Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant Marta Wertelecka po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 910/16 w sprawie ze skargi B. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 11 stycznia 2017 r. po rozpoznaniu skargi B. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2015 r. nr LVIII 1228/13 w przedmiocie zasad usytuowania na terenie Miasta Łodzi miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, stwierdził nieważność § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały oraz zasądził na rzecz skarżącego koszty postępowania.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

W dniu 6 marca 2013 r. Rada Miejska w Łodzi, działając w oparciu o treść art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r., poz. 153 ze zm., dalej u.s.g.) w zw. z art. 12 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012r., poz. 1356) podjęła uchwałę nr LVIII/1228/13 w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Łodzi miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Skarżący B.S. w dniu [...] sierpnia 2016r. (data wpływu pisma do organu) wezwał Radę Miejską w Łodzi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem, narusza jego interes prawny i uprawnienia wynikające z ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016r., poz. 1829), co uzasadnia konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Odwołując się do treści § 1 ust. 1 uchwały podniósł, że uchwała nie precyzuje odległości jaka dzielić powinna punkty sprzedaży alkoholu od wskazywanych obiektów, ograniczając się jedynie do wskazania, że miejsca sprzedaży alkoholu nie mogą być usytuowane w najbliższej okolicy wymienionych obiektów, posługując się w tym zakresie pojęciem "najbliższa okolica" ze wskazaniem, iż należy je rozumieć w świetle przepisów ustawy antyalkoholowej. Tymczasem uchwała powinna wskazywać konkretną odległość punktu sprzedaży alkoholu od chronionych obiektów, jak również sposób mierzenia tej odległości. Jedynie bowiem odwołanie do obiektywnych, klarownych i weryfikowalnych mierników odległości zapewnia realizacje celu, jaki spełniać ma zarówno ustawa antyalkoholowa, jak i wydawane na jej podstawie uchwały. Posłużenie się natomiast niejasnym kryterium sprzyja nadużyciom i pozwala organowi na dowolne rozstrzygnięcie, nie zawsze odpowiednie do okoliczności sprawy.

Ponadto skarżący wskazał, że postanowienia przedmiotowej uchwały sformułowane zostały z naruszeniem zasad prawidłowej legislacji wynikających m.in. § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad i techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016r., poz. 283). Swój interes prawny do kwestionowania przedmiotowej uchwały wywiódł natomiast z faktu, że Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Łodzi, a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi negatywnie zaopiniowały wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w placówce handlowej usytuowanej na terenie nieruchomości przy ul H. [...] w Ł.. W ocenie skarżącego przyczyną negatywnej oceny wniosku były niejasne zapisy uchwały. Podał, że w odległości 80 m z tyłu od wejścia do lokalu, znajduje się Szkoła Podstawowa nr [...], natomiast w odległości 60 m od placówki z tyłu po przekątnej usytuowane jest przedszkole. Z boku w odległości 60 m znajduje się także Punkt Przedszkolny. Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Łodzi wskazała, iż brak jest kontaktu wzrokowo-słuchowego między placówkami, co oznacza, że wskazane powyżej odległości, jak i usytuowanie placówek przemawiało za pozytywnym rozpatrzeniem wniosku, tym bardziej, że poprzedni właściciel pawilonu handlowego usytuowanego pod wskazanym adresem posiadał zezwolenia na sprzedaż alkoholu.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2013r., Nr LVIII/1228/13.

W dniu 19 października 2016r. Rada Miejska w Łodzi podjęła uchwałę Nr XXXVI/947/16 w sprawie uznania za niezasadne wezwania B. S. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą nr LVIII/1228/13 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2013 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Łodzi miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] października 2016r. Rada Miejska w Łodzi wniosła o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżona uchwała nr LVIII/1228/13 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2013r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Łodzi miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych została podjęta zgodnie z prawem, tj. na podstawie i granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 11 stycznia 2017 r. stwierdził nieważność § 1 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi.

Sąd I instancji po dokonaniu sądowej kontroli uchwały nr LVIII/1228/13 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2013r. stwierdził, iż została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Uchwała została podjęta w oparciu o art. 12 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ). Zgodnie z tym przepisem rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Sąd wskazał, że art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości - uprawnia radę gminy jedynie do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a pod pojęciem zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie z względem miejsc chronionych, takich jak np.: szkoły, przedszkola i inne placówki oświatowo-wychowacze i opiekuńcze, itp.

Zgodnie z § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały nr LVIII/1228/13 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2013r. punkt sprzedaży napojów alkoholowych nie może być usytuowany w najbliższej okolicy, rozumianej jako obszar zdefiniowany w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, miejsc chronionych wskazanych w punkach od 1 do 12.

Rada Miejska w Łodzi posłużyła się pojęciem "najbliższa okolica" ze wskazaniem, że należy je rozumieć w świetle przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (§ 1 pkt 1 uchwały). Tymczasem zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, określenie "najbliższa okolica" punktu sprzedaży napojów alkoholowych oznacza obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw.

Stosownie do treści § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283), w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Natomiast zgodnie z § 143 do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.

Zdaniem Sądu, Rada Miejska w Łodzi, w niewłaściwy sposób skorzystała z upoważnienia ustawowego do ustanowienia prawa miejscowego w postaci zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych poprzez brak określenia odległości miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc chronionych, które w ocenie sądu, może prowadzić do różnego ich pojmowania i stosowania przez organy administracji.

W ocenie sądu, dla realizacji kompetencji wynikającej z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości niezbędnym jest odwołanie się do obiektywnych, klarownych mierników odległości między miejscami sprzedaży i miejscami podawania napojów alkoholowych oraz miejscami chronionymi. Przy podejmowaniu uchwał w przedmiocie lokalizacji punktów sprzedaży napojów alkoholowych Rada Miejska powinna mieć na uwadze nie tylko określenie odległości miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc chronionych, ale także skonstruowanie precyzyjnego określenia punktów z geometrycznego punktu widzenia, pomiędzy którymi ma nastąpić pomiar odległości pomiędzy obiektami chronionymi a punktem sprzedaży napojów alkoholowych. Zatem nawet określenie samej odległości między punktami sprzedaży alkoholu a obiektami podlegającymi ochronie bez jednocześnie bliższego określenia sposoby mierzenia tej odległości (od jakiego do jakiego punktu) stanowi zagrożenie dla prawidłowej realizacji celów określonych w art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, stwarza niebezpieczeństwo braku równego traktowania podmiotów ubiegających się o zezwolenie.

Zdaniem Sądu, rolą organu gminy stanowiącego prawo jest w takiej sytuacji określenie nie tylko odległości między punktami sprzedaży napojów alkoholowych, ale także sposobu jej mierzenia - od jakiego do jakiego punktu, po jakiej linii.

Rada Miejska w Łodzi złożyła skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi, zasądzenie kosztów postępowania.

Organ zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania:

art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do całości zarzutów podniesionych przez organ w odpowiedzi na skargę oraz niedostatecznego wyjaśnienia przyjętej podstawy prawnej wydanego wyroku w zakresie:

1) zastosowanego w uchwale Nr LVIII/1228/13 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 3 marca 2013 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Łodzi miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych odwołania do definicji zawartej w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487), zwanej dalej u.w.t.p.a.

2) niewłaściwego wykorzystania przez Radę Miejską w Łodzi z upoważnienia ustawowego przy podjęciu uchwały Nr LVIII/1228/13 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 3 marca 2013 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Łodzi miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

1. § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że uchwała Nr LVIII/1228/13 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 3 marca 2013 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Łodzi miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych zawiera w sobie powtórzenie treści normatywnej zawartej w ustawie;

2. art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487) poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że Rada Miejska w Łodzi podejmując uchwałę Nr LVIM/1228/13 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 3 marca 2013 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Łodzi miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w niewłaściwy sposób skorzystała z upoważnienia ustawowego zawartego w tym przepisie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia [...] kwietnia 2019 r. B. S. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2013 roku numer LVIII 1228/13, stwierdził nieważność § 1ust. 1 zaskarżonej uchwały.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane w ramach obu podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy na wstępie zauważyć, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd administracyjny, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Tak więc w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną winna powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym w jej ocenie uchybił Sąd I instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Oznacza to, że obowiązkiem kasatora jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy kasator winien wskazać przepisy które jego zdaniem zostały naruszone oraz uzasadnić, na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym w ocenie NSA nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do całości zarzutów podniesionych przez organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej przyjętej za podstawę wyrokowania. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Zgodnie z jego brzmieniem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądowym prezentowane jest stanowisko, które skład orzekający NSA, całkowicie podziela, z którego wynika, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (vide wyrok NSA z dnia z dnia 7.05. 2013 r. sygn. akt II FSK 16/12, wyrok NSA z dnia 19.08. 2014 r. sygn. akt II GSK 886/13, wyrok NSA z dnia 31.10. 2017 r. sygn. akt I GSK 2343/15, wyrok NSA z dnia 15.11. 2017 r. sygn. akt II FSK 3434/15,wyrok NSA z dnia 12.03.2019 r. sygn. akt II OSK 1054/17).

Zdaniem NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymagania wynikające z treści powołanego przepisu prawa, a przede wszystkim Sąd I instancji wyczerpująco wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyny z powodu których zakwestionował regulację przewidzianą w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Łodzi, wskazując na brak precyzyjnego określenia sposobu rozmieszczenia punktów sprzedaży alkoholu z geometrycznego punktu widzenia, to jest brak określenia w sposób precyzyjny odległości i sposobu mierzenia odległości pomiędzy obiektami chronionymi a punktami sprzedaży napojów alkoholowych.

Ponadto podkreślić należy, że prawidłowość stanowiska zaprezentowanego przez Sąd I instancji wobec zarzutów skargi jest kwestią odrębną i nie może być przedmiotem oceny w ramach naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów (vide wyrok NSA z dnia 14.02. 2013 r. sygn. akt II FSK 1133/11).

W ocenie NSA nie jest także zasadny zarzut skargi kasacyjnej oparty na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną (niewłaściwą) wykładnię art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

W tym miejscu należy zauważyć, że powołany przez Sąd I instancji przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. reguluje jedynie sposób rozstrzygnięcia w przypadku uwzględnienia skargi na uchwałę. Natomiast uwzględnienie skargi w powyższej części nastąpiło wyłącznie z powodu naruszenia przez Radę Miejska w Łodzi przepisów prawa materialnego- art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości przez błędną wykładnię tego przepisu i jego niewłaściwe zastosowanie.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów zauważyć należy, że w myśl art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Treść powołanego przepisu uprawnia do stwierdzenia, że przepis ten ma charakter normy upoważniającej organ samorządu terytorialnego do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Podkreślić przy tym należy, że przez zasady te należy rozumieć położenie punktów sprzedaży, jak i miejsc podawania napojów alkoholowych względem obiektów chronionych. Upoważnienie zawarte w powołanym wyżej przepisie nie przewiduje zupełnej dowolności w określeniu tychże zasad, gdyż muszą one pozostawać w zgodzie z ogólnymi celami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi określonymi w preambule, jak i art. 1 i 2 tej ustawy.

W związku z powyższym należy zauważyć, że w doktrynie podkreśla się, iż przy podejmowaniu uchwał w oparciu o art. 12 ust. 2 ww. ustawy rady gminy powinny mieć na uwadze skonstruowanie precyzyjnego określenia punktów z geometrycznego punktu widzenia, pomiędzy którymi ma następować pomiar odległości pomiędzy obiektami chronionymi a punktem sprzedaży napojów alkoholowych. Nieprecyzyjne określenie samej zasady (samego sposobu) wyznaczania odległości determinuje tym samym względność otrzymywanych wyników pomiarów kontrolujących, czy punkt sprzedaży nie jest położony sprzecznie z zasadami usytuowania punktów sprzedaży tych napojów (I. Skrzydło-Niżnik "Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz", Zakamycze 2002, kom. do art. 12). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela. Jednocześnie w orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem "zasad usytuowania miejsc sprzedaży" należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych, jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego, itp.

Zdaniem NSA trafnie podkreślił Sąd I instancji, iż wskazując na "zasady usytuowania miejsc sprzedaży" nie można wyłącznie posługiwać się definicją "najbliższej okolicy punktu sprzedaży napojów alkoholowych", o której mowa w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, bowiem konieczne jest takie tworzenie aktów prawa miejscowego aby były one jednoznaczne w swej treści, komunikatywne i nie stwarzały podstaw do arbitralnego rozstrzygania kwestii związanych z usytuowaniem punktów sprzedaży napojów alkoholowych względem miejsc chronionych. Niewątpliwie definicja najbliższej okolicy punktu sprzedaży napojów alkoholowych, może stanowić wytyczną do określenia odległości i sposobu mierzenia tej odległości w relacji między punktem sprzedaży alkoholu a miejscem chronionym. Tak więc stanowienie tego rodzaju norm prawnych niezgodnie z zasadami redagowania tekstów prawnych w taki sposób, że stwierdzony brak ich precyzji i widoczna niejednoznaczność stwarzająca zagrożenie prawidłowej realizacji celów określonych w art. 1 i 2 ww. ustawy, uprawnia do przyjęcia, iż uchybienie tego rodzaju stanowi naruszenie prawa.

Należy także podkreślić, że precyzyjne określenie sposobu mierzenia odległości między obiektami chronionymi a punktami sprzedaży napojów alkoholowych ma bardzo ważne znaczenie przy wydawaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, które powinny być wydawane w ramach uznania administracyjnego.

Przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego powszechnie obowiązujący na terenie miasta Łodzi i nie może być dowolnie interpretowany w zakresie możliwości usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz wydawania decyzji o zezwoleniu na sprzedaż alkoholu na podstawie art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Na marginesie należy także podkreślić, że akty prawa miejscowego, a w szczególności uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 12 ust. 1, 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości powinny posiadać uzasadnienie. Powyższe wynika chociażby z przepisów § 131 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia uzasadnienia aktów prawa miejscowego. Nie tylko ze względu na przytoczone unormowania zawarte w cytowanym rozporządzeniu, ale także dlatego, że uzasadnienie takie warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.