Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza R. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem R. a Wójtem Gminy J. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B. F. o przyznanie zasiłku stałego i zasiłku pielęgnacyjnego postanawia wskazać Burmistrza R. jako organ właściwy w sprawie.

Burmistrz R. na podstawie art. 22 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257 ze zm.), dalej powoływanej w uzasadnieniu jako: "K.p.a.", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem R. a Wójtem Gminy J. w przedmiocie ustalenia właściwości miejscowej dotyczącej przyznania świadczeń dla B. F. przebywającego w Zakładzie Opiekuńczo Leczniczym w R. z zakresu pomocy społecznej w formie zasiłku stałego oraz z zakresu świadczeń rodzinnych w formie zasiłku pielęgnacyjnego.

Postanowieniem z dnia 25 października 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.

Wnioskiem z dnia 28 września 2017r. Burmistrz R., w związku z otrzymaniem postanowienia Wójta Gminy J. z dnia [...] sierpnia 2017r. w którym organ ten uznał się za niewłaściwy w sprawie, wniósł o rozstrzygniecie sporu o właściwość i wskazanie organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu wniosku Burmistrz R. wskazał, że na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] lutego 2016r. B. F. do dnia 28 lutego 2017r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności. Następnie orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2017r. Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia 30 kwietnia 2020r. W związku z powyższym od lutego 2016r. do lutego 2017r. otrzymywał zasiłek stały i pielęgnacyjny z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J.

Organ dalej wskazał, iż od dnia 14 kwietnia 2016r. B. F. przebywa w Zakładzie Opiekuńczo Leczniczym w R. przy ul. [...]. W świetle definicji zawartej w art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017r. poz. 1769 ze zm.), dalej w uzasadnianiu przywoływanej jako: "u.s.p.", jest osobą bezdomną. Powołując się na treść art. 101 ust. 2 u.s.p. organ stwierdził, że ostatnim miejscem zameldowania wnioskodawcy na pobyt stały, tj. od dnia 31 lipca 2000r. do dnia 24 września 2010r. była [...], gmina J. Jednocześnie Burmistrz R. wskazał, że B. F. nie utrzymuje żadnych kontaktów ze swoimi rodzicami, byłą żoną, jej rodzicami oraz córką, a w miejscu jego ostatniego miejsca zameldowania obecnie zamieszkują rodzice jego byłej żony.

W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy J. wskazał, że właściwość miejscowa w przedmiotowej sprawie powinna zostać ustalona na podstawie art. 101 ust. 3 u.s.p., zatem organem właściwym w sprawie jest Burmistrz R.. Na poparcie powyższego organ stwierdził, że sytuacja życiowa B. F. jest przypadkiem szczególnym wypełniającym hipotezę normy prawnej zawartej w przepisie art. 101 ust. 3 u.p.s., bowiem sytuacja osobista, stan zdrowia, wymóg stałej i długotrwałej opieki, a w szczególności stwierdzony stopień niepełnosprawności, całkowicie uzależniają jego egzystencje od bieżących świadczeń pomocy społecznej udzielanych w miejscu pobytu. Wójt Gminy J. powołał się w tym zakresie na zasadę pomocniczości wynikającą z przepisów u.p.s. i wskazał, że zgodnie z tą zasadą wsparcia osobie potrzebującej powinny udzielać wspólnota lokalna i społeczność, do których dana osoba przynależy, a więc gmina, na której terenie faktycznie i stale osoba przebywa i gdzie równocześnie znajduje się centrum jej spraw życiowych. Organ podkreślił, że B. F. nie zamieszkuje na terenie Gminy J. od ponad 8 lat, zatem nie można mówić o jego związaniu z tą gminą, jak również związaniu z rodziną, która w tej gminie mieszka.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), przywoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spór o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny ) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór o właściwość występuje między Burmistrzem R. i Wójtem Gminy J., bowiem żaden z tych organów nie uznał się za właściwy do rozpoznania wniosku B. F. dotyczącego przyznania zasiłku stałego i zasiłku pielęgnacyjnego.

Przystępując do rozpoznania sporu zawisłego w niniejszej sprawie podać należy, iż stosownie do treści art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s. stanowi, iż zasiłek stały przysługuje m.in. pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Natomiast przepis art. 16 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017r. poz. 1952 ze zm.), dalej przywoływanej jako "u.ś.r.", stanowi, iż zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.

W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalonym jest pogląd, że zasadą jest, iż o właściwości miejscowej organów gminy w sprawach pomocy społecznej decyduje miejsce zamieszkania strony (art. 101 ust. 1 u.p.s.). Od tej zasady ustawa przewiduje wyjątki. W sprawie, gdy stroną jest bezdomny w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce jego zameldowania na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.), zaś we wszystkich przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, o właściwości organu gminy rozstrzyga miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 103 ust. 3 u.p.s.) (vide: I.Sierpowska: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2009, s. 396; W.Maciejko [w:] W.Maciejko, P.Zaborniak: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2010, s. 402; postanowienie NSA z dnia 13 maja 2011r. sygn. akt I OW 196/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Natomiast przepis art. 3 pkt 11 u.ś.r. stanowi, iż użyte w tejże ustawie określenie "organ właściwy" oznacza wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne.

Zarówno przepisy u.p.s., jak i u.ś.r. nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", dlatego też wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017r. poz. 459 ze zm.), dalej przywoływanej jako "K.c". Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 K.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania – corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu – animus). Jak to obrazowo przedstawiono w piśmiennictwie; dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O "miejscu zamieszkania" rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania (vide: S.Grzybowski [w:] System Prawa Cywilnego, Wrocław 1985r., Z.N. im. Ossolińskich, wyd. 2, t. 1, s. 333 – 334; W.Popiołek, glosa do uchwały SN z dnia 24 czerwca 1993r., w sprawie III CZP 76/93, PS 1995, nr 3, s. 86–87).

Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż B. F. od dnia 14 kwietnia 2016r. przebywa w Zakładzie Opiekuńczo – Leczniczym w R. Jest osobą chorą, leżącą, niezdolną do samoobsługi i samodzielnej pielęgnacji. Brak jest z wnioskodawcą kontaktu, bowiem wypowiada jedynie pojedyncze słowa pozostające bez związku logicznego. Nie posiada dowodu osobistego i nie jest możliwe uzyskanie od niego podpisu. Powyższe okoliczności – w związku z zarzutem bezdomności wnioskodawcy – wypada skonfrontować z treścią art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2016r. poz. 1610 ze zm.). Przepis art. 6 pkt 8 u.p.s. wskazuje bowiem, iż osobą bezdomną jest m.in. osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, zaś lokalem mieszkalnym w rozumieniu tegoż przepisu jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest natomiast w rozumieniu ww. ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Na kanwie powyższego przyjmuje się, że wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu tej ustawy (vide: postanowienie NSA z dnia 14 lutego 2017r. sygn. akt I OW 207/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Najczęściej charakteru krótkotrwałości nie ma pobyt w domu pomocy społecznej, albo też w zakładzie opiekuńczym. Tego rodzaju lokale służą bowiem zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, a przebywanie w nich nie może być traktowane jedynie jako krótkotrwały pobyt osób. Spełniają one inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele, a w szczególności nie służą celom turystycznym lub wypoczynkowym. Nie są one również miejscami publicznymi, za które należy uznać pomieszczenie lub teren dostępne nieograniczonemu odbiorcy. (vide: postanowienie NSA z dnia 2 lutego 2012r. sygn. akt I OW 188/11; postanowienie NSA z dnia 24 października 2013r. sygn. akt I OW 157/13; postanowienie NSA z dnia 14 lutego 2017r. sygn. akt I OW 207/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Mając zatem na uwadze, iż wnioskodawca od ponad dwóch lat przebywa w zakładzie opiekuńczo – leczniczym, a nadto uwzględniając aktualny stan zdrowia wnioskodawcy i brak widoków na jego poprawę w najbliższym czasie, uzasadniony jest wniosek, iż przebywanie wnioskodawcy w zakładzie opiekuńczo – leczniczym ma charakter inny niż krótkotrwały. To zaś pozwala na wyprowadzenie wniosku, iż zakład opiekuńczo – leczniczym w R. jest aktualnym miejscem zamieszkania B. F. Tutaj bowiem wnioskodawca przebywa i tutaj koncentruje się cała jego aktywność życiowa.

Dokonanie powyższej konstatacji na temat miejsca zamieszkania wnioskodawcy z jednej strony pozwala wskazać właściwość organu gminy według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 1 u.p.s. i art. 3 pkt 11 u.ś.r.), z drugiej zaś zupełnie deprecjonuje rozważania organów na temat bezdomności wnioskodawcy.

Tym samym na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. organem właściwym w sprawie wnioskowanych świadczeń uznać należało Burmistrza R.