Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Sygn. [...] II SAB/Ke 96/22 POSTANOWIENIE Dnia 16 grudnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie zapewnienia dostępu do danych przestrzennych tworzonych dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę.

Sygn. akt II SAB/Ke [...]

UZASADNIENIE

Pismem z 22 września 2022 r. A. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w związku z niewykonaniem przez niego czynności nakazanych prawem, polegających na zapewnieniu dostępu do danych przestrzennych tworzonych dla planów miejscowych zgodnie z przepisami:

1. art. 67c ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503);

2. art. 9 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 214).

W treści wywiedzionej skargi jej autorka podała, że organ nie zapewnia dostępu do danych przestrzennych tworzonych dla planów miejscowych Miasta i Gminy B. za pośrednictwem usług pobierania, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej. Zdaniem skarżącej, brak zapewnienia przez organ dostępu do powyższych danych zgodnie z przepisami prawa, pozbawia ją możliwości przeprowadzenia analiz przestrzennych, a także powoduje konieczność ponoszenia, w ramach wykonywanej przez nią działalności, wielokrotnie wyższych nakładów.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wykonania niezbędnych, nakazanych prawem czynności wskazanych na wstępie skargi na koszt i ryzyko gminy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Burmistrza Miasta i Gminy wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., z uwagi na zaktualizowanie i umożliwienie pobierania danych przestrzennych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

Wskazane wyliczenie stanowi katalog zamknięty, co oznacza, że skarga wniesiona w innym przedmiocie niż określony powyżej, nie należy do właściwości sądów administracyjnych i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie skarżąca wniosła skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy "w związku z niewykonaniem przez niego czynności nakazanych prawem, polegających na zapewnieniu dostępu do danych przestrzennych tworzonych dla planów miejscowych", w sposób i na zasadach określonych we wskazanych skargą ustawach. Zgodnie z przywołanym w skardze art. 9 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, organy administracji prowadzące rejestry publiczne, które zawierają zbiory związane z wymienionymi w załączniku do ustawy tematami danych przestrzennych, tworzą i obsługują, w zakresie swojej właściwości, sieć usług dotyczących zbiorów i usług danych przestrzennych, do których zalicza się usługi: pobierania, umożliwiające pobieranie kopii zbiorów lub ich części oraz, gdy jest to wykonalne, bezpośredni dostęp do tych zbiorów. Usługi, o których mowa w ust. 1, są powszechnie dostępne za pomocą środków komunikacji elektronicznej (art. 9 ust. 2 cyt. ustawy). Z kolei na gruncie art. 67c ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), organy, o których mowa w art. 67a ust. 1, tworzą i aktualizują dane przestrzenne dla aktów, o których mowa w art. 67a ust. 2, w toku prowadzonej procedury planistycznej, przy czym dane, o których mowa w art. 67a ust. 3 pkt 1 i 2, tworzone są najpóźniej w terminie 30 dni od dnia podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia danego aktu albo jego zmiany. Organy, o których mowa w art. 67a ust. 1, udostępniają nieodpłatnie dane przestrzenne tworzone dla aktów, o których mowa w art. 67a ust. 2, za pośrednictwem usług, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (art. 67c ust. 3 u.p.z.p.).

Rozpoznając niniejszą sprawę, w pierwszej kolejności Sąd rozważył, czy określony przez skarżącą przedmiot skargi tj. brak zapewnienia skarżącej dostępu do zbioru danych przestrzennych tworzonych dla planów miejscowych gminy może być uznany za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że opisany obowiązek organu polegający na utworzeniu, prowadzeniu i udostępnianiu zbiorów danych przestrzennych, którego realizacji domaga się skarżąca, nie stanowi żadnej z władczych form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a. W szczególności nie jest to czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - określona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 18/16, Lex nr 2418620).

W zakresie przywołanego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. powinny być spełnione przesłanki umożliwiające uznanie aktu lub czynności za podlegający rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Przedmiotem skargi mogą być akty lub czynności, które: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5-7 p.p.s.a., 3) muszą mieć charakter publicznoprawny, 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Elementy te określane są w literaturze przedmiotu jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. postanowienie WSA w Gliwicach z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Gl 121/22, Lex nr 3438436 i tam: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2017, s. 67).

W rozumieniu powołanego wyżej przepisu za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która podlegałaby zaskarżeniu do sądu administracyjnego, nie można zatem uznać sposobu utworzenia i prowadzenia zbiorów danych przestrzennych, jak również ich merytorycznej zawartości (zob. postanowienie WSA w Lublinie z 13 września 2016 r. sygn. akt II SAB/Lu 48/16, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Udostępnianie przez organy właściwe informacji w zbiorach danych przestrzennych nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Obowiązek organu ma tu jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych (zob. postanowienie WSA w Gdańsku z 20 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 92/22, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stwierdzić zatem należy, że sama czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej, nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej. Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia informacji publicznej z tych zbiorów danych przestrzennych. Sam wynikający z przepisów ustawy obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień (por. wyrok NSA z 20 listopada 2008r. sygn. akt I OSK 611/08, Lex nr 532346).

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że nie jest władny do dokonania kontroli organu administracji publicznej w zakresie sprowadzającym się w istocie do oceny sposobu i prawidłowości prowadzenia przez ten organ udostępnianego publicznie zbioru danych odnoszących się do obowiązującej dokumentacji zagospodarowania przestrzennego gminy. Poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej pozostaje bowiem bezczynność organów w zakresie wywiązywania się przez te organy z obowiązków, których realizacja nie przybiera postaci aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, objętych dyspozycją art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), ani postaci innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.).

Ubocznie tylko wypada zauważyć, że na mocy art. 20 ust. 1 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej to organy wiodące, w zakresie swojej właściwości, organizują, koordynują i monitorują działania związane z tworzeniem, utrzymywaniem i rozwijaniem infrastruktury, w zakresie przyporządkowanych im tematów danych przestrzennych, mając w szczególności na względzie zapewnienie zgodności tych działań, w tym wprowadzanych rozwiązań technicznych, z przepisami dotyczącymi infrastruktury informacji przestrzennej.

Sankcjonowanie bezczynności organów dotyczy wyłącznie powierzonych ich kompetencji spraw indywidualnych, skonkretyzowanych podmiotowo i przedmiotowo, których podstawą jest konkretny i powszechnie obowiązujący przepis prawa (por. ww. wyrok WSA w Gdańsku z 20 września 2022 r.). Wynika z tego, że za czynność lub akt, na które może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, uznać można wyłącznie czynność lub akt skierowany do oznaczonego podmiotu, rozstrzygający o jego indywidulanych uprawnieniach lub obowiązkach. W przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ administracji publicznej zgodnie z kompetencjami na podstawie ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej nie zachodzi przesłanka indywidualności i konkretności stosunku administracyjnego ze skarżącą.

Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że udostępnianie przez Burmistrza danych przestrzennych w prowadzonych zbiorach nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Sama czynność utworzenia zbioru danych przestrzennych oraz czynność zamieszczenia tam określonych dokumentów z zakresu zagospodarowania przestrzennego gminy nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej, a w przepisach prawa (m.in. w ustawie o infrastrukturze informacji przestrzennej) brak jest podstawy do żądania przez skarżącą zamieszczenia w takim zbiorze danych o konkretnej treści i formacie.

Wobec ustalenia, że prawidłowość prowadzenia rejestrów publicznych w postaci zbiorów usług i danych przestrzennych nie podlega kontroli sądów administracyjnych, stwierdzić należało, że niedopuszczalne jest również rozpoznanie skargi na bezczynność organu w tym zakresie.

Podobny pogląd jak wyżej zaprezentowany zajęły także wojewódzkie sądy administracyjne (zob. postanowienie WSA w Opolu z 30 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Op 306/22, Lex nr 3436182).

Jedynie na marginesie należało zauważyć, że z odpowiedzi na skargę wynika, że skarżony organ zaktualizował dane i umożliwił pobieranie danych przestrzennych.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.