Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 22 kwietnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S[...] z siedzibą w J[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2302/17 w sprawie ze skargi S[...] z siedzibą w J[...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O[...] z dnia 2 [...] r. nr S[...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta O[...] z dnia 22 [...] r., znak G[...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O[...] na rzecz Stowarzyszenia Obrona Zwierząt z siedzibą w J[...] kwotę 800 (osiemset) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r. IV SA/Wa 2302/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] stycznia 2016 r. Stowarzyszenie [...]z siedzibą w [...] wystąpiło do Burmistrza Miasta [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia udzielonego S. S. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. o nr [...] na prowadzenie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami na terenie miasta [...] oraz prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt, znajdującego się przy ul. [...]. W uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie wskazało, iż obszar działalności objętej zezwoleniem to obszar zamykający się w granicach gminy, w której zadanie będzie realizowane. Natomiast S. S. od momentu uzyskania przedmiotowego zezwolenia prowadzi działalność dla bezdomnych zwierząt poza obszarem wynikającym z zezwolenia i współpracuje z kilkoma innymi gminami oprócz gminy miejskiej [...]. O powyższym świadczą dokumenty Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] nadzorującego schronisko oraz informacja udzielona przez gminy. Wobec powyższego ww. Stowarzyszenie stwierdziło, iż przyjmowanie zwierząt do schroniska w [...] spoza terenu ww. gminy należy uznać za nielegalne, a fakt ten winien skutkować wszczęciem postępowania przez organ, który wydał zezwolenie, w przedmiocie jego cofnięcia, zgodnie z treścią przepisu art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym jeżeli przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie, nie wypełnia określonych w nim warunków, organ, który wydał zezwolenie, wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszania tych warunków. Jeżeli przedsiębiorca mimo wezwania nadal narusza te warunki, organ cofa, w drodze decyzji, zezwolenie bez odszkodowania.

Rozpoznając powyższy wniosek po raz trzeci, Burmistrz Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] odmówił wszczęcia postępowania w ww. sprawie wskazując, iż ww. Stowarzyszenie nie wykazało uprawnienia do wystąpienia z przedmiotowym żądaniem. Zakres żądania nie jest bowiem przedmiotem działalności Stowarzyszenia. Cele statutu nie obejmują zagadnień określonych we wniosku Stowarzyszenia, toteż cele Stowarzyszenia nie uzasadniają jego udziału w postępowaniu dotyczącym cofnięcia udzielonego S.S. zezwolenia.

Zażalenie na powyższe postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosło ww. Stowarzyszenie, w ocenie którego działanie organu I instancji nie tylko naruszyło art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ale także nie pozwoliło na poznanie motywów, którymi kierowano się przy załatwianiu sprawy, utrudniając tym samym odniesienie się do stanowiska organu administracyjnego.

Rozpoznając zażalenie, Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] podtrzymało ustalenia organu I instancji, zgadzając się z treścią rozstrzygnięcia. Przy czym organ odwoławczy stwierdził, iż Stowarzyszenie zasadnie wskazało na lakoniczną treść uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, które nie spełnia w pełni wymogu prawidłowego uzasadnienia faktycznego, jaki stawia przepis art. 124 § 2 w związku z art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. przez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Analizując wniosek Stowarzyszenia Kolegium wskazało, iż uznanie żądania za uzasadnione wymaga łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: inicjatywy procesowej organizacji społecznej, tj.: żądania uzasadnionego celami statutowymi tej organizacji oraz przemawiania za takim wszczęciem interesu społecznego (art. 31 § 1 k.p.a.), a których skarżący nie wykazał. Stowarzyszenie powołując się na swoje cele statutowe realizowane przez współdziałanie z organami samorządu terytorialnego w zakresie ochrony zwierząt oraz sprawowanie nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów i praw w dziedzinie ochrony zwierząt jednocześnie nie wskazało podstawy prawnej do sprawowania funkcji nadzoru i kontroli nad organem samorządu terytorialnego. Organ podniósł, iż to stowarzyszenia podlegają zwierzchniemu nadzorowi organów administracji publicznej, w zakresie przestrzegania przepisów i praw w dziedzinie ochrony zwierząt i środowiska. Podniesiono także, że same cele statutowe Stowarzyszenia, sformułowane przez żądanie wszczęcia postępowania, nie stanowią formy współdziałania Stowarzyszenia z organem samorządu terytorialnego, którego skutkiem ma być cofnięcie zezwolenia. Nadto, Stowarzyszenie powołując się na statutowy cel tj. działania w zakresie ochrony zwierząt realizowany przez zwalczanie przejawów znęcania się nad zwierzętami, działanie w ich obronie i niesienie im pomocy, nie wskazało na wystąpienie okoliczności powodujących bezpośrednie zagrożenie dla zwierząt czy niehumanitarnego prowadzenia schroniska, które obciążałyby Sławomira Suchtę w ramach prowadzonej przez niego działalności. Kolegium wskazało, iż nie posiada informacji aby zaistniały jakiekolwiek nieprawidłowości przy prowadzeniu schroniska, które godziłyby w dobro zwierząt. Za takie natomiast nie można uznać sygnalizowanej we wniosku okoliczność przyjmowania zwierząt spoza obszaru działalności schroniska. Natomiast ocena wystąpienia interesu społecznego we wszczęciu postępowania należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, które nie jest równoznaczne z dowolnością, zaś samo pojęcie interesu społecznego wymaga indywidualnej oceny w każdej sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za podjęciem przez organ działań żądanych przez tę organizację. Ostatecznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy ww. postanowienie Burmistrza Miasta [...].

Nie zgadzając się z treścią ww. rozstrzygnięcia, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Kolegium do ponownego rozpatrzenia. Kwestionowanemu postanowieniu zarzucono naruszenie (przez niezastosowanie) przepisu art. 138 § 2 w zw. z art. 144 i art. 31 § 1 k.p.a., przez utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przez organ I instancji, podczas gdy Kolegium winno było uchylić zaskarżone postanowienie w całości, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ I instancji nie wyjaśnił bowiem zakresu sprawy, tj. nie zbadał, czy żądanie organizacji społecznej wszczęcia postępowania uzasadnione było jej celami statutowymi i czy przemawiał za tym interes społeczny.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podzielił w całości ustalenia faktyczne i uzasadnienie prawne zaprezentowane przez organ odwoławczy. Sąd ten wskazał, iż przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymujące w nocy postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia udzielonego S. S. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., na prowadzenie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami oraz prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt. Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Natomiast art. 31 § 2 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu, zaś na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. W przypadku uwzględnienia wniosku zgodnie z treścią § 3 ww. przepisu, organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Dalej Sąd I instancji zauważył, iż w przedmiotowej sprawie ww. Stowarzyszenie wnioskując o wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia udzielonego S. S. swoje żądanie opierało o treść art. 31 § 1 k.p.a. Aby przedmiotowe żądanie można było uznać za uzasadnione, koniecznym jest łączne wystąpienie dwóch ww. ustawowych przesłanek inicjatywy procesowej organizacji społecznej tj. żądanie zgodne z celami statutowymi tej organizacji, za którym przemawia interes społeczny. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Sąd podkreślił, że z reguły przedmiot i cel działania organizacji społecznej są określone w jej statucie, chyba że przepisy prawa nie wymagają uchwalenia statutu. Przy czym treść konkretnych postanowień zawartych w statucie (akcie ustrojowym) nie może być interpretowana w sposób rozszerzający, a wręcz musi być tłumaczona wąsko, skoro udział organizacji społecznej w postępowaniu na prawach strony stanowi wyjątek od zasady, że mogą w nim uczestniczyć wyłącznie podmioty mające w tym interes prawny, a przyznanie uprawnień strony dodatkowemu podmiotowi ma istotny wpływ na zakres praw i obowiązków faktycznych stron postępowania, zmieniając w sposób istotny układ ich praw procesowych. Organ administracji publicznej winien zatem ustalić, czy między celami organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. W konsekwencji statutowa działalność, na którą powołuje się organizacja społeczna dla uzasadnienia żądania wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby (dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu), powinna dotyczyć zasadniczych kierunków działalności tej organizacji (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 października 2006 r., IV SA/Wa 911/06; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 października 2007 r., II SA/Wr 266/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), a jej zakres winien być odpowiednio skonkretyzowany, aby możliwe było uchwycenie rzeczywistego i bezpośredniego związku pomiędzy tak pojmowanymi celami statutowymi organizacji, a postępowaniem, którego wszczęcia (dopuszczenia do udziału w którym) organizacja oczekuje. Określona w statucie organizacji społecznej działalność, a więc w istocie cele organizacji społecznej, muszą być w stopniu możliwie ścisłym określone, tak aby dawały możliwość ustalenia, że wiążą się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony (vide: wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r., II OSK 1499/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W sytuacji, gdy między celami statutowymi organizacji społecznej a materialnoprawnym przedmiotem sprawy nie ma prawnego związku, brak jest przesłanki dopuszczenia tej organizacji na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy innej osoby.

Dalej Sąd I instancji wskazał, iż z dołączonego do akt sprawy statutu Stowarzyszenia wynika, iż jego celami jest: działania na rzecz humanitarnego traktowania zwierząt, ich poszanowania oraz zapewnienie im opieki, kształtowanie wśród społeczeństwa właściwego stosunku do zwierząt, działania w zakresie ekologii, ochrony zwierząt oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego (§ 1 statutu). Z kolei swoje cele Stowarzyszenie nieodpłatnie realizuje poprzez: 1) zwalczanie przejawów znęcania się nad zwierzętami, działanie w ich obronie i niesienie im pomocy; 2) współdziałanie z właściwymi instytucjami państwowymi i samorządowymi w ujawnianiu oraz ściganiu przestępstw i wykroczeń dotyczących praw zwierząt; 3) sprawowanie nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów i praw w dziedzinie ochrony zwierząt i środowiska, w tym współdziałanie z władzami państwowymi i organami samorządu terytorialnego w zakresie ochrony zwierząt; 4) tworzenie schronisk dla zwierząt i prowadzenie ich we własnym zakresie w porozumieniu z właściwymi organami samorządu terytorialnego oraz działanie na rzecz tworzenia schronisk dla zwierząt i prowadzenia ich w formie zleconej; 5) występowanie z inicjatywą w sprawie wydawania przepisów dotyczących praw zwierząt oraz współuczestniczenie w tworzeniu aktów prawnych z tym związanych ich opiniowanie (§ 2 pkt 1, 2, 3, 4, 7 statutu). Jako podstawę wniosku Stowarzyszenie powołało postanowienie § 2 pkt 1 i 3 statutu wskazując, że jego celem jest m.in. zwalczanie przejawów znęcania się nad zwierzętami, działanie w ich obronie, niesienie im pomocy, jak i współdziałanie z właściwymi instytucjami państwowymi i samorządowymi w ujawnianiu oraz ściganiu przestępstw i wykroczeń dotyczących praw zwierząt. Jednocześnie, uzasadniając wniosek w oparciu o ww. cel statutowy, wskazało jedynie na prowadzenie przez przedsiębiorcę działalności poza obszarem wynikającym z zezwolenia przez przyjmowane do schroniska zwierząt spoza miasta [...].

Analizując powyższe postanowienia Sąd I instancji nie dopatrzył się powiązania pomiędzy ww. celem statutowym, jakim jest ochrona zwierząt, a rzeczywistym wystąpieniem źle prowadzonej opieki nad zwierzętami, przejawiającej się w przyjmowaniu zwierząt do prowadzonego schroniska spoza obszaru zakresu jego działalności. Zdaniem Sądu I instancji, powyższe nie może stanowić o legitymacji skarżącego do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Aby móc skutecznie żądać cofnięcia zezwolenia należałoby postawić S. S. zarzut doprowadzenia jego działaniem do narażenia zwierząt na niebezpieczeństwo bądź też dopuszczenia się wobec nich przestępstwa lub wykroczenia, ale w pierwszej kolejności powiadomić o tym fakcie stosowne organy ścigania. Nieuzasadnionym było natomiast występowanie do organu z wnioskiem o cofnięcie koncesji przedsiębiorcy w oparciu o powyższy zapis statutowy (współdziałanie z organami samorządu terytorialnego w zakresie ochrony zwierząt oraz sprawowanie nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów i praw w dziedzinie ochrony zwierząt) bez jednoczesnego wykazania nagannego zachowania się przedsiębiorcy. Cofnięcie koncesji na prowadzenie opisanej wyżej działalności musi być umocowane stosownymi okolicznościami i w oparciu o konkretną podstawę prawną, których Stowarzyszenie nie wykazało.

Sąd I instancji wskazał także, że uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione interesem społecznym. Ocena zasadności żądania organizacji społecznej pod tym kątem należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, które nie jest równoznaczne z dowolnością. Pojęcie interesu społecznego wymaga indywidualnej oceny w każdej sprawie, samo zaś odwoływanie się do celów statutowych organizacji, nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za podjęciem przez organ działań żądanych przez tę organizację. Sąd I instancji stanął na stanowisku, iż Stowarzyszenie powyższego interesu również nie wykazało. Nadto zauważył, iż przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, a udział organizacji społecznej, jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Stowarzyszenie wskazywało, iż wydane w sprawie zezwolenie nie uprawnia do wykonywania działalności na terenie całego kraju, a użyte przez ustawodawcę określenie "obszar działalności objętej zezwoleniem" to obszar zamykający się w granicach gminy, w której zadanie będzie realizowane. Tymczasem przedsiębiorca, od momentu uzyskania zezwolenia prowadzi działalność poza obszarem wynikającym z zezwolenia, współpracując z kilkoma innymi gminami w zakresie m.in. "odławiania" i przyjmowania do schroniska bezdomnych zwierząt. W odpowiedzi na to Sąd podniósł, iż pojęcie "obszaru działalności", którym posługuje się ustawodawca w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zostało w tej ustawie zdefiniowane, przez co rodzi problemy interpretacyjne. W istocie, w orzecznictwie sądów administracyjnych brak jest jednolitości co do tego, że obszar ten to obszar danej gminy. Jednakże w ocenie Sądu I instancji, pojęcie "obszar działalności objętej zezwoleniem" odnosi się wyłącznie do miejsca położenia schroniska, jako obiektu prowadzenia działalności polegającej na zapewnieniu opieki bezdomnym zwierzętom, a nie do miejsca pochodzenia zwierząt objętych opieką schroniska. Zdaniem Sądu I instancji chodzi tu o usytuowanie obiektu lub obiektów, w których prowadzone jest schronisko. Natomiast, zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, pojęcie to należy rozumieć jako wyznaczenie pewnego terytorium, z którego bezdomne zwierzęta mogłyby trafiać do schroniska, w żadnym zaś razie nie należy go utożsamiać z miejscem wykonywania działalności rozumianym jako siedziba schroniska. Sąd wskazał na definicję "schroniska dla zwierząt" zawartą w art. 4 pkt 25 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U.2003.106.1002 ze zm.), dalej jako "u.o.z.", wskazując, iż jest to miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniającymi warunki określone w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U.2008.213.1342 ze zm.), dalej jako "u.o.z.z." Ustawa ta definiuje również pojęcie "zwierzęta domowe" oraz "zwierzęta bezdomne", przez co rozumie zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. W ocenie Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie interesu społecznego należałoby upatrywać w realizacji zadania polegającego na prowadzeniu schroniska dla bezdomnych zwierząt, co do którego brak jest sygnałów o niehumanitarnym traktowaniu zwierząt. Natomiast trudno upatrywać takiego interesu w żądaniu wszczęcia postępowania, jako formy współdziałania Stowarzyszenia z organem samorządu terytorialnego w ramach jego celów statutowych, jedynie w oparciu o okoliczność sprowadzania przez przedsiębiorcę bezdomnych zwierząt spoza terenu prowadzonej przez niego działalności i tym samym uznania, iż działalność ta w powyższy sposób godziła w dobro zwierząt. Sąd podkreślił, że prowadzenie schronisk dla zwierząt leży w interesie społecznym i jest działalnością regulowaną właśnie po to, aby zapewnić i nadzorować właściwe wykonywanie zadań publicznych, do której to kontroli nie ma jednak żadnej kompetencji skarżące Stowarzyszenie. Natomiast podnoszone wadliwości postępowania przed organem I Instancji zostały konwalidowane przez Kolegium, a zatem postanowienie organu I instancji – pomimo wad – odpowiada prawu i tym samym nie powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Odnosząc się do kwestii przedwczesności rozważań merytorycznych zawartych w postanowieniu organu odwoławczego Sąd I instancji wskazał, iż Kolegium nie wypowiadało się co do istoty sprawy w zakresie zaistnienia bądź nie podstaw do cofnięcia zezwolenia. Wszelkie rozważania organu w tym zakresie były odniesieniem się do treści wniosku o wszczęcie postępowania i wskazanych tam przesłanek jego wszczęcie. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie [...]z siedzibą w [...], zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a zarzucając naruszeniu przepisów postępowania, tj.:

1. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i brak odniesienia w uzasadnieniu wyroku do argumentów skargi, co skutkowało błędnym przyjęciem, że niespełnione zostały przesłanki wymagane w art. 31 k.p.a. dla wszczęcia postępowania administracyjnego, podczas gdy żądanie organizacji społecznej uzasadnione jest jej celami statutowymi i przemawia za tym interes społeczny i spełnienie obu tych kryteriów zostało przez Stowarzyszenie obszernie i wnikliwie wykazane również w skardze, do których to argumentów Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku i co spowodowało, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej, bowiem braki uzasadnienia w powyższym zakresie są tak znaczne, że uniemożliwiają dokonanie oceny toku wywodu, który doprowadził do wydania niniejszego orzeczenia;

2. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc postanowienie to winno zostać przez Sąd I instancji uchylone w całości zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który to przepis został naruszony przez jego niezastosowanie;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 119 i art. 120 p.p.s.a. przez rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, pomimo istniejących przesłanek do rozpoznania sprawy na rozprawie.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasadzenie zwrotu kosztów postępowania zgodnie obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2000.1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Powyższa regulacja nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Prawidłowy jest wniosek wyprowadzony w toku dotychczasowego postępowania, iż istota sporu tyczy zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy art. 31 § 1 k.p.a. Trafnie dostrzeżono, że zastosowanie tegoż przepisu uzależnione jest od łącznego spełnienia dwóch przesłanek: po pierwsze, żądanie organizacji społecznej musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji; a po drugie, ma przemawiać za tym interes społeczny. Do obu przesłanek wypada odnieść się oddzielnie.

Zgodność celów statutowych organizacji społecznej z przedmiotem postępowania oznacza stwierdzenie, że przedmiot postępowania administracyjnego wkracza w zakres działania organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Inicjatywa procesowa organizacji społecznej jest legitymowana tymi postanowieniami statutu, które określają cel działania tej organizacji (vide: wyrok NSA z dnia 29 listopada 2017 r., II OSK 314/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych sprawy wynika, iż celem Stowarzyszenia jest działanie na rzecz humanitarnego traktowania zwierząt, poszanowania i zapewnienia im opieki, ochrona zwierząt. Natomiast jednym ze sposobów realizacji tego celu jest sprawowanie nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów i praw w dziedzinie ochrony zwierząt i środowiska, w tym współdziałanie z władzami państwowymi i organami samorządu terytorialnego w zakresie ochrony zwierząt (§ 1 i § 2 pkt 3 statutu Stowarzyszenia). W toku dotychczasowego postępowania uznano, iż powyższa regulacja jest niedostateczną podstawą dla stwierdzenia realizacji przez Stowarzyszenie celu statutowego we wszczęciu przedmiotowego postępowania. Sąd I instancji wyraźnie w tym zakresie wskazał, że niewystarczające jest wykazanie przez Stowarzyszenie, iż przedsiębiorca, na rzecz którego wydana została decyzja z dnia [...] lutego 2011 r., narusza jej postanowienia przez przyjmowane do schroniska zwierząt spoza miasta [...]. Trafnie podnosi Stowarzyszenie, iż z stanowiskiem tym nie można się zgodzić.

Decyzja, której naruszenie zarzuca skarżące Stowarzyszenie wydana została na podstawie art. 9 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2018.1454 ze zm.), dalej jako "u.c.p.g.". Jej przedmiotem jest uprawnienie do prowadzenia ochrony przed bezdomnymi zwierzętami na terenie miasta [...] oraz prowadzenia w tym mieście, przy ul. [...], schroniska dla bezdomnych zwierząt. Sposób wykonywania udzielonego zezwolenia winien być przedmiotem zainteresowania organu, bowiem jeżeli przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie, nie wypełnia określonych w nim warunków, organ, który wydał zezwolenie, wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszania tych warunków, a jeżeli przedsiębiorca mimo wezwania nadal narusza te warunki, organ cofa, w drodze decyzji, zezwolenie bez odszkodowania (art. 9 ust. 2 u.c.p.g.). Nie ulega wątpliwości, iż jednym z warunków udzielonego zezwolenia jest określenie przedmiotu i obszaru działalności objętej zezwoleniem (art. 9 ust. 1 pkt 2 u.p.c.g.). W decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. obszar ten został ograniczony do miasta [...]. Tym samym wykazywanie przez Stowarzyszenie, iż przedsiębiorca, na rzecz którego udzielono tegoż zezwolenia, prowadzi przedmiotową działalność także poza obszarem wynikającym z zezwolenia, może wskazywać na naruszenie prawa obowiązującego w tym zakresie. Powyższe kwestie pozostają w związku z poszanowaniem zwierząt i zapewnieniem im opieki. Odnoszą się także wprost do ochrony zwierząt. Kwestie odławiania bezpańskich zwierząt i pobytu w schronisku należą do sfery ochrony zwierząt i opieki nad zwierzętami. Pozostają zatem w ścisłym związku z celem statutowym Stowarzyszenia. Skoro nie budzi wątpliwości, iż jednym ze sposobów realizacji tegoż celu jest sprawowanie nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów i praw w dziedzinie ochrony zwierząt, w tym współdziałanie z władzami państwowymi i organami samorządu terytorialnego w zakresie ochrony zwierząt, to inicjowanie postępowania, którego celem jest weryfikacja wykonywania udzielonego zezwolenia w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami i prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, wypełnia określony w statucie sposób realizacji tegoż celu. Tym samym wypada uznać, iż cele statutowe Stowarzyszenia uzasadniają wszczęcie postępowania w trybie art. 9 ust. 2 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 u.c.p.g.

Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, który realizację celu statutowego Stowarzyszenia w zakresie ochrony i opieki nad zwierzętami ogranicza wyłącznie do tych sytuacji, w których opieka ta prowadzona jest w sposób nieprawidłowy lub przybiera ona formy patologiczne. Postanowienia statutu, przy ich wąskim rozumieniu, nie ograniczają sfery działań Stowarzyszenia wyłącznie do tego rodzaju sytuacji. Stąd nie można zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w dotychczasowym postępowaniu, że inicjowanie przez Stowarzyszenie przedmiotowego postępowania dopuszczalne byłoby jedynie w razie postawienia przedsiębiorcy zarzutu doprowadzenia do narażenia zwierząt na niebezpieczeństwo bądź też dopuszczenia się wobec nich przestępstwa lub wykroczenia. Sposób wykonywania przedmiotowego zezwolenia w oczywisty sposób wkracza w sferę ochrony i opieki nad zwierzętami, co odpowiada celom statutowym Stowarzyszenia. Jeśli zaś jednym ze sposobów realizacji tego celu jest sprawowanie przez Stowarzyszenie nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów i praw w dziedzinie ochrony zwierząt, w tym współdziałanie ze stosownymi władzami w zakresie ochrony zwierząt, to powyższe jest realizowane m.in. przez inicjowanie przed organami administracji postępowań weryfikujących przestrzeganie prawa obowiązującego w powyższym zakresie. Funkcji tej nie można utożsamiać z rozstrzyganiem tego rodzaju spraw. To wyłącznie do organu administracji należy podjęcie decyzji na podstawie art. 9 ust. 2 u.c.p.g., przy czym cofnięcie przedsiębiorcy uzyskanego zezwolenia nie jest jedynym możliwym sposobem zakończenia takiej sprawy. Nie można w tej sytuacji zgodzić się z Sądem I instancji, iż skarżące Stowarzyszenie nie wykazało podstawy prawnej i okoliczności uzasadniających wszczęcie postępowania w powyższym trybie. Natomiast to, czy jego skutkiem może być cofnięcie udzielonego przedsiębiorcy zezwolenia zależeć będzie od wyniku przeprowadzonego postępowania. Przy czym na Stowarzyszeniu nie spoczywa prawny obowiązek zebrania i rozpatrzenia okoliczności tej sprawy. Jest to bowiem za każdym razem obowiązek organu (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), realizowany już w toku wszczętego postępowania. Zarzuty stawiane w tym zakresie Stowarzyszeniu pomijają rolę, jaką w toku postępowania administracyjnego odgrywa organ.

Na marginesie powyższych uwag wypada także dostrzec, iż trafnie w skardze kasacyjnej zauważono, że kwestia realizacji przez Stowarzyszenie celu statutowego w analogicznych sprawach nie była dotychczas kontrowersyjna w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 maja 2017 r., II SA/Łd 154/17 (prawomocny); wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2017 r., IV/Po 841/17 (prawomocny); wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 października 2017 r., II SA/Ol 632/17). Co prawda wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2019 r., II OSK 152/18 ostatni z ww. wyroków został uchylony, to jednak w sprawie nie było kwestionowane uprawnienie Stowarzyszenia do zainicjowania postępowania administracyjnego na gruncie art. 9 ust. 2 u.c.p.g. Tym samym autor kasacji zasadnie podnosi, iż zaskarżony wyrok nie uwzględnia dotychczasowego orzecznictwa w powyższym zakresie.

Przechodząc do drugiej przesłanki zastosowania art. 31 § 1 k.p.a. wypada zauważyć, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że pojęcie interesu społecznego, o którym mowa w tym przepisie nie zostało ustawowo zdefiniowane, a zatem przyjęcie, iż interes społeczny przemawia za wszczęciem postępowania inicjowanego przez organizację społeczną winno wynikać z okoliczności konkretnej sprawy. Treść tego pojęcia zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie i z tego powodu przesłanka ta wymaga każdorazowo indywidualnej oceny na gruncie okoliczności konkretnej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., II OSK 2016/16; wyrok NSA z dnia 9 maja 2018 r., II OSK 1515/16; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., II OSK 1380/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Jak już była o tym mowa, skarżące Stowarzyszenie domaga się wszczęcia postępowania w trybie art. 9 ust. 2 u.c.p.g. z uwagi na to, iż przedsiębiorca, któremu udzielono zezwolenia w zakresie określonym w art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 u.c.p.g. prowadzi swą działalność poza obszarem działalności objętej zezwoleniem, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Wyjaśnienie kwestii "obszaru działalności objętej udzielonym zezwoleniem" wypada rozpocząć od wskazania, że wśród spraw publicznych o znaczeniu lokalnym w zakresie porządku i czystości, przepis art. 3 ust. 2 pkt 14 u.c.p.g. wymienia m.in. zapobieganie bezdomności zwierząt na zasadach określonych w przepisach o ochronie zwierząt. Istotne w tym zakresie jest także to, iż zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin (art. 11 ust. 1 u.o.z.), co oznacza, że na gminie spoczywa prawna powinność zaplanowania i zorganizowania własnego wykonawstwa tego zadania. Przepis art. 11a ust. 1 u.o.z. stanowi nadto, że rada gminy wypełniając obowiązek zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia [...] marca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten winien w szczególności obejmować zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku i odławianie bezdomnych zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 1 i 3 u.o.z.). Gmina również ponosi koszty realizacji tegoż programu (art. 11a ust. 5 u.o.z.).

Powyższe uwagi wyraźnie wskazują, iż zadaniem własnym gminy jest odławianie bezdomnych zwierząt i zapewnienie im miejsca w schronisku. Jest to zadanie publiczne, a na gminie spoczywa powinność stworzenia na swoim terenie warunków niezbędnych do realizacji tego zadania. Gmina winna zatem zorganizować własne wykonawstwo, bądź powierzyć innemu podmiotowi wykonywanie tegoż zadania. W okolicznościach niniejszej sprawy wykonywanie tegoż zadania zostało powierzone przedsiębiorcy, któremu udzielił zezwolenia organ jednostki samorządu terytorialnego, właściwy ze względu na miejsce świadczenia usług (art. 7 ust. 6 u.c.p.g.). W wydanej decyzji określona została także treść udzielonego zezwolenia, w tym obszar działalności objętej zezwoleniem (art. 9 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.), ograniczony do miasta [...]. Jeżeli zatem odławianie bezdomnych zwierząt i ich umieszczanie w schronisku odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a u.o.z. obowiązującej na terenie konkretnej gminy, to działalność ta winna zamykać się w granicach tej gminy. Podobnie, skoro z treści zezwolenia udzielonego przedsiębiorcy na podstawie art. 9 ust. 1 u.c.p.g. wynika zakres terytorialny działalności objętej zezwoleniem, również ograniczający się do terenu danej gminy, to kwestie prowadzenia przez przedsiębiorcę owej działalności poza zakresem upoważnień prawnych, a w szczególności z naruszeniem obszaru działalności objętej zezwoleniem, mają charakter niewypełnienia przez przedsiębiorcę warunków wynikających z udzielonego zezwolenia. Okoliczności te mają istotne znaczenie prawne bowiem konsekwencje takiego stanu rzeczy reguluje art. 9 ust. 2 u.c.p.g., przewidując cofnięcie zezwolenia, w razie niewypełniania warunków udzielonego zezwolenia i zaniechania podporządkowania się wezwaniu organu do zaniechania istniejących naruszeń.

Poczynione powyżej uwagi pozwalają wyraźnie wskazać okoliczności, które przemawiają za wszczęciem wnioskowanego przez Stowarzyszenie postępowania. Przy czym podnoszone naruszenie warunków zezwolenia udzielonego przedsiębiorcy wskazuje, że interes we wszczęciu tegoż postępowania ma charakter społeczny, bowiem generalnie w interesie społeczeństwa jest przestrzeganie prawa, w szczególności przez podmioty wykonujące zadania o publicznym charakterze i działające na podstawie zezwoleń udzielanych przez organy władzy publicznej. Nadto należy dostrzec, iż informacje dostarczone organowi przez Stowarzyszenie o naruszeniu przez przedsiębiorcę warunków udzielonego zezwolenia nie zostały zakwestionowane w toku dotychczasowego postępowania, a to pozwala uznać, iż interes społeczny przemawia także za udziałem Stowarzyszenia w postępowaniu, co może przyczynić się do lepszego wyjaśnienia okoliczności sprawy w kontekście wypełnienia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.).

Z powyższego punktu widzenia nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji co do rozumienia pojęcia "obszaru działalności objętej zezwoleniem", tym bardziej, że w okolicznościach niniejszej sprawy udzielone zezwolenie nie obejmowało wyłącznie prowadzenia schroniska dla bezdomnych zwierząt. Nadto nieuprawnione, z punktu widzenia treści art. 9 ust. 2 u.c.p.g., jest deprecjonowanie doniosłości prawnej okoliczności związanych z niewypełnianiem przez przedsiębiorcę warunków wydanego zezwolenia, w szczególności przekroczenie wskazanego obszaru działalności objętej zezwoleniem.

Nie są natomiast zasadne pozostałe zarzuty kasacyjne.

Zgodnie z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jakkolwiek autorka kasacji powołuje się na brak możliwości przeprowadzenia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku, to jednak poczynione powyżej uwagi, będące odpowiedzią Naczelnego Sądu Administracyjnego na zarzut kasacyjny naruszenia art. 31 § 1 k.p.a., przeczą temu stanowisku. Natomiast wadliwość oceny prawnej wyrażonej w zaskarżonym wyroku nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Jako naruszone wskazane zostały także przepisy art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, iż ww. przepisy mają charakter wynikowy, bowiem na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego reglamentują możliwe sposoby wyrokowania sądu I instancji. Zastosowanie przepisu art. 151 p.p.s.a. jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Z kolei zastosowanie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a. jest wynikiem uznania, że kontrolowany akt narusza przepisy postępowania inne niż stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli owe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji zarzut naruszenia powyższych przepisów nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższych przepisów, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym, w jego ocenie, uchybił sąd I instancji (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., I OSK 87/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W przedmiotowej sprawie autor skargi kasacyjnej warunku tego nie spełnił i nie powiązał przywołanych w kasacji przepisów wynikowych z jakimikolwiek innym przepisem prawa.

Ugruntowane jest także zapatrywanie, że rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 p.p.s.a., w tym w szczególności art. 119 § 3 p.p.s.a., jest niezależne od woli stron. Sąd I instancji pozostawał zatem uprawnionym do rozpoznania niniejszej sprawę w trybie uproszczonym, gdyż przedmiot skargi kwalifikował sprawę do kategorii, o jakiej mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Uprawnieniem Sądu I instancji jest bowiem ocena, czy sprawę rozpoznać w trybie uproszczonym, czy też zgodnie z art. 122 p.p.s.a. na rozprawie. (vide: wyroki NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., I FSK 1110/20, I FSK 1121/20 i I FSK 1122/20; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2021 r., III FSK 2430/21; wyrok NSA z dnia 11 marca 2021 r., I OSK 4109/18; wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2019 r., I OSK 1358/18; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2022 r., I OSK 2736/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Konkludując wypada wskazać, iż skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, a tym samym Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, uznając zaś, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zarówno zaskarżonego jak i poprzedzającego postanowienia organu I instancji (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a.).

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy należy uwzględnić wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.), wszczynając postępowanie administracyjne na wniosek organizacji społecznej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.