Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 737/20 w sprawie ze sprzeciwu P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr ...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 15 października 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 737/20, oddalił sprzeciw P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020r. nr [...]w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020r. nr [...]o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z miejscami parkingowymi i dojazdem z ul. [...] na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...], i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając oddalenie sprzeciwu od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że w toku postępowania, jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, pismem z dnia 6 marca 2019r. Stowarzyszenie S. zgłaszało, że planowana inwestycja jest częścią jednego zamierzenia inwestycyjnego o łącznej powierzchni zabudowy przekraczającej 2 ha. Wskazało, że inwestorzy P. F. i J. F. złożyli wnioski o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzeń: "pięć budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z miejscami postojowymi, garażami i zjazdami z ul. [...] na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...]" – znak sprawy [...]; "cztery budynki mieszkalne wielorodzinne wraz z miejscami postojowymi, i dojazdem z ul. [...] na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...]" – znak sprawy [...]; "budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym na działce [...]obr. [...] w [...] przy ul. [...]". Z treści decyzji SKO wynika natomiast, że bezpośrednio na przyległym terenie planuje się nadto inwestycje: "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz kondygnacjami garażowymi, miejscami parkingowymi i dojazdami" na działkach [...], [...] obr. [...]- znak sprawy [...]; "budowa trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych" na działkach nr [...], [...], [...]obr. [...] – znak sprawy [...]. Sąd podniósł, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016 r. poz. 71) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 2 ha (na obszarach nieobjętych formami ochrony przyrody), przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. W układzie niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, że wniosek dotyczy terenu, którego powierzchnia nie osiąga wartości progowej 2 ha. Uwzględnić jednak, zdaniem Sądu, należy treść § 3 ust. 2 pkt 3 powołanego rozporządzenia, który stanowi, że "do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1 (w analizowanym przypadku 2 ha powierzchni), jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy." W ocenie Sądu SKO zasadnie zauważyło, że organ I instancji nie przeanalizował przedmiotowego zagadnienia i nie ustalił, czy w sprawie zachodzi "kumulacja urbanistyczna". SKO nie wypowiedziało się w tej materii w sposób definitywny, wytknęło natomiast deficytowość ustaleń w tym zakresie i Sąd się z taką oceną zgodził. Wskazał też, że z twierdzeń stowarzyszenia wynika, że na części tych samych działek co planowana inwestycja oraz na działkach bezpośrednio sąsiednich planowane są przedsięwzięcia o analogicznym charakterze. Konieczne jest zatem ustalenie i rozważenie, czy w sprawie nie znajdą zastosowania powołane przepisy rozporządzenia, jak również powołany przez SKO § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b. Z uwagi na charakter przedmiotowego zagadnienia trafnie przyjęto, iż pozostaje ono poza zakresem kompetencji organu odwoławczego, wyznaczonej treścią art. 136 k.p.a. Sąd podkreślił, że w pierwszej kolejności należy zweryfikować, czy faktycznie w bezpośrednim sąsiedztwie planowane są jakieś inwestycje, czy zostało wobec nich wszczęte jedno z postępowań, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej, czy planowane inwestycje można uznać za jedno przedsięwzięcie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej i wreszcie - w razie pozytywnych ustaleń w przedmiocie ww. kwestii - czy skumulowana powierzchnia terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia przekracza wartość progową 2 ha. Sąd zaznaczył, że daleko idące wątpliwości budzi sposób określenia przez inwestora granic terenu objętego wnioskiem – art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293, dalej: u.p.z.p.). Tak z treści wniosku, jak i ze składanych przez inwestora w toku postępowania pism procesowych wynika, że granice obszaru objętego planowaną inwestycją określono nie w granicach ewidencyjnych działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], lecz na ich części. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest już pogląd, że określenie granic terenu objętego wnioskiem, dotyczy prawnych granic terenu inwestycji, tj. granic o przebiegu ustalonym w trybie przewidzianym odrębnymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora jako terenu inwestycji wyłącznie fragmentu działki ewidencyjnej, dla której mają być ustalone warunki zabudowy. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego, część działki jest użytkiem leśnym lub rolnym wymagającym przekształcenia, czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw). W ocenie Sądu, ustalenia w monitowanym zakresie są o tyle istotne, że mogą prowadzić do stwierdzenia, iż na pozostałych częściach działek, których dotyczył wniosek w niniejszej sprawie, planuje się analogiczną zabudowę, co niewątpliwie ma wpływ na ogólną ocenę w przedmiocie występowania kumulacji urbanistycznej.

Zdaniem Sądu zasadnie SKO wytknęło również przedwczesność ustaleń, w oparciu o które wyznaczono obszar analizowany. Adekwatnie do postanowień § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003r. poz. 164. Nr 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, (...) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów - § 3 ust. 2. Przepisy rozporządzenia planistycznego w sposób wiążący ustalają zatem wyłącznie minimalny "promień" obszaru analizowanego, zasadniczo natomiast jego wyznaczenia nakazują dokonać z wykorzystaniem parametru "frontu działki". Front działki zdefiniowano, jako "część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę" - § 2 pkt 5 rozporządzenia planistycznego. Sąd potwierdził założenie organu, że część działki pełniąca funkcję frontu nie musi koniecznie pokrywać się z całym bokiem przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej lub wewnętrznej, albowiem wjazd lub wejście może nie odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi publicznej, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment stanowi front działki. Z treści wniosku – jego części tekstowej i graficznej - wynika, że skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną – ul. [...] – następuje poprzez drogę wewnętrzną – ul. [...] - oraz przez działkę [...], a skoro tak, to faktycznie wyłącznie ta działka powinna stanowić podstawę ustalenia obszaru analizowanego. Kwestia, jak na terenie inwestycji zostanie zorganizowany ruch drogowy nie ma znaczenia, decydujące jest skąd "odbywa się główny wjazd na działkę". Jeżeli granice terenu inwestycji zostały przez inwestora określone graficznie, jako linie łączące punkty A-B-C-D-E-F-A, to fontem działki, będzie ta część działki budowlanej, z której dobywa się główny wjazd na tak wyznaczony teren. Organizacja ruchu wewnątrz tego terenu, z perspektywy powołanych przepisów rozporządzenia planistycznego, pozostaje irrelewantna. Zdaniem Sądu kwestia ta powinna zostać wyjaśniona z uwzględnieniem wyjaśnień inwestora oraz po rozważeniu prawidłowości określenia granic terenu objętego wnioskiem. Sąd uznał nadto, że zasadnie SKO wytknęło organowi I instancji, że nie odniósł się do podnoszonej w toku postępowania kwestii lokalizacji inwestycji na terenie, na którym występuje gatunek zwierząt podlegających ścisłej ochronie, czym naruszył przepisy ustawy o ochronie przyrody – art. 4 w zw. z art. 5 pkt 9 i art. 6 pkt 10. Wskazał także, że jeżeli przesyłając stronom odpis decyzji ustalającej warunki zabudowy organ informuje, że załącza do niego załącznik graficzny, to brak takiego załącznika należy uznać za uchybienie procesowe, które wprawdzie samoistnie nie może być podstawą decyzji kasacyjnej, ale kumulatywnie z innymi wytkniętymi uchybieniami, powinno zostać usunięte w ponownie prowadzonym postępowaniu. Analogiczną wagę, jak ww. uchybienie, ma także brak wyrażenia przez organ I instancji stanowiska, co do konieczność czynienia uzgodnień ze starostą w trybie art. 53 ust. 4 pkt 10 i pkt 10a u.p.z.p.

W ocenie Sądu, wytknięte uchybienia uzasadniały skorzystanie przez SKO z kompetencji kasacyjnej przewidzianej art. 138 § 2 k.p.a. - zakres okoliczności faktycznych koniecznych do wyjaśnienia był znaczący i istotny, stąd wyłączenie możliwości skorzystania przez SKO z uprawnień procesowych, o których mowa w art. 136 k.p.a.

Skargą kasacyjną P. F. zaskarżył powyższy wyrok, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 151a § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. polegające na oddaleniu sprzeciwu oraz nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w całości, pomimo iż decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

2) art. 151a § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. poprzez rozpoznanie przez Sąd sprzeciwu od decyzji i wydanie wyroku na podstawie dokonania przez Sąd oceny innych przesłanek niż przesłanka do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 64 e p.p.s.a. w zw. z art.64b § 1 p.p.s.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku oddalającego sprzeciw również innej podstawy prawnej (i jej uzasadnienie) niż art. 138 § 2 k.p.a. oraz wskazanie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania.

II. prawa materialnego tj. § 2 pkt 5 w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. poz. 164 Nr 1588) poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, że frontem działki jest bez względu na okoliczności danej sprawy wyłącznie fragment działki geodezyjnej, styczny z drogą, o szerokości równej szerokości tej drogi.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie mogła odnieść zamierzonego przez jej autora skutku, ponieważ zaskarżony wyrok - pomimo częściowo błędnego uzasadnienia - odpowiada prawu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 2 pkt 5 w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003r., poz. 164, Nr 1588). Nie można bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że wyłącznie działka nr [...] powinna stanowić podstawę ustalenia frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a zatem również podstawę ustalenia obszaru analizowanego, gdyż to przez tę działkę i drogę wewnętrzną (ul. [...]) teren przedmiotowej inwestycji jest skomunikowany z drogą publiczną - ul. [...].

Stosownie do § 3 powołanego wyżej rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Z powyższych przepisów wynika, że legalna definicja pojęcia frontu działki wskazuje, że działka inwestycyjna (odpowiednio teren inwestycyjny) może mieć jedynie jeden front. Nie wyklucza to jednak tego, że teren inwestycyjny może przylegać do więcej niż jednej drogi, przy czym linie styczności z tymi innymi drogami nie stanowią frontu działki. O zakwalifikowaniu granicy działki jako frontu decyduje natomiast nie samo przyleganie do drogi, lecz skomunikowanie terenu inwestycyjnego z ową drogą (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1987/13 – publik. CBOSA). Jednocześnie wskazać należy, iż skoro w przepisie § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) jest mowa o głównym wjeździe lub wejściu na działkę, to oznacza, że prawodawca dopuszcza istnienie sytuacji, gdy: - po pierwsze, określona działka posiada więcej niż jeden wjazd, więcej niż jedno wejście; - po drugie, określona działka posiada wejście i wjazd usytuowane z różnych stron działki.

Mogą zatem zdarzyć się sytuacje, gdy działka będzie posiadała z jednej strony działki wejście, a z innej strony wjazd. Interpretując i stosując § 2 pkt 5 powołanego wyżej rozporządzenia należy rozważać okoliczności danej sprawy. Inwestor, o ile nie będzie to stanowiło naruszenia przepisów obowiązującego prawa, może zlokalizować wjazd i wejście na działkę z różnych stron tej działki. Wówczas organ winien należycie rozważyć - mając na uwadze okoliczności sprawy, przepisy prawa i interes inwestora - z której strony działki znajdować się będzie główny wjazd lub wejście na działkę w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia, a tym samym i front działki. W sytuacji, gdy działka ma niewielkie rozmiary czy nieregularny kształt, bądź jest położona przy więcej niż jednej drodze publicznej, bądź w oddaleniu od drogi publicznej, inwestor może zlecić wykonanie projektu czy też zakupić gotowy projekt budynku z wjazdem na działkę od innej strony niż wejście na działkę. Z reguły wejście na działkę lokalizowane jest z tej samej strony działki, gdzie ma znajdować się wejście do budynku, a zatem i front budynku. Natomiast wjazd na działkę lokalizowany jest zarówno z tej strony działki, gdzie znajduje się wejście do budynku, jak i z innej strony działki (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 440/13 – publik. CBOSA).

Właściwe ustalenie frontu działki wpływa nie tylko na interesy inwestora, ale i determinuje wyznaczenie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o jakim mowa w § 3 rozporządzenia.

W niniejszej sprawie teren inwestycji znajduje się w głębi patrząc od drogi wewnętrznej, tj. ul. [...] - nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej ul. [...], a także do skomunikowanej z nią drogi wewnętrznej ul. [...]. W tym wypadku literalne wykładanie pojęcia frontu działki nie spełnia celu przewidzianego przez ustawodawcę przy ustalaniu obszaru analizowanego. Dostęp całej spornej inwestycji - obejmującej kilka działek ewidencyjnych - do drogi publicznej ul. [...] będzie natomiast zapewniony od północnej granicy inwestycji poprzez wjazd z ul. [...] po działce nr [...] i projektowaną wzdłuż północnej granicy terenu inwestycji, równolegle do ul. [...], drogę dojazdową wraz ze zjazdami do poszczególnych obiektów budowlanych. W związku z tym to właśnie północna granica terenu inwestycji, przebiegająca w istocie równolegle do ul. [...], powinna być uznana za front działki inwestycyjnej, bowiem teren inwestycyjny będzie skomunikowany z drogą publiczną - ul. [...] - właśnie przez projektowaną wzdłuż tej granicy drogę dojazdową. Projektowany po działce nr [...] wjazd z ul. [...] stanowi jedynie dojazd do terenu, na którym ma być realizowana zabudowa mieszkaniowa. Jak natomiast słusznie podnosi strona skarżąca, pojęcie drogi, z której istnieje dostęp do drogi publicznej a droga, z której odbywa się wjazd na działkę budowlaną, nie są pojęciami tożsamymi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, określony w ww. sposób front terenu inwestycyjnego uwzględnia jego usytuowanie na kilku działkach inwestycyjnych oraz jego specyficzne skomunikowanie z drogą publiczną. Teren inwestycyjny przewidziany do zagospodarowania funkcją mieszkaniową wielorodzinną jest bowiem dużo szerszy niż odcinek działki [...] graniczącej z drogą wewnętrzną ul. [...], co wymaga ustalenia odpowiednio większego terenu do zbadania stanu zagospodarowania działek sąsiednich, aby w sposób właściwy zrealizować kryterium "dobrego sąsiedztwa".

Wyrażone w tym zakresie w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020r. stanowisko uznać należy zatem za prawidłowe. Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że powołane zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w zaskarżonym wyroku na poparcie argumentacji Sądu pierwszej instancji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2650/15, został wydany w innym stanie faktycznym. W powyższej sprawie NSA uznał, że rozszerzenie odcinka, określającego "front działki" o działki, stanowiące drogę publiczną, jest sprzeczne z treścią cytowanego przepisu § 2 pkt 5 wskazanego wyżej rozporządzenia.

Wadliwa ocena przez Sąd pierwszej instancji oraz organ odwoławczy stanu faktycznego niniejszej sprawy w zakresie ustalenia frontu terenu spornej inwestycji w kontekście § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie mogła jednak stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz decyzji objętej sprzeciwem, gdyż pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione. W niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, przy czym organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wiązało przedstawione wyżej stanowisko NSA – stosownie do art. 153 p.p.s.a.

Przechodząc do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151a § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu oraz nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości, pomimo iż została ona wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., wskazać należy, że zdaniem skarżącego kasacyjnie organ odwoławczy nie podjął żadnych czynności wyjaśniających w celu ustalenia czy przedmiotowe przedsięwzięcie można zaliczyć do przedsięwzięć o jakich mowa w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, mimo, że powinien to uczynić w trybie art. 136 k.p.a.

Mając na względzie tak zakreślony przedmiot skargi kasacyjnej przypomnieć trzeba, że stosownie do treści art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 728).

W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi zatem, gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Przypomnienia wymaga przy tym, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Stosownie do art. 136 k.p.a. organ II instancji uprawniony jest do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zarówno zatem w okolicznościach opisanych w art. 136 k.p.a. jak i w art. 138 § 2 k.p.a. dochodzi do uzupełnienia postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Jednakże w sytuacji przewidzianej w art. 136 k.p.a. uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadza organ odwoławczy (albo organ, który wydał decyzję, jednak działając na zlecenie organu odwoławczego), zaś w przypadku określonym w art. 138 § 2 k.p.a. - organ pierwszej instancji. Dla zastosowania art. 136 k.p.a. konieczne jest uprzednie uznanie przez organ, iż postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w całości prawidłowo lub wprawdzie nieprawidłowo, jednakże samodzielne uzupełnienie postępowania dowodowego w drugiej instancji nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). W przypadku natomiast, gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone na tyle wadliwie, że doprowadziło to do niewyjaśnienia sprawy przez organ pierwszej instancji w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zastosowanie miał będzie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym różnica pomiędzy zastosowaniem tych dwóch przepisów przez organ II instancji ma charakter ilościowy i sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Zauważyć przy tym należy, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącego prawa do dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Organ II instancji i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zwrócili uwagę na podnoszone w toku postępowania zarzuty, że przedmiotowa inwestycja stanowi część zaplanowanych na przyległym terenie przedsięwzięć mieszkaniowych obsługiwanych z tej samej drogi publicznej. Powyższe rodzi konieczność dokonania oceny, czy po skumulowaniu tych inwestycji - stosownie do treści § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71) – przedmiotowa inwestycja zalicza się czy też nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 53 lit. b powołanego wyżej rozporządzenia). Inwestor, przyznając w skardze kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie słusznie zauważa, że należy zweryfikować, czy faktycznie w bezpośrednim sąsiedztwie planowane są jakieś inwestycje, czy zostało wobec nich wszczęte jedno z postępowań, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej i wreszcie, czy skumulowana powierzchnia terenu przekracza wartość progową 2 ha, podnosi, że ustaleń w tym przedmiocie dokonać mógł organ II instancji w trybie art. 136 k.p.a.

Nie podzielając powyższego stanowiska wskazać należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakres koniecznych do dokonania w tym zakresie ustaleń dotyczył zasadniczej części stanu faktycznego sprawy, który powinien być ustalony przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Stosownie do treści art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym konieczne jest, aby sprawa wróciła do organu I instancji i aby organ ten ponownie - z uwzględnieniem powyższych uwag - przeprowadził postępowanie dowodowe. Pozwoli to na pełne i zgodne z wymogami kodeksowymi wykorzystanie uprawnień strony w toku postępowania, prowadzonego z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, stoi na stanowisku, że dokonanie oceny inwestycji pod kątem ewentualnej konieczności uzyskania - przed ustaleniem warunków zabudowy - decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wykracza znacząco poza ramy unormowanego w art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaszły przesłanki obligujące organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej.

Nieuzasadniony jest także kolejny z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych, tj. zarzut naruszenia art. 151a § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a., poprzez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji oceny innych przesłanek niż przesłanka wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § k.p.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, przy rozpoznawaniu sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, niedopuszczalna jest wypowiedź Sądu co do rozumienia normy materialnej w odniesieniu do danego przypadku oraz co do tego, czy dokonana przez organ odwoławczy fragmentaryczna subsumpcja już ustalonego stanu faktycznego pod jej hipotezę jest prawidłowa czy też nie.

Odnosząc się do powyższego zarzutu podkreślić należy, że wprawdzie przepis art. 64e) p.p.s.a. stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., to jednak nie wyłącza on kompetencji sądu administracyjnego do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy określonych przepisów prawa materialnego. Przepis art. 64e) p.p.s.a. nie eliminuje bowiem stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyrok NSA: z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19; z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19 – publik. CBOSA, ONSAiWSA 2/2020/19).

Stosownie do treści art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A zatem, aby organ odwoławczy mógł wydać decyzję kasacyjną konieczne jest – jak jednoznacznie stanowi art. 138 § 2 k.p.a. - wykazanie przez ten organ, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. To bowiem przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie wyznaczają zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy rozpoznające sprawę. O ile zatem należy się zgodzić, że Sąd rozpoznający sprzeciw od decyzji kasacyjnej nie może formułować końcowej oceny materialnoprawnej odnoszącej się do istoty sprawy, to jednak może dokonać wykładni przepisów prawa materialnego celem ustalenia prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. i wskazania organowi I instancji zakresu koniecznych do przeprowadzenia w sprawie ustaleń.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył też dyspozycji przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 64 e p.p.s.a. w zw. z art.64b § 1 p.p.s.a. w sposób wskazany w uzasadnieniu tej skargi. W kontrolowanym wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał przyczyny uznania za zasadną zaskarżonej sprzeciwem decyzji oraz powody stwierdzenia braku podstaw do przeprowadzenia przez tego organ uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Wskazanie przez ten Sąd na prawidłową jego zdaniem wykładnię mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego celem ustalenia zakresu koniecznych do przeprowadzenia ustaleń, nie świadczyło o wykroczeniu przez ten Sąd poza zakres przysługującej mu kontroli.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.