Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant sekretarz sądowy O.W. po rozpoznaniu w dniu 17 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 983/17 w sprawie ze skargi S.K. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 983/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.K. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza stwierdził bezskuteczność czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] oraz uznał obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej

w [...] do przedłożenia skarżącemu pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącego, a także jego dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], dalej jako "DIAS", powołując art. 165 ust, 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) dalej jako "PwKAS", złożył skarżącemu "propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] zawierającą: (1) rodzaj umowy o pracę - Umowa o pracę na czas nieokreślony, (2) stanowisko służbowe - ekspert skarbowy, zaliczane do grupy stanowisk samodzielnych w służbie cywilnej, (3) miejsce wykonywania pracy - [...], (4) komórka organizacyjna - Pierwszy Referat Rozliczeń Podatkowych Krajowych w Urzędzie Skarbowym w [...]. W piśmie tym określono także warunki wynagrodzenia miesięcznego oraz podano wymiar czasu pracy - 1/1, jak również wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Skarżący złożył oświadczenie o przyjęciu ww. propozycji.

Następnie w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, dalej również jako "WSA", skarżący zakwestionował złożoną mu przez organ propozycję pracy. Jako podstawę wniesienia skargi wskazał art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.". Skarżący zarzucił organowi nieważność i bezprawność w działaniu z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia jej propozycji pracy w świetle przepisów PwKAS, tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i ust. 7, art. 170 ust. 1 tej ustawy oraz naruszenie art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm.); dalej jako "ustawa o KAS", poprzez faktyczne zwolnienie ze :służby, pomimo braku zajścia wskazanych tam przesłanek. Zarzucił także niekonstytucyjność zaskarżonego działania organu poprzez niezgodność z art. 2, art. 7, art., 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP. Na wypadek zaś, gdyby Sąd uznał, iż możliwe ogólnie było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy, skarżący podniósł, że nie było to właściwe w stosunku do jego osoby, gdyż prawidłowe zastosowanie przesłanek z art. 165 ust. 7 PwKAS powinno prowadzić do przedłożenia propozycji służby.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym na prawach strony uczestniczył Związek Zawodowy Celnicy PL, który przyłączył się do skargi i wniósł o jej uwzględnienie w całości lub w razie jej nieuwzględnienia o orzeczenie przez Sąd, że zaskarżony akt prawny - propozycja pracy - jest decyzją administracyjną.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności sąd ten podkreślił, że dokonując oceny właściwości sądów administracyjnych do rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie nie sposób pominąć faktu, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wystąpiła rozbieżność co do możliwości poddania kontroli sądowoadministracyjnej działań organów podjętych na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. WSA zaznaczył przy tym, że znany jest mu pogląd prezentowany w postanowieniach wojewódzkich sądów administracyjnych o braku kognicji sądów administracyjnych w tego typu sprawach, jednakże nie przychyla się do niego.

Dalej WSA wskazał, że zgodnie z art. 165 ust. 1 PwKAS z dniem 1 marca 2017 r. skarżący, będąc do tej daty funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w miejscu wskazanym przez Dyrektora Izby Celnej w [...]. Przepis ten dotyczył jedynie przyporządkowania funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy lub służby. Przy czym WSA zaznaczył, że art. 165 ust. 1 PwKAS nie stanowił podstawy do nadania danej osobie trwałego statusu funkcjonariusza służby celno-skarbowej.

Sąd pierwszej instancji nie przyznał racji skarżącemu, że z art. 165 ust. 7 PwKAS wynika, iż mógł on otrzymać wyłącznie propozycję dalszej służby. W jego ocenie propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi, a wyraz "odpowiednio", użyty w tym przepisie, porządkuje jedynie kwestię kto, komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona.

Dalej WSA podniósł, że pomimo wyposażenia właściwych organów administracji celno-skarbowej w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, ustawodawca w przepisach PwKAS tylko częściowo precyzyjnie wskazał na formę prawną działania organu w tym obszarze. Zgodnie z art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. formę decyzji administracyjnej przebierała propozycja pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej skierowana do funkcjonariusza. Natomiast w art. 165 ust. 7 PwKAS ustawodawca nie posłużył się formą decyzji administracyjnej na oznaczenie owej pisemnej propozycji. WSA uznał więc, że zamierzeniem ustawodawcy było pozbawienie dyrektora izby administracji skarbowej uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie składania propozycji. W ocenie WSA "propozycja" skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przy czym zdaniem WSA czynność, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS w postaci złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ma charakter władczy pomimo braku jej nazwania mianem decyzji administracyjnej lub postanowienia. Nie ulega również wątpliwości, że taka pisemna propozycja dotyczy sprawy indywidualnej (indywidualny adresat i konkretny przedmiot) i ma charakter publicznoprawny. Do chwili upływu terminu do wyrażenia zgody na propozycję zatrudnienia funkcjonariusz służby celno-skarbowej nie był pracownikiem, z którym zawarty został uprzednio stosunek pracy. Tym samym skoro zatrudnienie funkcjonariusza miało charakter publiczny (wynikający z administracyjnego stosunku służbowego), to dotychczasowy stosunek prawny łączący funkcjonariusza z organem miał charakter stosunku służbowego, a nie stosunku pracy i sama czynność polegającą na przedłożeniu pisemnej propozycji pracy nie powodowała zmiany charakteru służbowego na pracowniczy. Natomiast ocena skutków tak złożonej propozycji i nawiązania na jej podstawie innych stosunków prawnych nie ma znaczenia w tej sprawie, w której przedmiotem rozstrzygania jest sama propozycja kierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., a nie skutki wywołane przyjęciem tej propozycji. Sąd ten zaznaczył, że przedłożenie pisemnej propozycji stanowi wykonanie obowiązku ustawowego wynikającego z art. 165 ust. 7 PwKAS, czyli obowiązku polegającego na złożeniu do dnia 31 maja 2017 r. funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. Podkreślił również, że czynność objęta art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. może polegać także i na tym, że organ administracyjny w sposób jednostronny wykonując swój ustawowy obowiązek skonkretyzuje sytuację prawną drugiej strony, a ta druga strona może mieć zachowany wybór co do podjęcia działania, przy czym możliwości wyboru przez stronę powinny być regulowane ustawowo. Zdaniem WSA, nie do zaakceptowania jest stanowisko, zgodnie z którym pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. stanowiłaby czynność materialno-techniczną w ogóle wyłączoną spod odrębnego zaskarżania.

Tak więc WSA uznał, że czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest indywidualna czynność o charakterze władczym, rozstrzygająca o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki. Zdaniem WSA taka sytuacja zachodzi w analizowanym przypadku, gdyż objęta kontrolą Sądu pisemna propozycja rozstrzyga o tym, że funkcjonariusz otrzymał jednostronnie zredagowaną propozycję zatrudnienia na określonych także jednostronnie i władczo warunkach. W ocenie WSA pozwala to na zachowanie sądowej ochrony funkcjonariusza przed arbitralnym działaniem organu administracyjnego zmierzającego do pozbawienia funkcjonariusza dalszego statusu pełniącego obowiązki w służbie celno-skarbowej. Jednocześnie WSA zauważył, że omawiana "pisemna propozycja" zatrudnienia nie jest ofertą, w rozumieniu prawa cywilnego, a także nie jest umową o pracę.

Odnośnie zachowania warunków formalnych do skutecznego wniesienia skargi na przedmiotową czynność WSA wskazał, że po otrzymaniu w dniu 28 kwietnia 2017 r. pisemnej propozycji złożonej na podstawie art. 165 ust. 7 PwKAS, wniósł pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pismo to wpłynęło do organu w dniu 13 czerwca 2017 r., zaś skargę do sądu skarżący wniósł w dniu 4 sierpnia 2017 r.

Co prawda w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący dokonał formalnego wezwania w dniu 13 czerwca 2017 r., a zatem nie zachował ustawowego terminu czternastodniowego od daty otrzymania pisemnej propozycji, jednakże w ocenie WSA uchybienie to nastąpiło bez winy skarżącego, który nie będąc pouczony o trybie zaskarżenia pisemnej propozycji, mógł w sposób usprawiedliwiony dokonać pisemnego wezwania już po upływie 14 dniowego terminu od daty dowiedzenia się o czynności.

Przechodząc do rozpatrzenia zasadności skargi WSA podkreślił, że z przytoczonego wyżej art. 165 ust. 7 PwKAS wynika, że przedkładając skarżącemu, jako funkcjonariuszowi pisemną propozycję, organ miał obowiązek uwzględnić posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Jednakże zdaniem WSA ustawodawca nie uregulował tego, czy zaistnienie w konkretnym przypadku tych lub innych przesłanek stanowi podstawę do zaproponowania funkcjonariuszowi propozycji służby, czy też propozycji pracy. Skoro zaniechaniem ustawodawcy było pominięcie kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy, to każde działanie organu administracyjnego, które na podstawie art. 165 ust. 7 PwKAS nie wyjaśnia i nie tłumaczy funkcjonariuszowi, dlaczego zaproponowano warunki pracy a nie służby, narusza art. 60 i art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem WSA kryteria, jakimi mają kierować się organy proponując warunki pracy lub służby powinny być tak skonstruowane, aby wykluczyć arbitralność działania władzy.

Sąd pierwszej instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie organ nie wskazał na jakiekolwiek kryteria, które legły u podstaw zaproponowania skarżącemu warunków pracy a nie służby. Organ zaniechał jakiejkolwiek oceny w zakresie przydatności skarżącego do pełnienia służby w jednostkach organizacyjnych krajowej administracji skarbowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył DIAS, zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 58 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 PwKAS nie stanowi innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.), dalej jako "k.p.a.", postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o KAS, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw), a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych; powyższe zdaniem skarżącego kasacyjnie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sąd pierwszej instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić;

2. art. 58 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 5 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że kontroli sądów administracyjnych nie podlegają sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych; powyższe zdaniem skarżącego kasacyjnie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sąd pierwszej instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić;

3. art. 58 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 276 ust. 1 i ust. 2 w zw. z ust. 6 ustawy o KAS poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że przedmiotowa sprawa nie mieści się w katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 276 ust. 1 i ust. 2 ustawy o KAS i tym samym nie podlega kognicji sądu administracyjnego; powyższe zdaniem skarżącego kasacyjnie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sąd pierwszej instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić;

4. art. 58 § 1 pkt. 6 w zw. art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935) - poprzez rozpoznanie skargi pomimo jej niedopuszczalności z uwagi na niedopełnienie przez stronę skarżącą warunków formalnych wniesienia skargi, tj. jej wniesienia z uchybieniem czternastodniowego terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa przewidzianego w art. 52 § 3 p.p.s.a. oraz dokonanie wadliwej oceny w zakresie braku winy strony skarżącej w nieterminowym wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa; powyższe zdaniem skarżącego kasacyjnie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sąd pierwszej instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić;

5. art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że propozycja złożona stronie skarżącej na podstawie art. 165 ust. 7 PwKAS stanowi inny niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem aktów łub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o KAS oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw), a w konsekwencji podlega kognicji sądu administracyjnego;

6. art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 PwKAS poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie bezskuteczności czynności DIAS oraz uznanie obowiązku DIAS do przedłożenia stronie skarżącej pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która będzie w swej treści uwzględniała posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby strony skarżącej, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, pomimo tego, że propozycja została złożona przy uwzględnieniu przesłanek wynikających z przepisu art. 165 ust. 7 PwKAS, a przepis ten nie nakłada na organ obowiązku pisemnego sporządzenia uzasadnienia, które odzwierciedlałoby dokonaną przez DIAS-a analizę przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 PwKAS w odniesieniu do strony skarżącej;

7. art. 146 § 1 w zw. z art. 52 § 3 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. p.p.s.a. poprzez dokonanie. wadliwej oceny w zakresie braku winy strony skarżącej w terminowym wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., warunkującym skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego bowiem organ nie pouczył strony skarżącej o treści art. 52 § 3 p.p.s.a. podczas gdy prawidłowa ocena winna prowadzić do uznania, że na organie nie ciążył obowiązek pouczenia strony skarżącej o treści art. 52 § 3 p.p.s.a., a tym samym strona skarżącą w sposób zawiniony uchybiła terminowi, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., co winno skutkować odrzuceniem skargi;

8. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezawarcie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku precyzyjnej interpretacji wskazanych przez Sąd, a nie wynikających z treści art. 165 ust. 7 PwKAS, przesłanek przedstawienia propozycji zatrudnienia, tj. przydatności do pełnienia służby, co uniemożliwia prawidłowe wykonanie wyroku;

9. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający jego prawidłowe wykonanie tj. poprzez wskazanie, jako dyrektywy, co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ - zastosowania przepisu art. 165 ust. 7 PwKAS, podczas gdy przepis ten, jako przepis o charakterze jednorazowym, nie może mieć zastosowania wskutek wyekspiriowania terminu, o którym mowa w tym przepisie, w konsekwencji czego powyższa podstawa prawna do przedstawienia przez organ propozycji po dniu 31 maja 2017 r. nie istnieje;

II. naruszenie prawa materialnego:

10. art. 165 ust. 7 PwKAS w zw. z art. 60 i art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis art. 165 ust. 7 PwKAS zawiera lukę prawną w zakresie pominięcia kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy, w sytuacji gdy należało przyjąć, że art. 165 ust. 7 PwKAS w sposób kompleksowy ustanawia równorzędne warunki przedłożenia propozycji zarówno funkcjonariuszowi, jak i pracownikowi;

11. art. 165 ust. 7 PwKAS poprzez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, tj. uznanie przez WSA w Krakowie, że zasadą jest, że funkcjonariuszowi w pierwszej kolejności powinna zostać złożona propozycja służby, a dopiero gdyby skarżący był nieprzydatny do służby - to możliwym jest przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji; pracy, podczas gdy przepis ten poprzez użycie zwrotu "albo" nie ustanawia pierwszeństwa proponowanych form "zatrudnienia", ale traktuje je równorzędnie;

12. art. 165 ust. 7 PwKAS poprzez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, tj. uznanie przez WSA w Krakowie, że przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia wymaga sporządzenia pisemnego uzasadnienia, zawierającego ocenę, co do przydatności do pełnienia służby w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy przepis art. 165 ust. 7 PwKAS poza przesłankami doświadczenia, kwalifikacji oraz miejsca zamieszkania nie nakłada na organ obowiązku oceny przydatności funkcjonariusza do służby;

13. art. 165 ust. 7 PwKAS w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię tj. uznanie przez WSA w Krakowie, że wskazany w tym przepisie termin, tj. 31 maja 2017 r. ma charakter terminu instrukcyjnego, którego upływ nie powoduje braku możliwości dalszego przedkładania przez DIAS-a propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, podczas gdy termin ten ma charakter terminu materialnoprawnego, którego upływ uniemożliwia złożenie jakiejkolwiek propozycji na podstawie tego przepisu;

14. art. 165 ust. 7 PwKAS w zw. z art. 60 oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez uznanie, że w analizowanej sprawie dyspozycją art. 60 Konstytucji RP objęte jest także przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy przepis art. 60 Konstytucji RP dotyczy tylko naboru i zwalniania ze służby publicznej, a dodatkowo pominięcie przez sąd pierwszej instancji, że strona skarżąca wskutek przyjęcia propozycji nadal pozostaje w "służbie publicznej".

W oparciu o powyższe zarzuty DIAS wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie zaś o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie i oddalenie skargi, bądź też uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Krakowie. Ponadto wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie powołanych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W rozpoznawanej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia wymienionych w niej przepisów, sprowadza się do zakwestionowania stanowiska sądu pierwszej instancji, który uznał, że skarga wniesiona na czynność DIAS z [...] kwietnia 2017 r. zawierającą propozycję pracy stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako takie podlega kognicji sądu administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić, wobec czego skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wyliczenie prawnych form działania administracji podlegających kognicji sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie należało ocenić charakter "pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia", złożonej S.K. przez DIAS na podstawie art. 165 ust. 7 PwKAS, a następnie rozważyć, czy stanowi ona decyzję administracyjną albo akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 lub pkt 4 p.p.s.a., podlegające kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd pierwszej instancji wprawdzie przeprowadził taką analizę, jednak doprowadziła ona do błędnych wniosków, tj. uznania, że pisemna propozycja określająca warunki zatrudnienia stanowi czynność z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19 stwierdził, że "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej "PwKAS") dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że PwKAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 PwKAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 PwKAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o K.A.S. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro, w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 PwKAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia.

W tej sprawie przedmiotem skargi jest propozycja określająca warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Mając na uwadze treść powołanej uchwały, sygn. I OPS 1/19, stwierdzić należało, że sąd pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy przyjął, że zaskarżona propozycja zatrudnienia stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Brak kognicji sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie jest następstwem rozwiązania prawnego przyjętego w PwKAS, zgodnie z którym jedną z możliwych opcji dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej jest m.in. przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji pracy, która w istocie jest ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę, a przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron, tj. gdy funkcjonariusz przyjmie złożoną mu propozycję zatrudnienia.

W związku z faktem, że w niniejszej sprawie organ, działając zgodnie z art. 165 ust. 7 PwKAS, w terminie do 31 maja 2017 r. przedstawił skarżącemu ofertę – propozycję pracy, która została następnie przez niego przyjęta, stwierdzić należało, że doszło do przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 PwKAS. Przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkuje bowiem nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. Sąd pierwszej instancji, podobnie jak skarżący, błędnie zaś uznał propozycję zatrudnienia złożoną [...] kwietnia 2017 r. za czynność z zakresu administracji publicznej. Podkreślić raz jeszcze należy, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Zatem nie przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Jest rzeczą oczywistą, że w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy) i propozycja ta została przyjęta to zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 PwKAS stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, zaś wszelkie żądania byłego funkcjonariusza nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej.

Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach, albowiem nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Nie dotyczy również praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają z mocy prawa bezpośrednio poddane ukształtowaniu albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 PwKAS), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 PwKAS). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza o jej przyjęciu (art. 171 ust. 1) albo o odmowie przyjęcia, albo też niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2). Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można by przyjąć, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa, albowiem zmierza ona do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te jak już wskazano zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). Zatem czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną. (zob. postanowienie NSA z 11 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 668/18, postanowienie z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 392/18, postanowienie z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1151/18).

W konsekwencji, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko sądu pierwszej instancji co do charakteru propozycji zatrudnienia oraz właściwości sądu administracyjnego w tej sprawie należało uznać za uzasadnione.

Z art. 189 p.p.s.a. wynika, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie dlatego, na podstawie art. 189 p.p.s.a., w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji.

Jednocześnie uwzględniając charakter sprawy Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Ponadto wobec stwierdzenia podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na brak kognicji sądowoadministracyjnej, nie jest konieczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.