II OSK 518/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-03-28	
Data wpływu	2013-03-01	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Gliniecki
Teresa Zyglewska
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 507/11	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 147 w zw z art. 3 § 2 pkt 5;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Dnia 28 marca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. Spółki komandytowej z siedzibą w K. oraz Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 507/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. Spółki komandytowej z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2010 r. nr CXIV/1540/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w Krakowie 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach: I, II, IV i w tej części przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. oddala skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. Spółki komandytowej z siedzibą w K., 3. zasądza od [...] Sp. z o.o. Spółki komandytowej z siedzibą w K. na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 507/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie u.p.z.p.0 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej jako p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) po rozpoznaniu skargi [...] Spółki z o.o. Spółki komandytowej z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2010 r., nr CXIV/1540/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] " w Krakowie w punkcie pierwszym wyroku - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej obejmującej obszar 4U; w punkcie drugim stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej planu dla § 5 ust. 14, § 5 ust. 16, § 5 ust. 18, § 6 ust. 4, § 13 ust. 5, § 13 ust. 6, § 13 ust. 7, § 13 ust. 8, § 13 ust. 9, § 21 ust. 7 pkt. 4 w zakresie oznaczenia 4U, a także § 7 ust. 2 pkt. 3 we fragmencie "4U, w którym ustalono, iż powierzchnia biologicznie czynna nie może być niższa niż 50 % oraz terenu", § 7 ust. 3 pkt. 3 we fragmencie "z wyjątkiem terenu 4U, w którym nie może być większa niż 35 %" oraz § 21 ust. 4 pkt. 4d we fragmencie "4U´, oraz w punkcie trzecim wyroku - w pozostałym zakresie skargę oddalił.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na w/w uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2010 r. wniosła [...] Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w K. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., tj. zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez uchwalenie miejscowego planu, który narusza ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. nr XII/87/03) w stosunku do terenów określonych jako działki ew. nr [...],[...],[...] (po podziale nr [...],[...],[...]) obręb [...] [...] - oznaczony w zaskarżonej uchwale (część graficzna) symbolem 4U; naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Pierwszego Protokołu Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Obywatela, tj. zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nie uwzględnienie w miejscowym planie wymogów uwzględniania walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności w stosunku do terenów określonych jako działki ew. nr [...],[...],[...] (po podziale nr [...],[...],[...]).Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" został sporządzony zgodnie z procedurą i zasadami określonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. Zakwestionowane w skardze, a ustalone w uchwalonym planie, sporne przeznaczenie terenów nie zostało określone w sposób dowolny, ale wynika z występujących uwarunkowań prawnych i przestrzennych, które zostały szczegółowo przeanalizowane w oparciu o zebrane materiały planistyczne. Przeznaczenie terenów, zostało wyznaczone optymalnie z uwzględnieniem zapisów zawartych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.

Zdaniem organu nie można twierdzić, iż ustalenia planu nie są zgodne z zapisami Studium w zakresie głównego kierunku zagospodarowania przestrzennego dla obszaru oznaczonego w Studium symbolem WM. Dalej organ wskazał, że sporządzając projekt planu ustalił usługowe przeznaczenie terenu (oznaczone symbolem 4U) kierując się zasadą zgodności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami Studium, a także zasadą prawidłowego kształtowania przestrzeni wiejskiej, biorąc szczegółowo pod uwagę wszystkie uwarunkowania, zasoby środowiskowe i możliwości zagospodarowania tego obszaru. Zwrócono także szczególną uwagę na występujące elementy środowiska przyrodniczego oraz aktualny stan zagospodarowania obszaru objętego granicami planu. Położenie przedmiotowych działek w bezpośrednim sąsiedztwie głównej arterii komunikacyjnej jaką jest ul. [...] ogranicza możliwość lokalizacji na nich nowej zabudowy mieszkaniowej ze względu na uciążliwość hałasu. Ponadto bezpośrednie sąsiedztwo od strony południowej, obejmujące istniejący zwarty zespół zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym, służący obsłudze sąsiednich terenów zabudowy mieszkaniowej predysponuje ten teren dla jego dalszej rozbudowy w kierunku rozwoju usług.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia władztwa planistycznego, organ wskazał, że wbrew sugestiom strony skarżącej, nie można z prawa własności wywodzić prawa do zabudowy - jako nieodzownego elementu tego prawa. Organ wskazał, że chociaż prawo do zabudowy stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy, to jednak nie daje ono właścicielowi pełni władzy nad rzeczą i nie ma charakteru prawa nieograniczonego. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona, a art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi wyraźnie, że ustalenia planu miejscowego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. Oznacza to, iż uregulowania zawarte w planie miejscowym określają granice korzystania z tego prawa. Zatem zmiana zakresu korzystania wynikająca z ustaleń planu miejscowego jest wyrazem dopuszczalnej przez ustawodawcę ingerencji w korzystanie z nieruchomości. Ograniczenia w sposobie korzystania przez stronę skarżącą z nieruchomości, o których mowa w skardze, a które wynikają z uchwalenia miejscowego planu, mieszczą się w granicach dopuszczanych prawem. Natomiast w przypadku całkowitego bądź istotnego ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, jak również w przypadku obniżenia wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu, zgodnie art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu i przestrzennym, właścicielom i wieczystym użytkownikom przysługują, względem gminy, chroniące ich interes, roszczenia. Strona może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę bądź wykupienia nieruchomości lub jej części. Organ podkreślił, że określenie przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", dla nieruchomości stanowiących przedmiot skargi, zarówno pod tereny zieleni urządzonej o charakterze parkowym (1ZP, 3ZP, 12ZP) oraz pod tereny łąk i zieleni łęgowej (2ZŁ, 3ZŁ), jak i pod tereny zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym (4U) było konsekwencją przeprowadzonej procedury planistycznej dla tego obszaru. Ustalone przeznaczenie dla tego terenu jest wynikiem występujących uwarunkowań, a także wiążących zapisów Studium.

Dokonując oceny zgodności postanowień miejscowego planu z zapisami studium organ wskazał, że działki, o których mowa w skardze, znajdują się w obszarze, dla którego Studium wskazało, jako główny kierunek zagospodarowania tereny zieleni publicznej ZP, otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna), ZO oraz tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności MW. Ponadto działki nr [...] i nr [...] znajdują się: na obszarze pomiędzy korytem Wisły i wałem przeciwpowodziowym, na istniejącym obecnie wale przeciwpowodziowym oraz w jego bezpośrednim sąsiedztwie. Działka nr [...] (o szerokości od około 11 m do około 18 m i długości około 800 m) na całej swojej długości sąsiaduje z istniejącym obecnie wałem przeciwpowodziowym. Działka ta stanowi przestrzeń pomiędzy wałem przeciwpowodziowym, a działką nr [...], użytkowaną jako [...]. Zatem ustalenie dla tego obszaru przeznaczenia pod zabudowę jakimikolwiek obiektami budowlanymi, stanowiłoby naruszenie zapisów studium, dotyczących ochrony przeciwpowodziowej. Poprawność przeznaczenia terenu w zakolu Wisły, pomiędzy brzegiem rzeki Wisły a wałem przeciwpowodziowym wskazanym w skardze jest oczywista. Ustalenie to wynikało z konieczności zapewnienia ochrony przeciwpowodziowej, zgodnie z zapisami Studium. Tereny te obejmują bowiem obszar przepływu wód powodziowych i są bezpośrednio zagrożone powodzią w rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne.

Odnośnie poruszanych w skardze kwestii, dotyczących uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy organ wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana w przypadku braku planu miejscowego.

Reasumując organ stwierdził, że plan miejscowy dla obszaru "[...]" nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i został sporządzony zgodnie z procedurą określoną w tej ustawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekając co do skargi wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r. wskazał, że częściowo zasługiwała ona na uwzględnienie.

Sąd podzielił pogląd wyrażony przez stronę skarżącą, iż w obszarze oznaczonym w planie będącym przedmiotem rozpoznania sądu jako 4U - na fragmentach rysunku planu oraz w części tekstowej planu, występuje sprzeczność z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Zgodnie bowiem, z zapisami studium te fragmenty obszarów objętych zaskarżonym planem ujęte były w terenach oznaczonych jako MW – tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności z głównymi funkcjami określonymi między innymi jako zabudowa mieszkalna i mieszkalno-usługowa o wysokiej intensywności. Zaskarżony plan, obszar ten oznacza jako 4U – tereny zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym. Już sama nazwa obszaru (odmienna niż zapisy studium) wskazywałaby na brak zgodności ustaleń planu w stosunku do zapisów studium. O ewentualnej zgodności pomiędzy tymi aktami (w zakresie o którym mowa wyżej) można by mówić jedynie wtedy, gdyby analiza szczegółowych zapisów części tekstowej planu pozwalała na przyjęcie, iż pomimo różnicy w nazewnictwie tego obszaru, w istocie jego przeznaczenie tak w studium jak i w planie jest zbieżne tj. zainwestowanie w tym terenie przewidziane jest pod zabudowę mieszkaniową i usługową. Tymczasem plan jako przeznaczenie podstawowe wskazuje różnego rodzaju obiekty i urządzenia usług z wykluczeniem stacji paliw (§ 13 ust 1). W pkt 4 zawarto postanowienia, iż istniejące obiekty mieszkaniowe, usługowe lub gospodarcze, pozostawia się do utrzymania z możliwością rozbudowy, przebudowy, remontu lub wymiany istniejącej substancji z zachowaniem rygorów, jakie obowiązują dla zabudowy, określone w § 5, § 6 i § 7. Z kolei § 5 w pkt 14 wprowadza zakaz realizacji nowych budynków. Tym samym, zaskarżony plan stoi w jawnej sprzeczności z ustaleniami studium, które przewidywały w tym terenie realizację zabudowy mieszkalnej i mieszkalno-usługowej o wysokiej intensywności.

Ze stanowiskiem organu planistycznego wyrażonym w odpowiedzi na skargę, w tym zakresie, Sąd nie zgodził się. Sąd wskazał, że zdaniem tego organu zaskarżony plan miejscowy nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami studium ale go uszczegóławia. Ponadto takie przeznaczenie terenu tj. zasoby środowiskowe, aktualny stan zagospodarowania, bliskość arterii komunikacyjnych oraz bezpośrednie sąsiedztwo obszarów zabudowy usługowej predysponują takie właśnie jak określa to plan (w obszarze 4U) przeznaczenie terenu.

Następnie Sąd Wojewódzki wyjaśnił, iż uszczegółowienie (doprecyzowanie) poszczególnych terenów o różnym przeznaczeniu w stosunku do zapisów studium, na etapie uchwalania planu miejscowego, nie może dotyczyć większych połaci terenu objętych planem a jedynie może doprecyzowywać granice poszczególnych działek w zakresie ich przeznaczenia. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Przepis art. 20 ust 1 u.p.z.p. przesądza natomiast, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium (por. wyroki NSA z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, z dnia 14 czerwca 2007 r. II OSK 359/07, 1 lipca 2010 r. II OSK 904/10). Sąd nie ocenia przy tym racjonalności tych przepisów ustawy ale dokonuje jedynie ich wykładni. W orzecznictwie wskazuje się, iż związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na takim kształtowaniu postanowień planu, który wynika z wcześniejszych ustaleń studium. Podkreśla się, iż warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie stosownie do art. 28 ust 1 ustawy powoduje nieważność planu w całości lub jego części.

Wobec powyższego Sąd I instancji wskazał, iż w części (obszar 4U) skarżonego w niniejszej sprawie planu zagospodarowania przestrzennego jego zapisy były niezgodne z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, a zatem naruszona została jedna z zasad sporządzania planu, co w konsekwencji – zgodnie z dyspozycją art. 28 ust 1 ustawy - skutkuje jego częściową nieważnością. Sąd podkreślił przy tym, iż, jest dla rozpoznawanej sprawy bez większego znaczenia fakt, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonego w okresie poprzednio obowiązującej ustawy (w której związanie planu miejscowego zapisami studium było mniejsze), zawierało zapisy, iż granice kategorii zagospodarowania terenów, uwidocznione na rysunku nr K1, należy traktować jako orientacyjne, a ich skorygowany przebieg określony będzie w planach miejscowych, zgodnie z zasadami określającymi spójność planów z polityką zawartą w studium. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 1 lipca 2010 r. II OSK 904/10 orzekł, iż stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów studium, co oznacza, że związanie to może być silniejsze lub słabsze – ale zasadę o której mówi w wyroku tym NSA odnosić należy do szczegółowości zapisów studium dającego organom planistycznym większą lub mniejszą możliwość uszczegółowiania przeznaczenia danego obszaru w planie miejscowym a nie do możliwości dowolnej zmiany przeznaczenia danych obszarów.

Sąd zaznaczył, iż zasada zgodności ustaleń planu z zapisami studium jest zasadą ustawową. Studium jest aktem organów planistycznych poprzedzających uchwalenie planu miejscowego i aczkolwiek wiąże organ gminy przy prowadzeniu polityki przestrzennej na etapie uchwalania planów miejscowych, nie ma mocy powszechnie obowiązującej gdyż nie jest aktem prawa miejscowego. Zapisów w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa co do tego, iż granice kategorii zagospodarowania terenów są orientacyjne i mogą być skorygowane w planie miejscowym, nie można odczytywać jako zapisów które w tym zakresie "korygują" nakaz zgodności planu ze studium jaki to nakaz wynika z art. 15 ust 1 i 20 ust 1 ustawy. Nigdy bowiem norma o niewiążącym prawnie charakterze (z wyjątkiem procedury uchwalania planu miejscowego) tj. zawarta w akcie nie będącym źródłem prawa nie może zmieniać zasad określonych w ustawie – nakazów i zapisów dotyczących bezwzględnie obowiązującej procedury jaką ustawa wprowadza. Sąd przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2011 r. II OSK 412/11, w którym orzeczono, iż w studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowego przeznaczenia określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium do takiej zmiany, gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.). Inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza wówczas, gdy to "inne przeznaczenie terenu" w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium.

Sąd podzielił pogląd wyrażony w cytowanym wyżej wyroku i wskazał, że zmiana przeznaczenia danego obszaru w planie miejscowym, w stosunku do przeznaczenia określonego w studium, w obecnym stanie prawnym może być dokonana jedynie po wcześniejszych zmianach dokonanych w studium. Zmiana przeznaczenie obszaru w planie miejscowym bez poprzedzenia jej zmianami studium, skutkuje niezgodnością planu ze studium a zatem nieważnością uchwały w przedmiocie planu miejscowego w części dotyczącej tej niezgodności, sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie, co do obszaru 4U.

Te same względy o których mowa wyżej przesądzają, zdaniem Sadu pierwszej instancji iż zapisy planu dotyczące pozostałych obszarów objętych skargą rozpoznawaną przez sąd w niniejszym postępowaniu jako pozostające w zgodzie z zapisami studium są zgodne z obowiązującymi przepisami. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium a organ planistyczny może zmienić w planie dotychczasowe przeznaczenia określonych obszarów, tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Prowadzi to do konkluzji, iż wbrew stanowisku strony skarżącej, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w terenach oznaczonych symbolami 12 ZP. Teren zieleni urządzonej o charakterze parkowym z podstawowym przeznaczeniem pod ogólnie dostępną wyposażoną w elementy małej architektury z dopuszczalną realizacją obiektów dla których nie jest wymagane pozwolenie na budowę oraz 2ZŁ i 3ZŁ. Tereny łąk i zieleni łęgowej (obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią) z podstawowym przeznaczeniem pod łąki pastwiska i tereny zieleni łęgowej z zakazem zabudowy, aby były zgodne z przepisami ustawy, musiały mieć takie przeznaczenie jak właśnie określa to zaskarżony plan. W studium bowiem przeznaczenie tych terenów zostało określone jako odpowiednio ZP Tereny zieleni publicznej i ZO Tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna). Inne przeznaczenie tych terenów – zgodnie z intencją strony skarżącej tj. pod zabudowę, pozostawało by w sprzeczności ze studium a w konsekwencji naruszałoby bezwzględnie obowiązujące przepisy.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego na aprobatę nie zasługuje argumentacja strony, która skarży plan miejscowy formułując jednocześnie zarzuty, iż dopuszczono się naruszenia zasad sporządzania studium. Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie nie było badanie legalności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, ale badanie zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Sąd nie jest w tej sprawie władny badać i oceniać czy zostały naruszone zasady sporządzania studium. Studium jest jak o tym mowa wyżej aktem wiążącym dla organu planistycznego a ocena jego legalności wykracza poza ramy procedowania w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Organ planistyczny nie miał obowiązku przed uchwaleniem planu, dokonywać zmian studium, tak by strona skarżąca w pełniejszy sposób mogła korzystać z prawa własności na wszystkich działkach objętych postanowieniami planu. Takie działania nie mieszczą się w procedurze planistycznej. Wszelkie okoliczności które dotyczą studium a związanie z prawem własności mogą być rozpatrywane jedynie w działaniach zmierzających do zmiany studium lub jego zaskarżeniu. Nie jest natomiast dopuszczalne badanie ich przy ocenie legalności samego planu. W tym zakresie zarzut skarżącej Sąd uznał za bezpodstawny.

Także fakt, iż skarżony plan w obszarach oznaczonych jako 12ZP, 2ZŁ i 3ZŁ, które to obszary stanowią własność strony skarżącej, wprowadza ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, nie może być uznane przez sąd za nadużycie władztwa planistycznego. Analizując to zagadnienie Sąd wyjaśnił, iż przepis art. 1 ust. 2 ustawy określa wskazane przez ustawodawcę wartości uwzględniane w planowaniu przestrzennym. Wartości te dotyczą między innymi ładu przestrzennego, ochrony środowiska w tym gospodarowania wodami, a także prawa własności. Uwzględnienie prawa własności do nieruchomości nie oznacza jednak, że przeznaczenie terenów stanowiących własność prywatną musi gwarantować tym terenom prawo do zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Powyższa regulacja wyklucza wprawdzie ingerencję w istotę prawa własności, ale nie wyklucza samej ingerencji w to prawo (w tym znacznych ograniczeń) o ile jest to uzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego.

Rozstrzygając czy poprzez ograniczenie prawa własności strony skarżącej na działkach ujętych w planie obszarami 12ZP, 2ZŁ i 3ZŁ, nie doszło do naruszenia władztwa planistycznego poprzez ingerencję w istotę prawa własności Sąd odwołał się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego który podkreśla, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części (nawet znacznej) atrybutów korzystania czy rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności o ile ingerencja ta jest dostatecznie uzasadniona interesem społecznym. Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której nawet wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności. Ograniczenia te powinny być jedynie uzasadnione takim interesem publicznym, który równoważyłby dopuszczalność częściowego, nawet w znacznym zakresie, zanegowania praw właścicielskich (vide; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie II SA/Kr 968/09). W doktrynie podkreśla się, że organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem co ma umocowanie w przepisie art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne, Warszawa 2002, s. 86 in.). W tej sytuacji przeznaczenie obszarów oznaczonych w planie jako 2ZŁ, 3ZŁ i 12ZP jako tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna) i tereny zieleni urządzonej, co organ planistyczny uzasadnia koniecznością ochrony przeciwpowodziowej przy uwzględnieniu, iż teren ten leży częściowo między Wisłą a wałami przeciwpowodziowymi, a częściowo bezpośrednio przylega do tych wałów z drugiej ich strony, nie może być uznane za przekroczenie władztwa planistycznego. Ochrona przeciwpowodziowa jako wskazany interes publiczny w pełni uzasadnia wprowadzone planem ograniczenia w zagospodarowaniu terenów stanowiących własność strony skarżącej. Wskazać należy, iż ograniczenia te z jednej strony są uzasadnione interesem publicznym a z drugiej nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania przez stronę skarżącą nieruchomością w sposób wynikający z ustaleń planu. Ograniczenia wynikające w ustaleń zaskarżonego planu są uzasadnione interesem publicznym, nie stanowią naruszenia istoty prawa własności i są zgodne z zapisami studium. Zatem zdaniem Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej Prezydent Miasta Krakowa zaskarżył powyższy wyrok w części określonej w pkt I, II i IV sentencji wyroku i powołując się na przepis art. 174 pkt 1 i 2 zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 133 § 1 p.p.s.a - poprzez oparcie wyroku nie na całości akt sprawy, polegające na nieuwzględnieniu w całości zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa i w efekcie uznanie, że ustalenia planu miejscowego zostały dokonane z naruszeniem obowiązku zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z zapisami studium – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy z całości zapisów studium wynika, iż wyznaczenie terenów zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym (4U) zgodne jest z ustaleniami dla terenów, dla których studium, jako główny kierunek zagospodarowania wskazuje tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności (MW), oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez nierozstrzygnięcie w granicach danej sprawy - polegające na nieuwzględnieniu, przy badaniu legalności zaskarżonej uchwały, całości zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, i w efekcie uznanie, że ustalenia planu miejscowego zostały dokonane z naruszeniem obowiązku zachowania zgodności między ustaleniami planu miejscowego a zapisami Studium - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy ustalenia miejscowego planu, również w tej części, co do której sąd I instancji dopatrzył się zaistnienia niezgodności między ustaleniami planu a zapisami studium, były uwarunkowane treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa i w efekcie nie może być mowy o niezachowaniu zgodności między ustaleniami planu miejscowego i studium,

Prezydent Miasta Krakowa zarzucił też naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na zbadaniu zgodności miejscowego planu jedynie z częścią studium, a nie jak nakazuje przedmiotowa norma z całością zapisów studium.

W oparciu o powyższe podstawy skarżący kasacyjnie Prezydent wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku z dnia 4 grudnia 2012 r. w części określonej w punkcie I, II i IV wyroku i w tym zakresie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części określonej w punkcie I, II i IV wyroku z dnia 4 grudnia 2012 r. i oddalenie skargi [...] Sp. z o. o. Spółki komandytowej z siedzibą w K. w całości i zasądzenie od spółki na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną [...] Sp. z o. o. Spółka komandytowa z siedzibą w K. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie jej oddalenie w całości i o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Skargę kasacyjną wniosła także [...] Sp. z o. o. Spółka komandytowa z siedzibą w K. zaskarżając powyższy wyrok w punkcie III (trzecim) i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne nie zastosowanie i nie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa w części graficznej obejmującej obszar 2ZŁ (grunty skarżącej spółki o pow. 30 ha), 3ZŁ (grunty Skarżącej o pow. blisko 2,69 ha) oraz 12ZP, a także w części obszaru 3ZP obejmującej część działki [...] (obecnie działki o nr [...] i [...]) oraz w części tekstowej planu dotyczącej obszarów 2ZŁ, 3 ZŁ, 3 ZP, 12ZP pomimo zachodzących po temu podstaw wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a to naruszenia przez organ gminy zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyrażonych w:

- art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie zaskarżonego planu sprzecznego z obowiązującym studium w części obejmującej obszar 3ZP w zakresie i obejmującym część działki [...] (obecnie działki o nr [...] i [...]), który w obowiązującym studium przewidziany jest pod "tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania";

- art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 i art. 20 u.p.z.p. tj. nie uwzględnienie prawa własności i walorów ekonomicznych przestrzeni, w każdym zaś razie brak ustalenia na jakiej podstawie organ - Prezydent Miasta Krakowa oraz Rada Miasta Krakowa ustaliły, że interes publiczny przeważa nad interesem prywatnym co uzasadnia ograniczenie prawa własności, oraz brak wykazania tego interesu publicznego przez organ;

- art. 11 pkt 11 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uniemożliwienie rzeczywistego wpływania na politykę przestrzenną gminy przez osobę posiadającą interes prawny - właściciela nieruchomości objętej opracowywanym planem - wobec wszczęcia prac planistycznych jednocześnie z prowadzeniem prac nad zmianą obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa zapoczątkowanych uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lipca 2007 r., nr XVIIl/229/07;

- art. 17 pkt 5 w zw. z art. 36 ust. 1 i 37 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego wskutek pominięcia skutków finansowych przeznaczenia w planie terenów oznaczonych jako 12ZP w związku ze zmianą przeznaczenia tego terenu w stosunku do przeznaczenia określonego wcześniej w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. nr N/II/58/94;

* art. 17 pkt 13 u.p.z.p. poprzez nie ustosunkowanie się przez organy planistyczne do wniosku do projektu m.p.z.p. dla obszaru "[...]" o przesunięcie wału przeciwpowodziowego na przedmiotowym terenie i uwzględnienie walorów terenu wynikających z możliwości takiej operacji;

* art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonego wyroku i nie wskazanie na jakiej podstawie Sąd I instancji ustalił i uznał, że organ wykazał konieczność ograniczenia prawa własności nieruchomości w celu zaspokojenia interesu publicznego i na czym ten ostatni polega, poza odwołaniem się do lakonicznego stwierdzenia, że przeznaczenie terenu (...) było konsekwencją przeprowadzonej procedury planistycznej (...) zaś ustalone przeznaczenie dla tego terenu jest wynikiem występujących uwarunkowań, w szczególności w przypadku terenu oznaczonego jako 12ZP, skoro teren te nie znajduje się terenie zalewowym lub bezpośredniego zagrożenia powodziowego;

Spółka zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

* art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że pozbawienie prawa zabudowy nieruchomości o obszarze łącznym ([...] ha - teren objęty obszarem 12ZP + 1 ha – część działki [...] (obecnie działki o nr [...] i [...] objętej obszarem 3ZP w części graficznej planu) położonych na obszarze miasta Krakowa w dzielnicy [...], za wyjątkiem obiektów małej architektury i obiektów budowlanych, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, nie stanowi naruszenia istoty prawa własności oraz nie narusza walorów ekonomicznych przestrzeni, zwłaszcza, że w tej części dawna działka nr [...] w studium była przewidziana pod budownictwo mieszkaniowe;

-art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że z przepisu tego nie wynika zasada planowania przestrzennego polegająca na nakazie kształtowania polityki przestrzennej gminy w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zgodnych aktualnymi kierunkami zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji w przypadku podjęcia uchwały o przystąpieniu do uchwalania nowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, do uwzględniania postanowień projektu tego studium oraz uwzględniania stanowiska mieszkańców gminy wyrażonego we wnioskach i uwagach do studium, które przy ich uwzględnieniu na dalszych etapach prac nad studium mogłyby wpłynąć na inny niż projektowany kształt uchwalanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to w związku z wnioskami skarżącej do projektu studium o zmianę przeznaczenia gruntów na budowlane - zabudowa mieszkaniowa i mieszkaniowo-usługowa oraz o przesunięcie wału przeciwpowodziowego w tym obszarze w kierunku koryta rzeki Wisły;

- art. 1 ust. 2 u.p.z.p. poprzez uznanie, że obszar oznaczony na załączniku graficznym do uchwały jako 12ZP został prawidłowo zakwalifikowany przez organ jako obszar wymagający ochrony przeciwpowodziowej, mimo, że teren ten nie znajduje się w terenie zalewowym lub w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodziowego; art. 21 ust. 1 i 64 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Obywatela poprzez błędne uznanie, że organy planistyczne nie pozbawiły skarżącej przysługujących jej uprawnień do wpływania na politykę przestrzenną gminy wskutek pominięcia jej wniosków i uwag do projektu m.p.z.p. obszaru "[...]" w związku z projektem przesunięcia wału przeciwpowodziowego na przedmiotowym terenie i tym samym, że nie doszło do naruszenia podstawowych zasad kształtowania polityki przestrzennej i prawa własności.

W oparciu o te podstawy skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt III i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania. Ewentualnie na wypadek uznania, że zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego nie są uzasadnione, na zasadzie art. 188 p.p.s.a. o zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa w części graficznej obejmującej obszar 2ZŁ, 3ZŁ - w części dotyczącej działki nr [...] (obecnie części działek o nr [...] i [...]) oraz 12ZP oraz w części tekstowej planu dotyczącej obszarów 2ZŁ, 3 ZŁ, 12ZP. Wniosła również o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną Prezydent miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, popierając argumentację Sądu pierwszej instancji w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Odnosząc się do wniosku spółki [...] o odrzucenie skargi kasacyjnej organu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podziela stanowisko wyrażone w uchwale NSA z dnia 13 listopada 2012r. ( sygn. akt. I OPS 3/12) w której to przyjęto, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową ( art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 p.p.s.a. ) ma wójt, burmistrz lub prezydent miasta, chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Radca prawny będąca pełnomocnikiem Prezydenta Miasta Krakowa, co wynika ze złożonego przez nią pełnomocnictwa, sprecyzowała podmiot wnoszący skargę kasacyjną i oświadczyła, że jest nim Prezydent Miasta Krakowa. W tej sytuacji należało uznać, że skargę kasacyjną wniósł podmiot uprawniony i tym samym brak było podstaw do jej odrzucenia.

Skarga kasacyjna Prezydenta Miasta Krakowa zasługuje na uwzględnienie. Słusznie zarzucono w niej naruszenie przepisów art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie w granicach sprawy i oparcie wyroku w zaskarżonej skargą kasacyjną części nie na całości akt sprawy, polegające na nieuwzględnieniu w całości zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W efekcie tego Sąd pierwszej instancji uznał, że ustalenia planu miejscowego zostały dokonane z naruszeniem obowiązku zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z zapisami studium, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy w tej części. Z całości zapisów studium wynika iż wyznaczenie terenu zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym 4U zgodne jest z jego ustaleniami dla terenów dla których, jako główny kierunek zagospodarowania wskazuje tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności MW.

Naczelny Sad Administracyjny podziela argumentację Prezydenta zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami stron oraz powołaną podstawą prawną. W świetle tych uregulowań Sąd pierwszej instancji zobowiązany był dokonać kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach postępowania organu planistycznego w toku całej procedury uchwałodawczej. W związku z tym należy uznać, że obowiązek rozpatrzenia sprawy sprowadzał się m.in. do zbadania zgodności z postanowieniami planu miejscowego z ustaleniami studium. Badanie legalności planu miejscowego nie polega tylko ocenie zgodności z wybranymi częściami studium które odnoszą się do głównych funkcji danego terenu, ale powinno zostać dokonane także przez porównanie pozostałych zapisów studium. Dopiero łączne przeprowadzenie badania zgodności postanowień planu z ustaleniami studium w wyżej wskazanym zakresie decyduje o zachowaniu wymogu o którym mowa 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki zbadał zapisy studium pod kątem zachowania zgodności jego ustaleń z ustaleniami planu dla terenu zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym 4U, biorąc pod uwagę jedynie, część zapisów studium w zakresie którym postanowienia te odnoszą się do terenów, dla których wskazano w studium jako główne funkcje zagospodarowania pod tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności MW.

Przede wszystkim należy wskazać, że studium wyznacza na obszarze, który został objęty granicami planu, a położonym po południowej stronie ulicy [...], tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności, które zostały oznaczone na planszy K1 studium symbolem MW. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest pogląd wedle którego na tym terenie można w miejscowym planie wyznaczać wyłącznie tereny zabudowy wielorodzinnej. Studium jest dokumentem ustalającym kierunki zagospodarowania a ustalenia planu powinny je uszczegóławiać. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji Rada Miasta Krakowa ustalając w planie teren 4U na obszarze opisanym w studium jako MW tej zasady nie naruszyła. Przyjmując swoje stanowisko dotyczące terenu 4U Sąd ten nie wziął pod uwagę bardzo istotnej okoliczności. Mianowicie tego, że teren oznaczony w studium MW w ramach którego w planie ustalono przeznaczenie terenu 4U jest wielokrotnie większy niż teren 4U. Już choćby z tego względu należy opowiedzieć się za dopuszczalnością ustalenia w planie, na tak dużym terenie przeznaczonym w studium pod budownictwo wielorodzinne, o przeznaczeniu jego części (tu obszaru o pow. 2,91ha) pod zabudowę usługową o charakterze komercyjnym. Nie biorąc pod uwagę proporcji tych terenów i uznanie przeznaczenia terenu pod zabudowę usługową o charakterze komercyjnym jako niezgodnego z prawem, Sąd Wojewódzki wszedł w kompetencje organu planistycznego wynikające z przysługującego mu władztwa planistycznego.

Za zgodnością planu co do przeznaczenia terenu 4U ze studium przemawia również to, że teren dla którego w studium ustalono kierunek zagospodarowania pod tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej o wysokiej intensywności MW należy do kategorii terenów o bardzo zróżnicowanych funkcjach. W studium wskazano, że główne funkcje to: zabudowa mieszkalna i mieszkalno-usługowa o wysokiej intensywności wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym i z obiektami i urządzeniami usług komercyjnych służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców obszaru. Powyższe oznacza, że zgodnie z kierunkiem zagospodarowania terenu wskazanym w studium dla terenów MW należy ustalać przeznaczenie w planie zarówno pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i mieszkaniowo-usługową jak i wyznaczać w planie tereny przeznaczone pod zabudowę usługową o charakterze komercyjnym czy też pod zabudowę usługową służącą realizacji celów publicznych. Nie można bowiem kategorii o zróżnicowanych funkcjach wskazanych w studium redukować do nazwy danej kategorii terenu i jedynie w tożsamości nazw upatrywać zgodności postanowień planu z zapisami studium. Przy czym tej ostatniej uwagi wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej Prezydenta, nie należy odnosić do Sądu pierwszej instancji orzekającego w niniejszej sprawie. Ponadto należy zauważyć iż dla wyżej wskazanych głównych funkcji zagospodarowania terenu MW w studium przewidziano następujące główne kierunki zagospodarowania przestrzennego: kształtowane zespołów intensywnej zabudowy mieszkalnej, utrwalenie istniejących lub ukształtowanie nowych lokalnych przestrzeni publicznych opartych o sieć usług, system terenów zieleni publicznej i związanych z lokalnym układem komunikacyjnym oraz dostosowanie wielkości programu i form zabudowy do lokalnych warunków ( charakteru zabudowy, ilości mieszkańców, układu przestrzennego). Zapisy te wskazują, że poza wyznaczeniem w planach miejscowych w obszarach o określonej w studium przeważającej funkcji zagospodarowania terenu pod funkcje mieszkaniową wysokiej intensywności, należy wyznaczyć także tereny przeznaczone pod usługi komercyjne oraz pod usługi służące realizacji celów publicznych. Brak takich ustaleń byłby równoznaczny z nie zagwarantowaniem mieszkańcom tego obszaru miejsc lokalizacji usług służących zaspokajaniu potrzeb jego mieszkańców.

Kwestionowane przez spółkę [...] przeznaczenie terenu oznaczonego 4U uzasadnione było także co słusznie podnosi organ planistyczny, położeniem tego terenu w bezpośrednim sąsiedztwie głównej arterii komunikacyjnej jaką jest ulica [...] (dwupasmowa droga wojewódzka nr [...] z Krakowa do B. Z.), które ogranicza możliwość lokalizacji na nich nowej zabudowy mieszkaniowej ze względu na uciążliwość hałasu. Potwierdzeniem tego jest wskazany na rysunku planu, zasięg strefy ponadnormatywnego oddziaływania komunikacji, obejmujący tereny, na których występuje lub zakłada się wystąpienie przekroczeń dopuszczalnego długookresowego, średniego poziomu dźwięku Ln = 50dB dla pory nocnej, wywołanego ruchem samochodowym. Ponadto bezpośrednie sąsiedztwo od strony południowej, obejmujące istniejący zwarty zespół zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym, służący obsłudze sąsiednich terenów zabudowy mieszkaniowej ([...] Ośrodek Ruchu Drogowego i zespół [...]), predysponuje teren 4U do dalszej rozbudowy w kierunku rozwoju usług.

Z podanych wyżej przyczyn skargę kasacyjną Prezydenta Miasta Krakowa jako mającą usprawiedliwione podstawy należało uwzględnić. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punktach I, II i IV i w tej części przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu, który ponownie rozpoznając sprawę w tej części uwzględni wyżej wskazaną wykładnię prawa co do zgodności ustaleń kwestionowanego planu miejscowego z ustaleniami obowiązującego w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały studium.

Na uwzględnienie nie zasługuje natomiast skarga kasacyjna spółki [...]. Zarzuty zawarte w tej skardze kasacyjnej dotyczą przeznaczenia terenów na których położone są działki należące do tej spółki lub do których zgłasza ona roszczenia reprywatyzacyjne. Są to tereny oznaczone w zaskarżonym planie miejscowym jako 2ZŁ, 3ZŁ (tereny łąk i zieleni łęgowej) i 3ZP i 12ZP (tereny zieleni urządzonej o charakterze parkowym). Kwestionowanie tej części planu miejscowego przez spółkę [...] motywowane jest zamierzeniami zabudowy tych terenów głównie budynkami mieszkalnymi, co zdaniem spółki uniemożliwiają ustalenia skarżonego planu a co godzi w istotę prawa własności i narusza interes ekonomiczny nie tylko spółki ale i miasta Krakowa. W kwestii nieuwzględnienia walorów ekonomicznych wskazanych wyżej obszarów, wyjaśnić tu wypada, że zaspokajanie potrzeb inwestycyjnych mieszkańców gminy w tym mieszkaniowych następuje w drodze różnorodnych działań gminy, uściślonych w normach ustawowych i nie mających bezpośredniego związku z planowaniem przestrzennym. Natomiast w planowaniu przestrzennym należy uwzględniać szerszy kontekst wynikający z uwarunkowań prawnych i przestrzennych w celu wyboru optymalnego sposobu zagospodarowania przestrzeni. Tworzenie planu nie ma na celu wyłącznie, ani nawet w określonym zakresie zapewnienia intensywnego rozwoju nowego budownictwa szczególnie mieszkaniowego, ponieważ nie na każdym obszarze wskazane jest lokalizowanie intensywnej zabudowy mieszkaniowej. Co więcej istnieją tereny w ogóle niepredystynowane do lokalizacji zabudowy. Nałożony na gminę obowiązek zaspokajania potrzeb mieszkańców w zakresie budownictwa nie sprowadza się do wyznaczania w planach miejscowych jak największych powierzchni przeznaczonych pod zabudowę, lecz zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju do wyznaczania terenów pod zabudowę mieszkaniową gdzie zapewniona jest ochrona przed szkodliwymi czynnikami np. przed wzmożonym hałasem i powodziami.

Gminie na mocy art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. przysługuje tzw. władztwo planistyczne realizowane przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ramach którego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Gmina może podejmować rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może zatem samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Istotnym elementem władztwa planistycznego gminy jest kompetencja do wiążącego określenia treści prawa własności nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Sąd pierwszej instancji wskazał, czego skarżąca kasacyjnie wydaje się nie dostrzegać, że naruszenie uprawnień właścicielskich mieszczące się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności. Władztwo planistyczne, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, rozumiane jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności nie jest oczywiście władztwem absolutnym, czy też nieograniczonym, nie podlegającym żadnej kontroli. Przyznanie gminie władztwa planistycznego nie może oznaczać bowiem podejmowania działań arbitralnych. Gminie przysługuje władztwo planistyczne, lecz z uprawnienia tego nie może korzystać w sposób dowolny. Jak słusznie zauważył Sąd wojewódzki, władztwo to nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Powyższe ma na celu wykluczenie zarzutu naruszenia przez gminę władztwa planistycznego poprzez jego nadużycie, to jedynie w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności jego części lub całości. W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż Sąd I instancji właściwie zinterpretował pojęcie władztwa planistycznego gminy i wskazał mieszczące się w jego zakresie działania gminy i uznał że nie doszło do jego nadużycia. Gmina wykonując owo władztwo zgodnie z nałożonym na nią obowiązkiem wyważyła wszelkie interesy - zarówno publiczne, jak i prywatne, a także uwzględniła aspekty racjonalności działań oraz proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania chronionego Konstytucją RP prawa własności. Takie działania organu planistycznego co do obszarów objętych skarga kasacyjną spółki [...], uznał słusznie, za zgodne z prawem, Sąd Wojewódzki, a motywy tego stanowiska, opartego na analizie akt sprawy, znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 11 pkt 11 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez uniemożliwienie skarżącej rzeczywistego wpływania na politykę przestrzenną gminy wobec wszczęcia prac planistycznych jednocześnie z prowadzeniem prac nad zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Co do pierwszego z tych przepisów to przede wszystkim nie mógł on zostać naruszony ponieważ dotyczy procedury sporządzania studium i w żaden sposób nie jest powiązany z procedurą tworzenia planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. który stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych należy stwierdzić, że zasadzie tej organ uchwalający zaskarżoną uchwałę w żaden sposób nie uchybił, bowiem nawet skarżący nie wskazał w jakiej części uchwalony plan jest niezgodny z ustaleniami studium (za wyjątkiem terenu 3ZP o czym niżej). Skarżący kasacyjnie naruszenie to rozumie w kontekście związania organu planistycznego aktualną polityką przestrzenną której nie odzwierciedla aktualne studium, ponieważ podjęto procedurę jego zmiany. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia stanowiska iż sam fakt uznania przez Radę Miasta Krakowa konieczności zaktualizowania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpienie do zmiany studium, oznacza uchylenie obecnie obowiązującego studium, bowiem nadal pozostaje wiążącym dokumentem polityki planistycznej gminy, w toku sporządzania planów miejscowych. Okoliczność iż skarżąca spółka złożyła wniosek do studium który został rozpatrzony negatywnie, nie mogła mieć wpływu na procedurę sporządzania planu miejscowego dla obszaru "[...]". Dopiero w sytuacji, w której postanowienia miejscowego planu staną się niezgodne z zapisami aktualnego studium, organy planistyczne przystępują do stosownych działań, w kierunku aktualizacji postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taki kierunek wyznacza treść art. 32 u.p.z.p. który nakazuje prezydentowi miasta by przynajmniej raz w czasie trwania kadencji rady miasta przedkładał jej wyniki analiz dotyczących aktualności studium i planów miejscowych.

Aktualne na dzień uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego kierunki zagospodarowania terenów gminy do czasu opracowania i uchwalenia nowelizacji studium dla Miasta Krakowa, wyznaczał obowiązujący dokument studium a nie jakby chciała skarżąca kasacyjnie zamierzenia rady albo co gorsza żądania właścicieli gruntów. Prace nad zmianą studium na dzień uchwalenia zaskarżonego planu znajdowały się i nadal znajdują się na etapie sporządzania projektu studium. Ponadto należy wskazać, że przepisy obowiązującego prawa nie przewidują, by prace nad sporządzaniem planów miejscowych musiały być wstrzymane do czasu zakończenia procedury sporządzania zmiany studium. Takie uregulowanie powodowałoby wieloletnie okresy niemożliwości uchwalania planów miejscowych co nie byłoby rozwiązaniem pożądanym.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 i art. 20 u.p.z.p. poprzez naruszenie, ogólnie rzecz ujmując istoty prawa własności i walorów ekonomicznych przestrzeni, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji przedstawione przekonywująco w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przypomnieć tylko trzeba, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalenia zasad zagospodarowania terenu określone jak już wyżej podano jako władztwo planistyczne. Jest ono ograniczone przepisami prawa w tym przepisami art. 6 ustawy p.z.p. i Konstytucji RP chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny, a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interes ogólnospołeczny. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Powtórzyć tu należy, iż wbrew sugestiom skarżącej kasacyjnie nie można z prawa własności wywodzić prawa do zabudowy jako nieodzownego elementu tego prawa. Chociaż prawo do zabudowy stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości gruntowej, to jednak nie daje ono właścicielowi pełni władzy nad rzeczą i nie ma charakteru prawa nieograniczonego. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. Należy przychylić się do poglądu wyrażonego w jednej z uchwał przez Sąd Najwyższy ( uchwała z 28 sierpnia 1997r. II CZP 36/97) iż właścicielowi wolno ze swoją rzeczą czynić wszystko, co nie jest zabronione przez ustawy, zasady współżycia społecznego i nie pozostaje w sprzeczności ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Warto również tu podać, że zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo do zagospodarowania terenu do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem jeżeli obowiązujące normy prawne w tym ustalenia planu miejscowego, dopuszczają realizację zabudowy, to taka zabudowa jest dopuszczalna a jeżeli jej nie przewidują to jest ona zakazana.

Należy podkreślić że zgodnie z art. 64. ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona a art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi wyraźnie, że ustalenia planu miejscowego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. Oznacza to, że ustalenia zawarte w planie miejscowym dookreślają granice korzystania z tego prawa. Zatem zmiana zakresu korzystania wynikająca z ustaleń planu miejscowego jest wyrazem dopuszczalnej przez ustawodawcę ingerencji w korzystanie z nieruchomości. Co do zasady nie można wobec tego twierdzić, że plan miejscowy ogranicza wykonywanie prawa własności, skoro to właśnie między innymi plan miejscowy doprecyzowuje granice w jakich owo wykonywanie jest dopuszczalne. Należy w tym miejscu podkreślić, że uchwalenie planu miejscowego nie skutkuje uszczupleniem uprawnień właścicielskich skarżącej spółki. Skarżąca nadal jak dotychczas może korzystać z przysługującego jej prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego a także owo prawo zbyć. Ograniczenia w sposobie korzystania przez skarżącą spółkę z nieruchomości, które wynikają z uchwalonego planu, mieszczą się zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach dopuszczanych prawem. W przypadku całkowitego bądź istotnego ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem jak również w przypadku obniżenia wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu zgodnie z art. 36 u.p.z.p. właścicielom przysługują względem gminy, chroniące ich interes roszczenia. Właściciel może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę bądź wykupienia nieruchomości lub jej części.

Trzeba też zauważyć, że określenie przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" dla nieruchomości stanowiących własność skarżącej spółki lub do których przysługują jej roszczenia pod tereny zieleni urządzonej o charakterze parkowym oznaczone symbolami 12ZP i 3ZP oraz pod tereny łąk i zieleni łęgowej 2ZŁ i 3ZŁ było konsekwencją przeprowadzonej procedury planistycznej dla tych obszarów. Zasadnie wskazuje organ planistyczny, że ustalone przeznaczenie dla tych terenów jest wynikiem występujących uwarunkowań a także co jest najważniejsze wiążących obowiązujących na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Dlatego też obszarom określonym w studium jako przeznaczone do zainwestowania oraz obszarom otwartym bądź zieleni publicznej w miejscowym planie obszaru "[...]" odpowiadają odpowiednio tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny dla których ustalono inne przeznaczenie, w tym przeznaczenie pod tereny łąk i zieleni łęgowej oraz tereny zieleni urządzonej o charakterze parkowym. Dokonując oceny zgodności postanowień planu miejscowego z zapisami studium należy zauważyć, iż działka nr [...] znajduje się na obszarze, dla którego studium wskazało jako główny kierunek zagospodarowania przestrzennego tereny zieleni publicznej ZP, natomiast w stosunku do działek nr [...] i [...] jako główny kierunek zagospodarowania wyznaczono tereny otwarte (w tym rolniczą przestrzeń produkcyjną) ZO. Dodatkowo należy wskazać, iż działki te znalazły się w granicach obszaru, który został objęty Systemem Zieleni i Parków Rzecznych wskazanych w studium. Działki te znajdują się poza wyznaczoną w studium granicą terenów przeznaczonych do zainwestowania. Należy również zauważyć iż zarówno ustalenia studium jak i postanowienia miejscowego planu "[...]" wynikają z występujących uwarunkowań tych obszarów. Przede wszystkim należy wziąć pod uwagę, że działki nr [...] i [...] w całości znajdują się pomiędzy korytem rzeki Wisły a istniejącym wałem przeciwpowodziowym, co w sposób oczywisty uniemożliwia przeznaczenie tego terenu pod jakąkolwiek zabudowę. Natomiast działka nr [...] stanowi teren będący własność Gminy Kraków i użytkowany przez Polski Związek Działkowców. Od 1962 r. na tym terenie istnieje ogród działkowy, obecnie [...]. Zasadność przeznaczenia tego terenu pod zieleń urządzoną wynika ze zlokalizowania tego obszaru w studium poza granicą terenów przeznaczonych do zabudowy i zainwestowania które równocześnie ustala kierunek zagospodarowania dla tego obszaru pod tereny zieleni publicznej stanowiące ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich, ogrodów działkowych wyposażonych w ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu rekreacji, cieki i zbiorniki wodne oraz cmentarze. Ponadto ustalenie dla tych obszarów przeznaczenia pod zabudowę jakimikolwiek obiektami budowlanymi dla których wymagane jest pozwolenie na budowę, stanowiłoby naruszenie zapisów studium dotyczących ochrony przeciwpowodziowej, w których wskazano jakie działania należy podjąć aby tę ochronę zwiększyć. Zalecenia te zostały uwzględnione przy sporządzaniu planu miejscowego. W wyniku tego zasadnie tereny na których znajdują się działki skarżącej spółki i do których zgłasza roszczenia oznaczono symbolami ZP – tereny zieleni urządzonej o charakterze parkowym stanowiące przestrzeń publiczną i 2ZŁ i 3ZŁ tereny łąk i zieleni łęgowej.

Wątpliwości mogły pojawić się odnośnie ewentualnej zgodności postanowień planu z ustaleniami studium w zakresie terenu 3ZP. Teren ten w studium znajduje się na obszarze oznaczonym MW tj. terenie o przeważającej funkcji mieszkaniowej o wysokiej intensywności w której jako główny kierunek zagospodarowania wskazano m.in. utrwalanie istniejących lub ukształtowanie nowych lokalnych przestrzeni publicznych opartych o sieć usług i system terenów zieleni publicznej. Niewątpliwie dotychczas niezabudowane tereny o szerokości przeciętnie około 60 m położone wzdłuż wału przeciwpowodziowego Wisły, stanowią odpowiedni obszar zapewniający tereny zieleni publicznej dla wyznaczonej w planie zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej. Aby nie powtarzać wskazanej już wyżej argumentacji dotyczącej zarzutu niezgodności ze studium terenu przeznaczonego pod zabudowę usługową o charakterze komercyjnym (4U) która znajduje częściowe zastosowanie do terenu 3ZP, który również tak jak teren 4U znajduje się na obszarze oznaczonym w studium jako MW, należy jedynie wskazać, że przede wszystkim skarżąca kasacyjnie nie zauważa bardzo istotnej okoliczności, mianowicie tego, że teren oznaczony w studium MW w ramach którego w planie ustalono przeznaczenie terenu 3ZP, jest wielokrotnie większy niż teren 3ZP. Już choćby z tego względu należy opowiedzieć się za dopuszczalnością ustalenia w planie, na tak znacznym terenie przeznaczonym w studium pod budownictwo wielorodzinne, przeznaczenia jego części (tu obszaru o pow. 6,91ha), pod zieleń urządzoną o charakterze parkowym. Biorąc pod uwagę proporcje tych terenów, a także położenie terenu 3ZP będącego pasem wzdłuż wału przeciwpowodziowego, w połączeniu z ciągiem innych terenów położonych wzdłuż tego wału o takim samym przeznaczeniu pod zieleń urządzoną, należy uznać takie ustalenie za dopuszczalne zgodne z ustaleniami studium dotyczącymi terenów oznaczonych MW. Podsumowując ten wątek można stwierdzić, że tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej o wysokiej intensywności mogą być, zgodnie ze wskazanymi wyżej zawartymi w studium funkcjami uzupełniającymi, częściowo przeznaczone pod tereny zielone. Położenie terenu 3ZP, jak to słusznie wskazał organ planistyczny predysponuje do takiego przeznaczenia. Nie bez znaczenia jest także wykazane wyżej zagrożenie powodziowe na tym terenie. Te okoliczności wskazują, że nie doszło w zakresie ustaleń planu co do terenu 3ZP, do naruszenia przysługującego organowi planistycznemu władztwa planistycznego.

Podsumowując powyższe stwierdzić jeszcze należy, że ochrona prawa własności zapewnia właścicielowi możliwość szerokiego wykonywania tego prawa a ograniczenie w sposobie korzystania z rzeczy może nastąpić tylko w drodze ustawy. Zatem ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może ograniczyć prawo własności poprzez sporządzony zgodnie z jej zapisami plan miejscowy, który kształtuje sposób wykonywania tego prawa. Plany zagospodarowania przestrzennego dotyczą indywidualnych interesów prawnych i uprawnień właścicieli nieruchomości, niekiedy naruszają te interesy prawne czy uprawnienia, jest to oczywiste. Na tym przecież m.in. polega istota prawa administracyjnego i istota administracyjnoprawnej ingerencji w stosunki prawa cywilnego. Organy wykonujące administrację publiczną w tym organy planistyczne, mają prawo ingerowania w te stosunki w sposób wyznaczony ustawą a prawo własności nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym. Organ sporządzając plan dokonał wyważenia poszczególnych elementów które uwzględnia się w planowaniu przestrzennym i słusznie przyznał prymat tym elementom które służą ochronie zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i mienia (ochrona przed powodzią) a nie jakby tego chciała skarżąca spółka jej interesom ekonomicznym. Zagrożenie powodzią jest oczywiste, potwierdzeniem tego jest chociażby znajdujące się w aktach sprawy zdjęcie części obszaru objętego zaskarżonym planem podczas powodzi w 2010r. z którego wynika, że zalane zostały nie tylko tereny należące do spółki [...] położone pomiędzy korytem Wisły a wałem przeciwpowodziowym ( 2 ZŁ i 3ZŁ) ale także cały [...] (teren 12ZP) i teren oznaczony w planie 3ZP. W zachodzących okolicznościach na prawidłowość kwestionowanych ustaleń planu nie mogły mieć wpływu wielkości działek na tych terenach i to do ilu właścicieli należą. Walory ekonomiczne przestrzeni jak i prawo własności niewątpliwie stanowią istotne elementy które uwzględnia się w planowaniu przestrzennym, niemniej ustawodawca nie przyznał tym elementom wartości nadrzędnej. Istniejące uwarunkowania, jak i zapisy obowiązującego studium przesądzają, iż dla terenów będących przedmiotem skargi kasacyjnej zasadnie zostało wybrane przeznaczenie które przede wszystkim ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa ludzi i mienia. Z uwagi na powyższe należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że ustalenia zaskarżonego planu miejscowego nie mogły uwzględnić walorów ekonomicznych działek będących przedmiotem skargi oraz chociaż ograniczają prawo własności przysługujące ich właścicielom to nie naruszają jego istoty, co w przedstawionych okolicznościach jest dopuszczalne w obowiązującym systemie prawnym.

W konsekwencji należało uznać, że organ planistyczny nie naruszył przepisów art. 147 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 6 ust. 1 i art. 20 ustawy p.z.p. oraz art. 21 ust. 1 i 64 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Obywatela.

Za nietrafny należy także uznać zarzut naruszenia art. 17 pkt. 13 u.p.z.p. Jak już wcześniej wyjaśniono Rada Gminy związana jest jedynie ustaleniami obowiązującego studium, zatem zbyteczne było szerokie odnoszenie się przez organy planistyczne do wniosku o przesunięcie wału przeciwpowodziowego skoro nie byłoby to zgodne ze studium, na co Rada wskazywała. Także zarzut naruszenia art. 17 pkt 5 w zw. z art. 36 ust. 1 i 37 ust. 1 u.p.z.p. nie mógł odnieść skutku. Prezydent Miasta Krakowa stosownie do art. 17 pkt 5 u.p.z.p. sporządził prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego z uwzględnieniem art. 36 tej ustawy. Jak wynika z tego przepisu jest to prognoza, która ze względu na niemożliwość przewidzenia wszystkich skutków uchwalenia planu mogła nie obejmować części z nich np. związanych z ewentualnymi roszczeniami skarżącej spółki. Jednak ta okoliczność nie wpływa na ważność zaskarżonej uchwały.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew zawartemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutowi uzasadnienie wyroku spełnia wynikające z brzmienia powyższego przepisu warunki. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego winno między innymi zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie wymienione wyżej elementy zawarte zostały w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji odniósł się też do zarzutów podniesionych w skardze oraz wskazał na jakiej podstawie ustalił i uznał, że organ wykazał konieczność ograniczenia prawa własności nieruchomości w celu ochrony interesu publicznego oraz na czym on polega.

Z wyżej przytoczonych powodów skargę kasacyjną Prezydenta Miasta Krakowa jako mającą usprawiedliwione podstawy należało uwzględnić, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punktach I, II i IV i w tej części przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz uznał, że skarga kasacyjna [...] Spółki z o.o. Spółki komandytowej nie ma usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

Na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. zasądzono od [...] Spółki z o.o. Spółki komandytowej na rzecz Gminy Miejskiej Kraków poniesione przez nią koszty postępowania kasacyjnego.