Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kancelarii Radców Prawnych [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1944/19 w sprawie ze skargi Kancelarii Radców Prawnych [...] z siedzibą w W. na decyzję Instytutu [...] Polskiej Akademii Nauk w Warszawie z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla w całości zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; II. zasądza od Instytutu [...] Polskiej Akademii Nauk w Warszawie na rzecz Kancelarii Radców Prawnych [...] z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1944/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Kancelarii Radców Prawnych [...] z siedzibą w W. (dalej: "Skarżąca") na decyzję Instytutu [...] Polskiej Akademii Nauk w Warszawie (dalej: "Organ") z [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej – oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Organ [...] marca 2019 r. wszczął postępowanie o udzielenie zamówienia

w przedmiocie świadczenia obsługi prawnej w zakresie zorganizowania

i przeprowadzenia wybranych przez zamawiającego etapów zamówienia publicznego dotyczącego kompleksowej przebudowy Polskiej Stacji [...].

Pismem z [...] kwietnia 2019 r. Skarżąca, działając jako uczestnik powyższego postępowania, wskazała na nieprawidłowości w postępowaniu, które w jej ocenie wpływają na prawidłowość czynności zamawiającego. W piśmie tym wskazała, że wybrane Konsorcjum winno zostać wykluczone jako niespełniające warunków udziału w postępowaniu i wniosła o odtajnienie wyjaśnień złożonych przez wybrane Konsorcjum w trybie wyjaśnienia rażąco niskiej ceny złożonej przez to Konsorcjum, co pozwoli w dalej idący sposób argumentować nierealność cen przez nie zaoferowanych w poszczególnych pozycjach. W przypadku odmowy odtajnienia Skarżąca wniosła o potraktowanie wniosku jako wniosku złożonego w trybie ustawy

z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 z późn. zm. – dalej: "u.d.i.p.").

Decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. Organ odmówił udostępnienia informacji publicznej.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Organ decyzją z [...] czerwca 2019 r., działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 104 w zw. z art. 127 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm. – dalej: "k.p.a.") - odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji Organ wyjaśnił, że pomimo, iż wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p, to nie powinna ona podlegać udostępnieniu ze względu na treść art. 5 ust. 2 ww. ustawy,

i konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Organ rozwinął to pojęcie dokonując wykładni art. 11 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1010 z późn. zm. – dalej: "u.z.n.k."), a także wskazując, że zastrzeżone informacje są informacjami posiadającymi wartość gospodarczą, a ich ujawnienie dostarczyłoby wiedzy na temat działalności wykonawcy, co mogłoby prowadzić do wykorzystania tych informacji przez podmioty prowadzące działalność konkurencyjną zarówno w przedmiotowym postępowaniu jak i w postępowaniach przyszłych, a co za tym idzie miałyby negatywny wpływ na pozycję wykonawcy na rynku usług prawnych związanych z obsługą zamówień publicznych.

Organ podkreślił również, że oprócz oświadczenia wykonawcy bazował na charakterze podanych informacji, które w połączeniu z danymi osób oddelegowanych do wykonania zamówienia, określonymi w ofercie wykonawcy, wprost określają wynagrodzenie pracowników jak również osób współpracujących z wykonawcą. Informacje dotyczące wysokości wynagrodzenia pracownika należą do kategorii jego dóbr osobistych i podlegają ochronie na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego (art. 23 i 24 k.c.), jak również przepisów Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego

i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie

o ochronie danych). W ocenie Organu informacje takie powinny być zastrzeżone jako tajemnica przedsiębiorstwa. Pozostają one bowiem znane określonemu kręgowi osób - w tym przypadku pracownikom i współpracownikom wykonawcy oraz ze względu na swą istotę są związane z prowadzoną działalnością wykonawcy.

Organ wyjaśnił, że w toku ponownego badania sprawy, zwrócił się do wykonawcy o przedstawienie dodatkowych dowodów potwierdzających powzięcie przez niego odpowiednich działań w celu utrzymania w poufności danych objętych tajemnicą przedsiębiorstwa. Wykonawca [...] czerwca 2019 r. przekazał Organowi kopie umów zawartych ze swoimi współpracownikami, w których zawarte zostały postanowienia dotyczące zachowania poufności. Zgodnie z postanowieniami w nich zawartymi, informacje te mogą być wykorzystywane tylko na potrzeby realizacji umów i nie mogą być udostępniane osobom trzecim. Wobec powyższego Organ stwierdził, że zastrzeżenie klauzulą poufności informacji o wynagrodzeniu jest decyzją nie tylko logiczną z punktu widzenia interesów przedsiębiorcy, ale również działaniem legalnym i będącym standardem w umowach zawieranych przez przedsiębiorców, których działalność opiera się w głównej mierze na kapitale ludzkim.

W skardze na powyższą decyzję Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nie zawarcie w uzasadnieniu decyzji pełnego i przekonywującego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się przy wyjaśnianiu sprawy;

2) art. 5 ust. 2 oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. poprzez błędną wykładnię, co skutkowało nieudostępnieniem informacji publicznej dotyczącej wyjaśnień złożonych przez Wykonawcę działającego w formie konsorcjum, w związku z uznaniem części tych wyjaśnień za tajemnicę przedsiębiorstwa;

3) art. 5 ust. 2 u.d.i.p w zw. z art. 23 oraz art. 24 Kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że informacje, których udostępnienia żąda wnioskodawca, w połączeniu z danymi osób oddelegowanych do wykonania zamówienia a określonymi w ofercie wykonawcy, wprost określają wynagrodzenie pracowników, jak również pracowników współpracujących, w związku z czym nie mogą zostać ujawnione w trybie określonym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, ze względu na podleganie ochronie wynikającej z przepisów Kodeksu cywilnego;

4) art. 8 ust. 3 ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1986 z późn. zm.) w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. poprzez uznanie, że miało miejsce skuteczne zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa przez wykonawcę działającego w formie konsorcjum.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że wydając decyzję odmowną z powołaniem się na "tajemnicę przedsiębiorstwa" należy uwzględnić, iż u.d.i.p. nie zawiera definicji tego pojęcia. Orzecznictwo sądowoadministracyjne i doktryna stoi na stanowisku, że dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie u.z.n.k. W doktrynie wskazuje się, że pojęcia te w istocie stanowią synonimy.

Jak wskazuje się w judykaturze oraz doktrynie, z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. wynika, że aby dana informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: a) poufności, b) braku ujawnienia, c) zabezpieczenia informacji. Bliższa analiza wskazanych powyżej elementów uprawnia do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności.

W rezultacie, interpretując art. 11 ust. 4 u.z.n.k., można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna.

Wydając zaskarżoną decyzję Organ wskazał, że zwrócił się do wykonawcy

o przedstawienie dodatkowych dowodów potwierdzających powzięcie przez niego odpowiednich działań w celu utrzymania w poufności danych objętych tajemnicą przedsiębiorstwa. Przekazane kopie umów zawierają postanowienia dotyczące zachowania poufności, z których wynika, że informacje te mogą być wykorzystywane tytko na potrzeby realizacji umów i nie mogą być udostępniane osobom trzecim.

W istocie zatem dokumenty te zostały przez Konsorcjum zastrzeżone jeszcze przed potrzebą ewentualnego ich udostępnienia Spółce w toku kontrolowanego postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Ponadto słusznie Organ uznał, że wnioskowane informacje o stosowanej polityce cenowej wykorzystywanej przy kalkulacji ofert, mogłoby mieć wpływ na obniżenie

w przyszłości przewagi konkurencyjnej wykonawcy.

WSA przywołał wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd zgodnie z którym o wadze poruszanych w niniejszej sprawie kwestii świadczy również prawodawstwo wspólnotowe Unii Europejskiej, a dokładniej Rozporządzenie nr 772/2004 w sprawie stosowania art. 81 ust. 3 Traktatu do kategorii porozumień o transferze technologii czy też Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/943 z dnia 8 czerwca 2016 r. w sprawie ochrony niejawnego know-how i niejawnych informacji handlowych (tajemnic przedsiębiorstwa) przed ich bezprawnym pozyskiwaniem, wykorzystywaniem

i ujawnianiem.

Odnosząc się do podniesionego zarzutu dotyczącego prymatu zasady jawności postępowania zamówieniowego, WSA stanął na stanowisku, że nie może być stosowana bez ograniczeń, w sposób naruszający w szczególności konstytucyjne prawa i wolności jednostki, jak prawo do prywatności (art. 47 Konstytucji RP), czy prawo do ochrony danych osobowych (art. 51 Konstytucji RP). Słusznie zatem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ uznał, że informacje dotyczące wysokości wynagrodzenia pracownika należą do kategorii jego dóbr osobistych i podlegają ochronie na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego, jak również przepisów Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. (RODO).

WSA zgodził się z Organem, że przepisy Prawa zamówień publicznych nie mają zastosowania w postępowaniu dotyczącym udostępnienia informacji publicznej. Podobnie wskazane w skardze orzeczenia Krajowej Izby Odwoławczej odnoszą się do reżimu postępowań odwoławczych w zakresie udzielenia zamówienia publicznego, a nie udostępnienia informacji publicznej.

WSA uznał również, że wniosek Skarżącej, będącej w istocie konkurentem rynkowym Konsorcjum wybranego w postępowaniu zamówieniowym, stanowi próbę obejścia przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez uzyskanie informacji o wyjaśnieniach złożonych przez podmiot konkurencyjny w postępowaniu. Ustawa o dostępie do informacji publicznych służy uzyskiwaniu informacji mających walor publiczny i nie powinna być wykorzystywana do partykularnych celów jednostki.

WSA nie dopatrzył się zarzucanego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 107 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na końcowy wynik sprawy.

Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

1. W trybie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) przepisu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z przepisem art. 11 ust. 2 u.z.n.k. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w toku kontroli sądowoadministracyjnej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w odmowie udostępnienia Skarżącej kalkulacji cenowej wobec przyjęcia, że stanowi informację o polityce cenowej danego podmiotu wykorzystywanej przy kalkulacji ofert podlegającą ochronie jako tajemnica przedsiębiorstwa a ich ujawnienie mogłoby mieć wpływ na obniżenie w przyszłości przewagi konkurencyjnej wykonawcy, podczas gdy w rzeczywistości, kalkulacja cenowa jest przygotowywana tylko i wyłącznie na poczet konkretnego postępowania, w oparciu o indywidualne warunki określone przez zamawiającego, i tylko w tym zakresie Skarżąca żądała ujawnienia jej przedmiotowych informacji, którym nie sposób przypisać miana tajemnicy przedsiębiorstwa,

2) przepisu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 4 września 2018 r. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w toku kontroli sądowoadministracyjnej, poprzez jego błędne zastosowanie i rozstrzygnięcie na jego podstawie o prawidłowości decyzji administracyjnej, podczas gdy przepis ten nie obowiązywał już w toku rozpoznania sprawy przez Organ i jego norma nie mogła być podstawą do ustalenia, czy wnioskowane przez Skarżącą informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, a tym samym, czy mogą podlegać udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej,

3) przepisu art. 61 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w toku kontroli sądowoadministracyjnej wyrażające się w zaaprobowaniu stanowiska Organu, zgodnie z którym, wniosek Skarżącej nie dotyczył sprawy publicznej, lecz informacji we własnej sprawie, podczas gdy w rzeczywistości wniosek Skarżącej o udostępnienie informacji publicznej dotyczył realizacji zamówienia publicznego i prawidłowości jego przygotowania i przeprowadzenia, do którego mają zastosowanie ogólne przepisy ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1843 z późn. zm. – dalej: "u.p.z.p."), m. in. zasada jawności postępowania (art. 8 u.p.z.p.) – co stanowiło wyraz troski o sprawy publiczne, a w szczególności – o wydatkowanie środków publicznych i co skutkowało pozbawieniem Skarżącej prawa do przeprowadzenia kontroli wydatkowania środków publicznych, poprzez stworzenie nadmiarowego wymogu uzasadniania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który nie wynika z przepisów u.d.i.p.,

4) przepisu art. 23 i art. 24 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 z późn. zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie w toku kontroli sądowoadministracyjnej wyrażające się w przyjęciu jako podstawy prawnej odmowy udostępnienia informacji publicznej, że udostępnienie wnioskowanych przez Skarżącą informacji mogłoby naruszyć dobra osobiste zainteresowanych osób w postaci prawa do nieujawnienia wysokości swojego wynagrodzenia (o ile w ogóle takie dobro osobiste można zidentyfikować), w sytuacji gdy prosty zabieg w postaci udostępnienia informacji żądanych przez Skarżącą w formie poddanej anonimizacji danych osobowych, wyeliminowałoby wspomniane ryzyko naruszenia dóbr osobistych, a co pozwoliłoby dochować zasadom jawności i przejrzystości postępowania o udzielenie zamówienia publicznego,

5) przepisu art. 8 ust. 1 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 138o u.p.z.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez ich błędne zastosowanie w toku kontroli sądowoadministracyjnej, wyrażające się w zaaprobowaniu błędnego stanowiska Organu zgodnie z którym regulacje dotyczące możliwości zastrzeżenia informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa nie mają zastosowania w przypadku tzw. postępowań o udzielenie zamówienia na usługi społeczne, podczas gdy przepisy te, jako ogólne zasady prawa zamówień publicznych znajdują w takim wypadku zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że skuteczne zastrzeżenie informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa przez konsorcjum podmiotów: Kancelarię [...] Spółkę z o. o. oraz Kancelarię Radców Prawnych [...] Spółka Partnerska, zwanych dalej "wykonawcą", mogło by mieć miejsce tylko i wyłącznie w sytuacji jednoczesnego przekazania zamawiającemu wraz z chronionymi informacjami dokumentów świadczących o spełnieniu przez wykonawcę warunków, o których mowa w treści przepisu art. 11 ust. 2 u.z.n.k., tj. umów o zachowaniu poufności zawartych z pracownikami wykonawcami, co nie miało miejsca w przedmiotowym stanie faktycznym, gdyż rzeczone dokumenty zostały przekazane przez wykonawcę dopiero po uprzednim wezwaniu zamawiającego, mającym miejsce po terminie złożenia wyjaśnień przez wykonawcę.

2. W trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 104 oraz art. 127 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. – dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w toku kontroli sądowoadministracyjnej wyrażającej się w zaaprobowaniu nieprawidłowego zastosowania tych przepisów przez Organ wyrażającego się w wydaniu decyzji administracyjnych w oparciu o przepisy k.p.a. mające zastosowanie w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy informacja żądana przez Skarżącą stanowiła informację o sprawach publicznych, której ujawnienie nie podlegało ograniczeniom, wobec czego powinna zostać Skarżącej udostępniona w postaci czynności materialno-technicznej.

Wobec powyższego Skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna okazała się zasadna, choć nie wszystkie zarzuty kasacyjne podlegały uwzględnieniu.

Należy zgodzić się ze Skarżącym kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął za wzorzec kontroli kwestionowanej skargą decyzji art. 11 ust. 4 u.z.n.k. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 4 września 2018 r. Artykuł 11 ust. 4 u.z.n.k. do dnia 4 września 2018 roku zawierał definicję tajemnicy przedsiębiorstwa.

W następstwie nowelizacji u.z.n.k. ustawą z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy

o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2018 r. poz. 1637) treść definicji tajemnicy przedsiębiorstwa uległa zmianie, a nadto zamieszczono ją w art. 11 ust. 2 u.z.n.k.

Tak decyzja zaskarżona, jak i decyzja pierwszoinstancyjna zostały wydane

w 2019 roku, a więc już po nowelizacji art. 11 u.z.n.k. Jak wynika z uzasadnienia przedmiotowych decyzji odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej motywowano koniecznością zachowania tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa

w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że znaczenie pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy", o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyprowadza się z pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa, o którym mowa w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. – wyrok NSA z dnia 16 maja 2023 r., sygn. III OSK 2200/21.

Wydając na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. decyzję z dnia [...] czerwca 2019 roku o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy Organ prawidłowo powołał się na art. 11 ust. 2 u.z.n.k. w brzemieniu obowiązującym w dniu orzekania. Realizując swoją ustrojową funkcję kontrolną WSA miał obowiązek przyjąć za wzór odniesienia ten sam przepis, a więc art. 11 ust. 2 u.z.n.k. w brzmieniu na dzień [...] czerwca 2019 roku. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, że Sąd pierwszej instancji oceniając legalność zaskarżonej decyzji kierował się treścią art. 11 ust. 4 u.z.n.k. w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 września 2018 roku. Istotne znaczenie ma okoliczność, że pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa w stanie prawnym do 4 września 2018 roku było zdefiniowane odmiennie w relacji do stanu prawnego obowiązującego po tej dacie. Zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 września 2018 roku "[p]rzez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności." Zgodnie natomiast

z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. w brzmieniu od 4 września 2018 roku "[p]rzez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności."

Porównanie treści obu przepisów uzasadnia wniosek, że nowelizacja z 5 lipca 2018 roku zmieniła treść pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa. W jej następstwie wyeksponowano konieczność zachowania należytej staranności w podejmowaniu działań mających zachować poufność informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, wskazano, że tajemnicę przedsiębiorstwa mogą stanowić informacje, które nie zostały ujawnione do wiadomości osób zwykle zajmujących się tym rodzajem informacji, ani nie są dla takich osób łatwo dostępne, zastrzeżono wreszcie, że ochronie jako tajemnica przedsiębiorstwa podlegają informacje poufne, które nie są znane w całości lub w ich szczególnym zbiorze lub zestawieniu.

W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis prawa materialnego, który nie obowiązywał w dniu jej wydania i nie stanowił jej podstawy prawnej.

Kontrola instancyjna ocen prawnych formułowanych przez Sąd a quo w relacji do objęcia wnioskowanych do udostępnienia informacji publicznych tajemnicą przedsiębiorstwa jest przedwczesna i zarazem bezprzedmiotowa. Przyjęcie wadliwego wzorca normatywnego, w oparciu o który WSA odtworzył zakres znaczeniowy pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa niecelowym czyni rozstrzyganie

o tym, czy właściwie Sąd ten zakwalifikował pod to pojęcie informacje wnioskowane przez stronę skarżącą kasacyjnie.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji określi wzorzec kontroli legalności zaskarżonej decyzji zgodnie z podanymi wyżej ocenami prawnymi.

W kontekście zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Naczelny Sąd Administracyjny zawraca uwagę, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne będzie jednoznaczne ustalenie, czy ograniczenie dostępu do wnioskowanych informacji nastąpiło z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej, czy też wynikało

z obu tych podstaw. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku kwestii tej jednoznacznie nie rozstrzyga i nie wyjaśnia. W razie przyjęcia, że całość lub część wnioskowanych informacji nie została udostępniona z uwagi na prywatność osoby fizycznej, WSA oceni, czy informacje te nie powinny podlegać udostępnieniu po przeprowadzeniu anonimizacji.

WSA oceni również, jaki był zakres wniosku dostępowego. Z treści pisma Skarżącej kasacyjnie z dnia [...] kwietnia 2019 roku wynika, że domagała się ona udostępnienia wyjaśnień wykonawcy z dnia [...] kwietnia 2019 roku, stanowiących odpowiedź na wezwanie Organu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał, że w przedmiotowych wyjaśnieniach wykonawca odniósł się nie tylko do kwestii związanych z podstawami kalkulacji ceny wykonania zamówienia, ale również do posiadania odpowiednich uprawnień i kwalifikacji wymaganych do realizacji zamówienia (pkt 1.7. s. 2 decyzji). Jednocześnie organ podał, że wniosek dostępowy obejmował "wyjaśnienia złożone przez Wykonawcę" (pkt 1.10. s. 3). W takim układzie konieczne jest rozstrzygniecie, czy wniosek dostępowy obejmował wyłącznie informacje dotyczące podstaw kalkulacji ceny wykonania zamówienia, czy też obejmował również informacje dotyczące posiadania odpowiednich kwalifikacji

i uprawnień przez wykonawcę. W zależności od przyjętego zakresu wniosku dostępowego WSA dokona oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Wywody Sądu pierwszej instancji, w których ocenia, że dostęp do informacji publicznej nie powinien służyć pozyskiwaniu informacji w celach partykularnych, realizujących interes prywatny, nie publiczny nie korelują z głównym nurtem argumentacji prezentowanym w uzasadnieniu wyroku, w którym przyjęto, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, do której dostęp podlega ograniczeniu z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy – zarzut naruszenia art. 61 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. WSA nie skonkretyzował, jakie okoliczności przemawiają za tezą, że Skarżąca kasacyjnie realizuje interes prywatny, podobnie jak nie wskazał podstawy prawnej ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej wobec wnioskodawcy, który takim interesem się kieruje.

Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 23 i art. 24 Kodeksu cywilnego,

w związku z czym nie mógł powołanych przepisów naruszyć. WSA powołał się na dobro osobiste w postaci ochrony prywatności osoby fizycznej w kontekście postanowień art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zarzut naruszenia art. 23 i art. 24 Kodeksu cywilnego nie mógł więc zostać uwzględniony.

Z analogicznych względów negatywnej weryfikacji podlegał zarzut błędnego zastosowania art. 8 ust. 1 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 138o u.p.z.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w swoich rozważaniach w ogóle nie powoływał się na przepisy ustawy – Prawo zamówień publicznych, stąd wytykanie, że wadliwie dokonał na ich podstawie subsumpcji poczynionych w sprawie ustaleń jest oczywiście błędne.

WSA nie naruszył art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 104 oraz art. 127 K.p.a. Skarżący kasacyjnie wytyka, że w sprawie nie powinny mieć zastosowania przepisy K.p.a., albowiem nie było podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Tak sformułowany zarzut zmierza do podważenia samej formy działania Organu, co

a limine czyni go nieskutecznym. Jeżeli organ przyjął, że dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu w trybie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., miał obowiązek wydać decyzję administracyjną stosując przy tym przepisy K.p.a. Ocena, czy decyzja ta była zgodna z prawem pozostaje poza zakresem rozpoznania analizowanego zarzutu kasacyjnego.

Uwzględniając przedstawione oceny prawne, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił w całości zaskarżony wyrok

i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Oceny prawne, jakie WSA będzie zobowiązany uwzględnić ponownie rozpoznając sprawę zostały sformułowane we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 200 zł. składa się wpis od skargi kasacyjnej oraz opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia. Nie zasądzono kosztów zastępstwa procesowego, albowiem skarżąca kasacyjnie spółka partnerska była reprezentowana przez partnera zarządzającego, który będąc radcą prawnym był uprawniony do samodzielnego sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy nie można przyjąć, że strona skarżąca kasacyjnie była reprezentowana przez fachowego pełnomocnika w rozumieniu art. 205 § 2 p.p.s.a.