 ust. 1 pkt 6 Prawo ochrony środowiska kompetencji rad gmin do "uwzględniania innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi:. Należy jednak zwrócić uwagę, że kompetencje dotyczące zarówno: stosowanych paliw, jak i dopuszczanych instalacji - należą do sejmików województwa - z wyraźnej - woli ustawodawcy. Przyjmując nawet, że podstawy do wprowadzania tego rodzaju zakazów do planu miejscowego można było początkowo upatrywać w art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., to począwszy od dnia 12 listopada 2015 r. jest to już z pewnością niedopuszczalne. Sporne zagadnienie było już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który prawomocnymi wyrokami z dnia 10 października 2019 r. sygn. IV SA/Po 569/19, z dnia 10 października 2019 r. IV SA/Po 485/19, z dnia 24 października 2019 r. sygn. IV SA/Po 568/19) wskazał, że z dniem 12 listopada 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 10 września 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. poz. 1593), która m.in. gruntownie zmieniła art. 96 Prawo ochrony środowiska. I odtąd – zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy – to sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw." W art. 72 i 73 p.o.s. ustawodawca określił wymagania w zakresie ochrony środowiska jakie powinny spełniać miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. W kwestii ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, rodzajów lub jakości paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane ustawodawca, stosowne kompetencje powierzył wyspecjalizowanemu organowi ochrony środowiska - sejmikowi województwa. W art. 96 ust. 1 Prawo ochrony środowiska ustawodawca przyznał sejmikowi województwa kompetencje do wprowadzenia w drodze uchwały ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko. Projekt tej uchwały podlega zaopiniowaniu przez właściwych miejscowo wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast i starostów (zob. art. 96 ust. 2–4 Prawo ochrony środowiska). Uchwała, o której mowa w ust. 1, określa: (1) granice obszaru, na którym wprowadza się ograniczenia lub zakazy, o których mowa w ust. 1; (2) rodzaje podmiotów lub instalacji, dla których wprowadza się ograniczenia lub zakazy, o których mowa w ust. 1; (3) rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane na obszarze, o którym mowa w pkt 1, lub parametry techniczne lub rozwiązania techniczne lub parametry emisji instalacji, w których następuje spalanie paliw, dopuszczonych do stosowania na tym obszarze (art. 96 ust. 6 Prawo ochrony środowiska). Ponadto może określać: (1) sposób lub cel wykorzystania paliw, który jest objęty ograniczeniami określonymi w uchwale; (2) okres obowiązywania ograniczeń lub zakazów w ciągu roku; (3) obowiązki podmiotów objętych uchwałą w zakresie niezbędnym do kontroli realizacji uchwały. Zgodnie z art. 96 ust. 8 p.o.ś. uchwała, o której mowa w ust. 1, nie ma zastosowania do instalacji, dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia zintegrowanego albo pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, albo dokonanie zgłoszenia.

Treść unormowań art. 96 Prawo ochrony środowiska prowadzi do wniosku, że ustawodawca w sposób kompleksowy uregulował w nich sposób wprowadzania oraz zakres ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Tym samym doszło tą drogą do "wyjęcia" omawianej problematyki z zakresu art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. (przy założeniu, że wcześniej ta problematyka w ww. przepisie się mieściła). Takiemu wnioskowaniu nie stoi na przeszkodzie fakt, iż brzmienie tego przepisu przez cały czas jego obowiązywania pozostało niezmienione. Nie ulega bowiem wątpliwości, że z samej specyfiki procesu wykładni – służącej, jak powszechnie się przyjmuje, "dekodowaniu" norm prawnych z przepisów prawnych – wynika, iż zmiana "otoczenia normatywnego" danego przepisu, nawet bez formalnej korekty jego brzmienia, może doprowadzić do zmiany treści tego przepisu, a ściślej: treści norm zeń wyinterpretowanych.

W konsekwencji należy podzielić stanowisko dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych, w myśl którego to nie rada gminy w m.p.z.p., lecz sejmik województwa w uchwale podjętej na podstawie art. 96 ust. 1 Prawo ochrony środowiska jest uprawniony do podjęcia uchwały tego rodzaju, jak Uchwała zaskarżona, ograniczająca w istocie rodzaje paliw, jakie mogą być stosowane w indywidualnych systemach grzewczych (por. wyrok NSA z 26.06.2019 r., II OSK 1229/19; a także wyroki WSA: z 21.04.2016 r., IV SA/Po 98/16; z 08.05.2018 r., II SA/Kr 373/18; z 11.09.2018 r., II SA/Wr 362/18; z 08.05.2019 r., II SA/Wr 154/19 wyroki WSA: z 11.07.2019 r., IV SA/Po 334/19; z 07.08.2019 r., IV SA/Po 351/19; z 10.10.2019 r., IV SA/Po 485/19 i IV SA/Po 569/19 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

Trafnie zatem wskazał skarżący, że kwestionowane ustalenie, traktujące o rodzajach paliw, jest niezgodne z odnośną uchwałą antysmogową Sejmiku Województwa nr [...] W konsekwencji za prawidłowy należy ocenić zarzut oraz argumentację Wojewody, że uchwalenie zaskarżonego fragmentu § 5 pkt 2 lit b uchwały, w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego dla obszaru objętego panem wprowadzono zakaz stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe, nastąpiło z przekroczeniem ustawowej kompetencji planistycznej Rady Miasta, co z kolei stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkujące nieważnością uchwały w omawianym zakresie.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części § 5 pkt 2 lit b.

Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), zasądzając zwrot opłaty za czynności radcy prawnego ([...] zł).