VII SA/Wa 2552/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-03-24	
Data wpływu	2021-12-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Grzegorz Antas
Grzegorz Rudnicki
Paweł Groński /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 1791/22
II OZ 483/22
II OZ 1740/25	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 741;  art. 15 ust. 2 pkt 6; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 24 ust. 2 pkt 7 oraz § 27 ust. 2 pkt 7 i 8 zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałym zakresie.	
Uzasadnienie
Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zabudowy w kwartale pomiędzy ulicami N., M. i W.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

- art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, 784 i 922, dalej: "u.p.z.p.") oraz § 2 pkt 4, § 4 pkt 6, § 7 pkt 8 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie"), przez brak określenia jednoznacznych ustaleń dotyczących zasad zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem B.2.5.MW. oraz przez brak powiązania części tekstowej z częścią graficzną uchwały, w odniesieniu do tego terenu, w związku z brakiem wyznaczenia nieprzekraczalnych i obowiązujących linii zabudowy na tym terenie;

- art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 4, § 4 pkt 6 i § 8 ust. 2 zd. 1, w związku z § 7 pkt 8 rozporządzenia, przez brak określenia jednoznacznych ustaleń dotyczących zasad zabudowy i zagospodarowania terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami A.3.MW i B.2.3.MW oraz przez brak powiązania części tekstowej z częścią graficzną uchwały, w tym także w odniesieniu do ustaleń zawartych w § 24 ust. 2 pkt 7

Wskazując na powyższe Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w zakresie ustaleń:

- części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: A.3.MW, B.2.3.MW i B.2.5.MW;

- § 24 ust. 2 pkt 7;

Jednocześnie wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, jak i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że podejmując zaskarżoną uchwałę naruszono w sposób istotny zasady sporządzania planu miejscowego, w związku z brakiem określenia jednoznacznych ustaleń dotyczących zasad zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem B.2.5.MW oraz w związku z powstaniem ewidentnej sprzeczności pomiędzy częścią tekstową i graficzną uchwały, w odniesieniu do tego terenu. Rozbieżności w tym zakresie wynikają z ustaleń szczegółowych dla terenu B.2.5.MW zawartych w § 27 ust. 2 i ust. 5 uchwały, w związku z ustaleniami § 1 ust. 4 pkt 6, § 2 pkt 5 i 6 oraz § 3 ust. 1 pkt 4 i 5 uchwały.

Wyjaśnił, że przeznaczeniem podstawowym ww. terenu jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, a przeznaczeniem uzupełniającym są usługi podstawowe stanowiące maksymalnie 20% powierzchni użytkowej budynków na działce budowlanej, dla którego:

- z jednej strony, w § 27 ust, 2 pkt 1 - pkt 9 uchwały, dopuszczono lokalizowanie nowej zabudowy, jak też rozbudowę i nadbudowę zabudowy istniejącej, przez ustalenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, w tym m.in. maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej, maksymalnej powierzchni zabudowy, maksymalnej wysokości zabudowy oraz nieprzekraczalnych i obowiązujących linii zabudowy - zgodnie z rysunkiem planu, kąta nachylenia połaci dachowej, nie wyznaczając jednak na rysunku planu na tym terenie żadnych linii zabudowy określających obszar, w granicach którego zabudowa ta miałaby zostać realizowana, zgodnie z ww. parametrami i wskaźnikami;

- z drugiej strony, w § 27 ust. 5 pkt 3 i 4 uchwały, ustalono zasady ochrony istniejącego na tym terenie budynku ujętego w gminnej ewidencji zabytków przy ul. M. [...], przez nakaz jego zachowania (m.in. gabarytów, geometrii dachu, układu i kształtu otworów okiennych i drzwiowych) z możliwością przebudowy oraz przez zakaz jego rozbudowy, nadbudowy i dobudowy, przekształceń elewacji od strony ulic i od podwórza oraz realizacji zewnętrznej termoizolacji, co oznacza, że określone w § 27 ust. 2 uchwały parametry i wskaźniki, nie mogą być stosowane w ramach ww. jednostki terenowej (z wyjątkiem wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej).

Wskazane powyżej wzajemne sprzeczności wynikają z ustaleń zawartych w § 27 ust. 2 i ust. 5 uchwały, jak też z rysunku planu, na którym, wbrew ustaleniom § 27 ust. 2 pkt 7 i 8 uchwały, nie wyznaczono na tym terenie nieprzekraczalnych i obowiązujących linii zabudowy, które umożliwiałyby lokalizowanie nowej zabudowy na terenie B.2.5.MW, w związku z określonymi parametrami i wskaźnikami. Tymczasem zasady lokalizowania budynków w granicach terenów wyznaczonych w planie liniami rozgraniczającymi, ustalono w:

- § 1 ust. 4 pkt 6 uchwały, w brzmieniu: "4. Przedmiotem planu są: (...) 6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów; ";

- § 2 pkt 5 i 6 uchwały, w brzmieniu: Ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o: (...) 5) nieprzekraczalnych liniach zabudowy - należy przez to rozumieć wyznaczone na rysunku planu linie ograniczające przestrzeń, wyłącznie w obrębie której możliwa jest budowy, nadbudowa i rozbudowa budynków; 6) obowiązujących liniach zabudowy - należy przez to rozumieć wyznaczone na rysunku planu linie, wzdłuż których obowiązuje sytuowanie lica ścian frontowych budynków:";

- § 3 ust. 1 pkt 4, 5, 6, 7 i 8 uchwały, w brzmieniu: " 1. Obowiązującymi ustaleniami oznaczonymi graficznie na rysunku planu są: (...) 4) obowiązująca linia zabudowy: 5) nieprzekraczalna linia zabudowy: 6) nieprzekraczalna linia zabudowy dla 1 kondygnacji nadziemnej (parteru): 7) nieprzekraczalna linia zabudowy dla nadwieszeń i podcieni: 8) nieprzekraczalna linia zabudowy dla łączników:".

W ocenie Wojewody w uchwale brak jest ustaleń, z których miałoby wynikać, że ustalone wskaźniki mają służyć wyłącznie ewentualnej odbudowie objętego ochroną budynku, w przypadku jego zniszczenia oraz, że odnoszą się one do obecnego stanu istniejącej zabudowy, tj. przed wejściem w życie tego planu. Co więcej gdyby faktycznie parametry, o których mowa w § 27 ust. 2 uchwały zostały określone jedynie dla potrzeb odbudowy istniejącego obiektu, to wszelkie wskaźniki oraz parametry, w tym minimalna i maksymalna intensywność zabudowy, a także wysokość i gabaryty, winny odzwierciedlać faktyczne parametry już istniejącej zabudowy na tym terenie. W takim też przypadku nie jest możliwe ustalenie minimalnej intensywności zabudowy na poziomie 2,0, zaś maksymalnej na poziomie 3,0, albowiem minimalna, jak i maksymalna intensywność winna wynosić tyle samo, a więc tyle ile w stanie istniejącym. Niezależnie jednak od tego, czy parametry i wskaźniki dotyczą nowej zabudowy, czy też mają na celu tylko odbudowę istniejącego budynku, to w każdym z tych przypadków, realizacja zabudowy na tym terenie wymaga wyznaczenia na nim linii zabudowy, co wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., § 4 pkt 5 i § 7 pkt 8 rozporządzenia, jak i z samej uchwały, w związku z dyspozycją § 27 ust. 2 pkt 7 i 8 uchwały.

Wojewoda uznał także, że brak linii zabudowy na tym terenie nie może zostać uzasadniony odwołaniem się do zachowania gabarytów istniejącego budynku oraz założeniem, że zasięg obowiązywania ustalonych wskaźników zabudowy dla B.2.5.MW wyznaczono liniami zabudowy w szerszym kontekście, tj. w obrębie "kwartału". Za "kwartał" nie można bowiem uznać terenu wyznaczonego na rysunku planu liniami rozgraniczającymi oznaczonego symbolem B.2.5.MW, bowiem w planie nie ustalono "kwartałów", lecz tereny wydzielone liniami rozgraniczającymi, o czym stanowią ustalenia zawarte w § 1 ust. 4 pkt 1, § 3 ust. 1 pkt 1 i 2, § 4 ust. 1 pkt 4 oraz § 27 ust. 1 i 2 uchwały. Zatem użyty w planie symbol B.2.5.MW oznacza, że odnosi się on do terenu, a nie do "kwartału". W granicach planu ustalono różne tereny przeznaczone pod zabudowę, dla których określono odrębne zasady kształtowania zabudowy i wskaźniki zagospodarowania oraz odrębne zasady wyznaczania linii zabudowy na każdym z tych terenów (z wyjątkiem terenu B.2.5.MW. na którym brak linii zabudowy). Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, żeby linie zabudowy na terenie B.2.5.MW mogły zostać wyznaczone tak jak linie zabudowy w granicach obszaru planu, tj. domyślnie. Tym samym nie jest wiadomym, wedle którego z terenów objętych planem, jak też których linii zabudowy na nich określonych miałyby zostać przyjęte i wyznaczone linie zabudowy na tym terenie, jak też gdzie powinny być usytuowane nieprzekraczalne, a gdzie obowiązujące linie zabudowy, o których mowa w S 27 ust. 2 pkt 7 i pkt 8 uchwały.

Wskazując na brak określenia obowiązującej i nieprzekraczalnej linii zabudowy na terenie B.2.5.MW oraz wskazane sprzeczności pomiędzy tekstem i rysunkiem planu, Wojewoda stwierdził, że nie jest możliwa realizacja zarówno nowej, czy też ewentualna odbudowa istniejącej przed wejściem w życie planu zabudowy na tym terenie. W związku z ww. rozbieżnościami pomiędzy tekstem i rysunkiem planu, należy uznać, że uchwała nie określa w jednoznaczny sposób zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu B.2.5.MW. Powyższe również oznacza, że rysunek planu w odniesieniu do tych terenów nie spełnia zarówno dyspozycji wynikających z ustaleń tekstu uchwały, w zakresie obowiązku wyznaczenia linii zabudowy, ale przede wszystkich uchwała, w tym zakresie, narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6, § 7 pkt 8 oraz § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia, zobowiązującego do jednoznacznego powiązania części graficznej z częścią tekstową uchwały. Ewidentna sprzeczność pomiędzy częścią tekstową i graficzną uchwały, stanowi o naruszeniu dyspozycji 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia oraz istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, co na podstawie na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., winno skutkować stwierdzeniem nieważności części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem B.2.5.MW.

Jednocześnie Wojewoda podał, że ustalenia dla terenu B.2.5.MW zawarte w § 27 ust. 2 pkt 12 uchwały, w brzmieniu: "2. Zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: (...) 12 dopuszcza się lokalizację nad ostatnią kondygnacją nadziemną budynków świetlików oraz instalacji budowlanych, w szczególności instalacji wentylacyjnych wraz z ekranami akustycznymi:

a) z ich wycofaniem w stosunku do lica elewacji frontowej na głębokość nie mniejszą niż 5 m,

b) z lokalizacją na nie więcej niż 50% powierzchni ostatniej kondygnacji nadziemnej budynku w obrysie ścian zewnętrznych.

c) z rzędną ich najwyższego punktu nie przekraczającą ustalonej maksymalnej wysokości zabudowy;",

przeczą wyjaśnieniom organu miasta z 13 września 2021 r., zgodnie z którymi odbudowa istniejącej zabytkowej kamienicy na terenie B.2.5.MW może nastąpić wyłącznie w jej obecnie istniejących gabarytach, tj. w stosunku do stanu obecnego nie będzie można rozbudować, nadbudować, czy dobudować do niej nowych elementów, innych niż zrealizowane przed wejściem w życie planu. Tym samym, w przypadku odbudowy tej kamienicy zgodnie ze stanem istniejącym przed wejściem w życie planu, nie będzie możliwe lokalizowanie dopuszczonych nad jej ostatnią kondygnacja świetlików oraz instalacji budowlanych, w szczególności instalacji wentylacyjnych wraz z ekranami, a więc nowych elementów budynku, które mogą zostać realizowane dopiero na podstawie ww. ustaleń tego planu. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę argumentację organu miasta, należy stwierdzić, że dopuszczenia, o których mowa w § 27 ust. 2 pkt 12 uchwały, są niewykonalne, bowiem dotyczą dobudowy, po wejściu w życie planu, do istniejącego budynku nowych elementów, których realizacja, wg organu miasta, nie możliwa w przypadku odbudowy tego budynku w stanie przed wejściem w życie tego planu.

Zdaniem Wojewody uchwała zawiera także sprzeczne ustalenia dotyczące możliwości lokalizacji zabudowy również na terenach oznaczonych symbolami A.3.MW i B.2.3.MW, co wynika z ustaleń zawartych w:

- § 20 ust. 2 pkt 8, ust. 5 pkt 4, pkt 5 lit. a, b i c uchwały, w brzmieniu: " Dla terenu oznaczonego symbolem A.3.MW: (...) 2. Zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: (...) 8) ustala się nieprzekraczalne linie zabudowy - zgodnie z rysunkiem planu: (...) 5. Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej: (...) 4) ustala się ochronę budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków przy ul. J. [...], ul. J. [...] i ul. J. [...] oznaczonych na rysunku planu; 5) dla budynków wymienionych w pkt. 4: a) nakazuje się zachowanie z możliwością przebudowy, b) zakazuje się rozbudowy i dobudowy oraz realizacji zewnętrznej termomodernizacji budynków, c) nakazuje się zachowanie elewacji. ";

- § 25 ust, 2 pkt 8. ust. 5 pkt 4, pkt 5 lit. a. b i c uchwały, w brzmieniu: "Dla terenu oznaczonego symbolem B.2.3.MW: (...) 2. Zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: (...) 8) ustala się nieprzekraczalne linie zabudowy - zgodnie z rysunkiem planu: 5. Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej: (...) 4) ustala się ochronę budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków przy ul. J. [...], ul. J. [...]. ul. J. [...], ul. M. [...], oznaczonych na rysunku planu; 5) dla budynków wymienionych w pkt. 4: a) nakazuje się zachowanie z możliwością przebudowy, b) zakazuje się rozbudowy, nadbudowy i dobudowy, przekształceń elewacji od strony ulic i od podwórza oraz realizacji zewnętrznej termomodernizacji budynków, c) nakazuje się zachowanie gabarytów budynków, geometrii dachu, układu i kształtu otworów okiennych i drzwiowych.

Z przytoczonych ustaleń, zdaniem Wojewody wynika, że z jednej strony nakazano zachowanie istniejącej zabudowy oraz zakazano jej rozbudowy, nadbudowy i dobudowy, a z drugiej strony ustalono nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu, które umożliwiają rozbudowę istniejących budynków, tj.

- na terenie A.3.MW - pomiędzy budynkami przy ul. J. [...] i [...];

- na terenie B.2.3.MW - pomiędzy budynkami przy ul. J. [...] i [...] oraz zachodnią granicą obszaru planu.

Z rysunku i tekstu uchwały nie wynika, czy rozbudowa istniejącej zabudowy na ww. terenach może być realizowana, czy też obowiązuje zakaz jej rozbudowy. Wskazane rozbieżności pomiędzy rysunkiem i tekstem planu, w odniesieniu do ww. terenów oznaczają, że w planie nie ustalono w jednoznaczny sposób zasad ich zabudowy i zagospodarowania, co narusza dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia, a tym samym zasad sporządzania planu miejscowego, co na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. winno skutkować stwierdzeniem nieważności ustaleń części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami A.3.MW i B.2.3.MW.

W ocenie Wojewody brak jest również jednoznacznych ustaleń w zakresie lokalizowania zabudowy na terenie oznaczonym symbolem B.2.2.MW. Dla tego terenu w § 24 ust. 2 pkt 7 uchwały, zawarto ustalenia w brzmieniu: "2. Zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: (...) 7) ustala się obowiązujące linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu: ", podczas gdy nie zostały one wyznaczone na rysunku planu. Biorąc pod uwagę definicję obowiązujących linii zabudowy, z rysunku planu nie wynika, gdzie mają być obowiązkowo sytuowane lica ścian frontowych budynków realizowanych na tym terenie, zgodnie z określonymi w § 24 ust. 2 uchwały parametrami i wskaźnikami. Powyższe oznacza tym samym, iż doszło do ewidentnej sprzeczności pomiędzy częścią tekstową i graficzną uchwały, co stanowi o naruszeniu, w istotny sposób, zasad sporządzania planu miejscowego. Stwierdzenie nieważności ustaleń § 24 ust. 2 pkt 7 uchwały, doprowadzi do spójności ustaleń części graficznej z częścią tekstową uchwały, bez konieczności stwierdzenia nieważności ustaleń dla całej ww. jednostki terenowej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Organ podał, że tereny B.2.3.MW i B.2.5.MW choć wydzielone liniami rozgraniczającymi, stanowią jednak część całego kwartału. Na kwartał ten składają się tereny: B.l.UK/U, B.2.1N1W-B.2.5.MW, B.2.6.KP, C.1.U. W ramach tego kwartału występują zarówno limę nieprzekraczalne, jak i obowiązujące. Dla terenów B.2.3.MW oraz B.2.5.MW, dla których ustalono wskaźniki zabudowy, określono zasięg linii zabudowy wyznaczając je w szerszym kontekście, czyli w obrębie całego kwartału, stąd w zapisach szczegółowych tekstu uchwały pozostawiono odniesienie do obu rodzajów linii zabudowy. Jak wynika bowiem z części ogólnej planu w ramach określenia zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w zakresie struktury funkcjonalno-przestrzennej ustalono obowiązek zachowania kwartałowego charakteru zabudowy. (§ 5. ust. 1 pkt 1 uchwały).

Zwrócił także uwagę, że zgodnie z § 7 ust. 1 uchwały cały obszar objęty planem znajduje się w obrębie obszaru wpisanego do rejestru zabytków: układ urbanistyczny osi S. założenie urbanistyczne, dla którego obowiązują przepisy odrębne; granica obszaru zabytkowego [...] została wskazana na rysunku planu. Wedle zaś z § 7 ust. 4 uchwały: cały obszar objęty planem znajduje się, zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], w strefie ochrony istotnych parametrów historycznego układu urbanistycznego (KZ-B), w związku z czym dla całego obszaru objętego planem: nakazuje się ochronę historycznie ukształtowanego kwartału zabudowy wraz z jego podziałami geodezyjnymi; dopuszcza się pojedyncze uzupełnienia zabudowy zgodnie z przepisami szczegółowymi dla terenów.

Powyższe oznacza, iż co do zasady, celem planu jest ochrona struktury przestrzennej czyli kwartałowej, jak również ochrona istniejącej zabudowy i podporządkowanie jej przekształceń ochronie walorów zabytkowych. Nowa zabudowa została na terenie planu dopuszczona wyjątkowo i to także pod pewnymi warunkami, a więc np. harmonijnego dostosowania się do otaczającej zabudowy istniejącej i jej gabarytów.

W ocenie organu, biorąc pod uwagę, iż przedmiotowy teren znajduje się jako założenie urbanistyczne wpisane do rejestru zabytków i w zasadzie zupełnie wyjątkowo dopuszcza nową zabudowę, brak było merytorycznego uzasadnienia wynikającego z zasad urbanistycznych do wprowadzania linii zabudowy w podjednostkach terenowych, skoro, nie projektuje się nowej zabudowy, a podane parametry służą odbudowie lub przebudowie istniejącej. Wystarczającym zabiegiem było obwiedzenie kwartału B dwoma rodzajami linii zabudowy. Poniósł, iż tego rodzaju rozwiązania były już stosowane w planach miejscowych, gdzie linie zabudowy poprowadzone zostały po obrysie kwartału, w którym zawierały się jednostki terenowe i nie były one przez orzecznictwo kwestionowane.

Organ wskazał również , iż w każdym terenie, w którym znajdują się budynki podlegające ochronie, organ wymienił szczegółowo jakiego rodzaju przekształcenia są możliwe, polegają one najczęściej na zakazie rozbudowy, ale dopuszczeniu nadbudowy, czy odbudowy. Skarżone tereny A.3. MW, B.2.3.MW, B.2.5.MW są zlokalizowane w obszarze ujętym w Gminnej Ewidencji Zabytków - układ urbanistyczny ulica J. (Nr Id [...]), dla którego ustala się ochronę rozplanowania, w tym przebiegu i ukształtowania ulicy i obiektów o wartościach kulturowych a także ograniczenie gabarytów zabudowy zgodnie z przepisami szczegółowymi dla terenów. Dodatkowo w powyższych terenach wszystkie istniejące budynki ujęte są w gminnej ewidencji zabytków.

Zdaniem organu biorąc pod uwagę specyficzne uwarunkowania tego planu w szczególności, iż całe założenie urbanistyczne znajduje się pod ochroną, analiza tekstu i rysunku, nie nastręcza wątpliwości interpretacyjnych, gdzie i na jakich warunkach możliwe jest sytuowanie nowej zabudowy, a gdzie dopuszczone są przekształcenia istniejącej.

W ocenie organu Wojewoda dokonał nadinterpretacji art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia, które to przepisy odnoszą konieczność ustalania zasad kształtowania zasad zabudowy - w tym określania linii zabudowy - do pojęcia planu miejscowego, a nie do każdego terenu zabudowy wyznaczonego w planie. W niniejszej sprawie linie zabudowy zostały wrysowane w sposób wystarczający do ukształtowania ładu przestrzennego.

Organ wskazał ponadto, iż kwestia czy teren B.2.5.MW jest przeznaczony pod nową zabudowę wynika z § 5 ust. 3 pkt 1 uchwały. Przepis ten stanowi, iż nowa zabudowa została przewidziana w planie na terenach A.2.U, B.l.UK/U, B.2.2.MW. Zapis ten nie wymienia terenu B.2.5.MW jako przeznaczonego pod nową zabudowę. Zatem czytając łącznie zapisy części ogólnej i szczegółowej dla terenu B.2.5.MW należy uznać, iż nie ma potrzeby powtarzania regulacji w zapisach dla tego terenu, bowiem nie jest on przewidziany dla nowej zabudowy, w przeciwnym przypadku, w zasadzie każde ustalenie z zapisów ogólnych należałoby w tej samej lub podobnej formie przytaczać ponownie w zapisach szczegółowych. W konsekwencji przyjąć należy, że nie zachodzi wewnętrzna sprzeczność pomiędzy ustalonymi wskaźnikami a tym, iż dotyczą one odbudowy istniejącego budynku znajdującego się pod ochroną.

Organ podał także, że teoretycznie przy odbudowie określonego obiektu wartości liczbowe powinny być takie same, jednak w praktyce takie rozwiązanie nie uwzględnia faktu, iż w przypadku budynków istniejących nie zawsze jest możliwe dotarcie do pierwotnej/historycznej dokumentacji technicznej, a elementy, czy fragmenty budynku istniejące obecnie mogą być wtórnie dobudowane. Stąd bardzo prawdopodobne są błędne odczyty wartości wskaźników w szczególności dla obiektów zabytkowych do odtworzenia. Podkreślił także, iż na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę inwestor będzie musiał uzgodnić swoje zamierzenie ze służbami konserwatorskimi.

Dodatkowo organ zaznaczył, że dopuszczenie lokalizacji nad ostatnią kondygnacją nadziemną budynków, świetlików oraz instalacji budowlanych, w szczególności instalacji wentylacyjnych wraz z ekranami akustycznymi zapisane w § 27 ust. 2 pkt 12 należy odczytywać razem z ust. 5 pkt 4 tego paragrafu, co oznacza, że świetlikiem może być wyłącznie np. okno połaciowe, które nie zmienia gabarytu budynku i nie powoduje jego rozbudowy. Podobnie należy zinterpretować możliwość lokalizacji instalacji budowlanych - realizacja instalacji wentylacyjnych wraz z ekranami akustycznymi, zgodnie z Prawem Budowlanym, nie jest rozbudową, nadbudową czy dobudową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości, w zakresie swojej właściwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W tym miejscu należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożonym wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym został złożony zarówno przez Wojewodę w przedmiotowej skardze, jak również przez Radę Miasta [...] w odpowiedzi na skargę.

W pierwszej kolejności wyjaśnić pozostaje, że - zgodnie z art. 147 p.p.s.a. -sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Wobec tego konieczne jest odniesienie się do przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej jako: "u.s.g."), gdzie zostały przewidziane dwa rodzaje naruszeń prawa - istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Przepis art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz stanowiskiem doktryny, do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805., wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1699/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie jedynie w części.

Zauważenia wymaga, że w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. określono szczegółowe wymagania dotyczące projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który składa się z części tekstowej i graficznej. Tekst planu stanowi treść uchwały rady gminy, a jego redakcja przybiera postać przepisów prawnych. Rysunek planu jest załącznikiem graficznym do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń wyrażonych graficznie na rysunku. Rysunek planu musi być więc uwzględniony w takim zakresie w jakim jest "opisany". W pewnym uproszeniu rysunek planu stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu planu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 28 września 2010 r. II SA/Wr 403/10 oraz z 28 listopada 2012 r., II SA/Wr 688/12).

Tekst planu i rysunek planu stanowią jedną całość, część tekstowa stanowi jego treść, natomiast część graficzna wskazuje za pomocą przyjętych symboli i nazewnictwa powiązanie z całością tekstową planu (art. 20 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. i § 8 ust. 2 rozporządzenia). Jeżeli zatem istnieje niespójność pomiędzy częścią tekstową i częścią graficzną planu to oznacza, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 20 ust. 1 zd. 2 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i § 8 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu prawidłowo Wojewoda uznał, iż istnieje niedopuszczalna rozbieżność pomiędzy częścią tekstową zaskarżonej uchwały, a jej załącznikiem graficznym dla terenów objętych symbolami B.2.2.MW i B.2.5.MW.

Szczegółowe ustalenia dla terenu objętego symbolem B.2.2.MW zostały zawarte w § 24 uchwały. W treści tego paragrafu, w ust. 2 "Zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu" w pkt 7 wskazano, że "ustala się obowiązujące linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu". Na załączniku graficznym uchwały nie zostały one jednak wyznaczone. Jak słusznie zatem stwierdził Wojewoda, okoliczność ta powoduje, że doszło do ewidentnej sprzeczności pomiędzy częścią tekstową i graficzną uchwały, co w konsekwencji stanowi o naruszeniu, w istotny sposób, zasad sporządzania planu miejscowego. W ocenie Sądu stwierdzenie nieważności ustaleń § 24 ust. 2 pkt 7 uchwały, doprowadzi do spójności ustaleń części graficznej z częścią tekstową uchwały, bez konieczności stwierdzenia nieważności ustaleń dla całej jednostki terenowej B.2.2.MW. W niniejszej sprawie nie jest bowiem kwestią sporną, że w planie dla ww. terenu nie było konieczności ustalenia obowiązującej linii zabudowy. Na terenie tym prawidłowe było wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w § 24 ust. 2 pkt 8 w części tekstowej uchwały, odsyłający do rysunku planu, na którym została ona wyznaczona.

Taka sama sytuacja występuje w zakresie rozbieżności pomiędzy częścią tekstową uchwały, a jej załącznikiem graficznym co do terenu objętego symbolem B.2.5.MW. Szczegółowe ustalenia dla tego terenu zostały zawarte w § 27 uchwały. W ust. 2 tego paragrafu "Zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu" w pkt 7 stanowią, że "ustala się obowiązujące linie zabudowy – zgodnie z rysunkiem planu", natomiast w pkt 8 stanowią, że "ustala się nieprzekraczalne linie zabudowy – zgodnie z rysunkiem planu". Na załączniku graficznym dla terenu objętego symbolem B.2.5.MW brak jest jednakże oznaczenia zarówno dla obowiązujących jak i nieprzekraczalnych linii zabudowy. Koniecznym staje się zatem stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie jej § 27 ust. 2 pkt 7 i 8.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały dla całej jednostki B.2.5.MW.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, iż dla tego terenu obligatoryjnym było ustanowienie linii zabudowy. Jak już wskazano powyżej, w części graficznej uchwały dla terenu objętego symbolem B.2.5.MW nie wyznaczono zarówno obowiązującej jak i nieprzekraczalnej linii zabudowy. Wyznaczenie tych linii dla tego terenu nie było jednak konieczne.

Zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Podnieść należy, że użycie w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zwrotu, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo elementy w nim wymienione, nie oznacza niedopuszczalności odstępstw od tej zasady. Przepis ten należy bowiem rozumieć w ten sposób, iż określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu a także charakter zabudowy. Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2, ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem (por. wyrok NSA z 6 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 424/10; wyrok NSA z 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 814/12). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien ustalać linie zabudowy jedynie w miejscach, które tego wymagają (por. wyrok NSA z 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2137/16). W orzecznictwie wskazuje się także, że w treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie zostały zawarte jakiekolwiek przesłanki wskazujące, gdzie linie zabudowy winny być wyznaczone, w tym aby istniał obowiązek ich określenia dla wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę, w szczególności dla działek nieprzylegających do dróg publicznych (por. wyrok NSA z 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 350/17). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2011 r., sygn. akt: II OSK 496/10 wskazano natomiast, iż zabudowa "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela powyższe poglądy.

Zwrócić należy uwagę, że zaskarżona uchwała dotyczy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zabudowy w kwartale pomiędzy ulicami N., M. i W. Kwartał ten został podzielony na poszczególne tereny, w tym oznaczony symbolem B.2.5.MW. Teren ten stanowi zatem część całego kwartału.

W treści § 5 uchwały - odnoszącym się do zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w ust. 1 pkt 1 ustalono zachowanie kwartałowego charakteru zabudowy.

W § 7 ust. 1 uchwały natomiast wskazano, że cały obszar objęty planem znajduje się w obrębie obszaru wpisanego do rejestru zabytków: układ urbanistyczny osi S. założenie urbanistyczne, dla którego obowiązują przepisy odrębne; granica obszaru zabytkowego [...] została wskazana na rysunku planu. Ponadto w § 7 ust. 4 pkt 1 uchwały ustalono, że cały obszar objęty planem znajduje się, zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], w strefie ochrony istotnych parametrów historycznego układu urbanistycznego (KZ-B), w związku z czym dla całego obszaru objętego planem: pkt 1) nakazuje się ochronę historycznie ukształtowanego kwartału zabudowy wraz z jego podziałami geodezyjnymi, pkt 2) dopuszcza się pojedyncze uzupełnienia zabudowy zgodnie z przepisami szczegółowymi dla terenów.

Z powyższych przepisów uchwały niewątpliwie wynika, że celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była ochrona na poszczególnych terenach, w tym B.2.5.MW, zabudowy kwartałowej znajdującej się w kwartale pomiędzy ulicami N., M. i W., jak również ochrona istniejącej zabudowy. Nowa zabudowa została dopuszczona jedynie wyjątkowo i tylko pod określonymi warunkami zawartymi w przepisach szczególnych dla każdego terenu objętego ww. kwartałem.

W ujęciu art. 15 ust. 2 pkt 6 linia zabudowy stanowi niewątpliwie element kształtujący zabudowę i zagospodarowanie terenu, a jej wyznaczenie powinno uwzględniać zasady sformułowane w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w szczególności służyć zachowaniu ładu przestrzennego oraz uwzględnieniu w inwestycyjnym zagospodarowaniu terenów uzyskania odpowiednich walorów urbanistyczno-architektonicznych. W ocenie Sądu dla całego kwartału wyznaczono linie zabudowy zarówno nieprzekraczalne jak i obowiązujące, w sposób wystarczający do ukształtowania ładu przestrzennego. Nie było potrzeby ich ustalania dla wszystkich znajdujących się w tym kwartale terenów, tj. dla oznaczonego symbolem B.2.5.MW. Zwrócić należy bowiem uwagę, że teren ten znajduje się w wewnętrznej części tego kwartału i stanowi zamknięte podwórze. Znajdująca się na nim zabudowa, stanowi jedynie dom mieszkalny M. [...], który wpisany jest do gminnej ewidencji zabytków (Nr Id [...]). Frontowa część tego budynku znajduje się na terenie oznaczonym symbolem B.2.1.MW, który jest po zewnętrznej części kwartału i dla tego terenu została wyznaczona obowiązująca linia zabudowy. Skoro zatem budynek M. [...] posiada linię zabudowy od strony ulicy, nie było koniecznym ustalania kolejnej linii zabudowy dla terenu znajdującego się w jego tylnej części, stanowiącego podwórze. Tym bardziej, że uchwała nie przewiduje na terenie B.2.5.MW nowej zabudowy jak i jej rozbudowy, jak również nakazuje zachowanie istniejących gabarytów znajdującego się na nim budynku. Ponadto, jak już wskazano powyżej, na tym terenie obowiązuje zachowanie kwartałowego charakteru zabudowy, natomiast znajdująca się na nim zabudowa podlega ochronie konserwatorskiej.

W tym miejscu wskazać należy, że błędnie Wojewoda wywodzi, iż przepis § 27 ust. 2 pkt 1-9 uchwały zezwala na lokalizację nowej zabudowy, jak też rozbudowę i nadbudowę zabudowy istniejącej, dlatego też koniecznym jest wyznaczenie linii zabudowy.

Przepisy § 27 uchwały został zawarty w rozdziale 2 uchwały zawierającym przepisy szczegółowe dla poszczególnych terenów. Przepis ten odnosi się do terenu oznaczonego symbolem B.2.5.MW. Jak słusznie zwrócił uwagę Wojewoda w ust. 2 pkt 1-9 tego przepisu zostały zawarte zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania. W ocenie Sądu nie oznacza to jednak, że odnoszą się one do możliwości lokalizowania na tym terenie nowej zabudowy.

Treści powyższego przepisu nie można bowiem odczytywać w oderwaniu od pozostałych przepisów uchwały, a tym bardziej do rozdziału 1. W § 5 ust. 3 pkt 1 uchwały wprost natomiast wskazano, na których terenach dopuszczona jest nowa zabudowa. Zgodnie z tym przepisem "w zakresie kształtowania zabudowy dopuszcza się realizację nowej zabudowy na terenach A.2.U, B.1.UK/U, B.2.2.MW na zasadach określonych w przepisach szczegółowych dla terenów". Z treści tego przepisu bezsprzecznie wynika, że na terenie B.2.5.MW nie została przewidziana nowa zabudowa. Podkreślenia wymaga, że organ nie miał obowiązku w treści szczególnej dla terenu B.2.5.MW powtarzania regulacji zawartych w części ogólnej planu.

Odczytując zatem łącznie przepisy zawarte w ogólnej części uchwały jak i szczegółowej co do terenu B.2.5.MW uznać należy, że wskazane w § 27 ust. 2 pkt 1-9 wskaźniki odnoszą się jedynie do odbudowy istniejącego na nim budynku mieszkalnego. Kwestia możliwości zlokalizowania nowej budowy, czy też rozbudowy lub odbudowy budynków winna być bowiem oceniana w kontekście wszystkich regulacji odnoszących się do konkretnego terenu.

Nie można zgodzić się także ze stanowiskiem Wojewody, że skoro § 27 ust. 2 pkt 1-9 uchwały odnosi się do odbudowy znajdującego się na tym terenie budynku to winien on ustalać intensywność zabudowy identyczną jak obecnie, a nie maksymalną i minimalną. Natomiast w § 27 ust. 2 pkt 1 uchwały dla terenu B.2.5.MW ustalona została maksymalną intensywność zabudowy 3,0, w tym nie więcej niż 2,5 zabudowy naziemnej, natomiast w pkt 2 tego przepisu ustalono minimalną intensywność zabudowy - 2,0.

Zwrócić należy uwagę, że z treści ww. przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Wyjaśnić jednocześnie trzeba, że przy odbudowie nie zawsze jest możliwe zachowanie identycznych paramentów. Należy mieć bowiem na uwadze, że nie w każdym przypadku zachowana jest pierwotna dokumentacja techniczna budynku, a elementy, czy fragmenty budynku istniejące obecnie mogły być wtórnie dobudowane. Dlatego też możliwe są niewłaściwe odczyty dotychczasowych wskaźników, zwłaszcza gdy chodzi, tak jak w niniejszym przypadku, o odtworzenie zabytkowego budynku. Podnieść także trzeba, że w przypadku budynków zabytkowych, przy uzyskiwaniu pozwolenia na budowę, koniecznym będzie uzgodnienie ze służbami konserwatorskimi.

W konsekwencji uznać należy, że sposób wyznaczenia wskaźnika zabudowy dla terenu B.2.5.MW, był prawidłowy.

Nie można również zgodzić się z wywodami Wojewody, że dopuszczenia, o których mowa w § 27 ust. 2 pkt 12 uchwały, są niewykonalne bowiem dotyczą dobudowy, po wejściu w życie planu, do istniejącego budynku nowych elementów, których realizacja jest niemożliwa w przypadku odbudowy tego budynku w stanie przed wejściem w życie planu.

Zgodnie z treścią § 27 ust. 2 pkt 12 uchwały dopuszcza się lokalizację nad ostatnią kondygnacją nadziemną budynków świetlików oraz instalacji budowlanych, w szczególności instalacji wentylacyjnych wraz z ekranami akustycznymi.

Jak słusznie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę, powyższy przepis należy odczytywać łącznie z ust. 5 pkt 4 tego paragrafu, wedle którego dla budynku wymienionego w pkt 3 (M. [...]): a) nakazuje się zachowanie z możliwością przebudowy, b) zakazuje się rozbudowy, nadbudowy i dobudowy przekształceń elewacji od strony ulic i od podwórza oraz realizacji zewnętrznej termomodernizacji budynków, c) nakazuje się zachowanie gabarytów budynków, geometrii dachu, układu i kształtu otworów okiennych i drzwiowych.

Z treści powyższych przepisów wynika, że dopuszczenia o których mowa w § 27 ust. 2 pkt 12 uchwały nie mogą stanowić dobudowy. W przypadku świetlików możliwe jest ich zatem lokalizowanie jedynie, gdy nie zmienią one gabarytu budynku i nie spowodują jego rozbudowy czy dobudowy (jak wskazał organ - np. okno połaciowe). To samo dotyczy możliwości instalacji budowlanych. Przy czym podkreślenia wymaga, że dopuszczonej instalacji wentylacyjnej wraz z ekranami akustycznymi nie można uznać za dobudowę.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie całej jednostki terenowej oznaczonej symbolem B.2.5.MW. Przepisy odnoszące się do tego terenu w sposób wystarczający bowiem określają zasady zabudowy i zagospodarowania terenu. Jedynie w zakresie stwierdzenia ewidentnej sprzeczności pomiędzy częścią tekstową uchwały a jej częścią graficzną, koniecznym stało się stwierdzenie nieważności § 27 ust. 2 pkt 7 i 8 uchwały. Jak już bowiem wskazano powyżej, dla tego terenu nie było konieczności wyznaczenia linii zabudowy.

Zdaniem Sądu brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie części tekstowej i graficznej dotyczącej terenów oznaczonych symbolami A.3.MW oraz B.2.3.MW. Zarówno bowiem zapisy § 20 uchwały - odnoszące się do szczegółowych przepisów dla terenu A.3.MW - jak i § 24 - odnoszące się do terenu B.2.3.MW - nie zawierają istotnych naruszeń które stanowiłyby podstawę do uchylenia uchwały w ww. zakresie.

Wskazać należy, że na terenie pomiędzy budynkami przy ul. J. [...] i [...] (teren A.3.MW) jak i J. [...] i [...] zostały wyznaczone nieprzekraczalne linie zabudowy. Linie te ograniczają obszar na którym dozwolona jest zabudowa. W odróżnieniu od obowiązujących linii zabudowy, nie musiały być prowadzone po licy ścian frontowych tych budynków. Zostały one poprowadzone bez uwzględnienia faktycznego obrysu budynku (uskoku ścian). Nie oznacza to jednak, że brak przeprowadzenia linii dokładnie po ścianie budynków stanowi podstawę do uznania, że umożliwiono rozbudowę ww. budynków. Dla oceny możliwości rozbudowy powyższych budynków istotne jest bowiem dokonanie analizy wszystkich przepisów odnoszących się do tej części planu. Uchwała w zakresie ww. budynków wprost natomiast wyłączyła możliwość ich rozbudowy. Zaznaczenia wymaga, że nawet w przypadku przyjęcia, że linia zabudowy winna być przeprowadzona po ścianie istniejącego budynku, to uchybienie to i tak nie stanowiłoby, iż w sposób istotny zostały naruszone zasady sporządzania planu miejscowego, skoro przepisy szczególne dla tego terenu wyraźnie zakazują rozbudowę ww. budynków.

W § 20 ust. 5 pkt 4 uchwały ustalono bowiem ochronę budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków przy ul. J. [...], ul. J. [...] i ul. J. [...] oznaczonych na rysunku planu. Natomiast w ust. 5 pkt 5 tego paragrafu wskazano, że dla budynków wymienionych w pkt 4: a) nakazuje się zachowanie z możliwością przebudowy, b) zakazuje się rozbudowy i dobudowy oraz realizacji zewnętrznej termomodernizacji budynków, c) nakazuje się zachowanie elewacji.

W § 25 ust. 5 pkt 4 uchwały ustalono zaś ochronę budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków przy ul. J. [...], ul. J. [...] i ul. J. [...], natomiast w ust. 5 pkt 5 tego paragrafu wskazano, że dla budynków wymienionych w pkt 4: a) nakazuje się zachowanie z możliwości przebudowy, b) zakazuje się rozbudowy, nadbudowy i dobudowy, przekształceń elewacji od strony ulic i od podwórza oraz realizacji zewnętrznej termomodernizacji budynków, c) nakazuje się zachowanie gabarytów budynku, geometrii dachu, układu dachu, układu i kształtu otworów okiennych i drzwiowych.

W konsekwencji skoro uznać należy, że skoro z treści powyższych przepisów wyraźnie wynika, że budynki przy ul. J. [...] i [...] (teren A.3.MW) oraz J. [...] i [...] (teren B.2.3.MW) nie mogą być rozbudowywane, to tym samym, nie można uznać, iż w planie – w tym zakresie - nie ustalono w sposób jednoznaczny zasad zabudowy i zagospodarowania terenów oznaczonych symbolami A.3.MW oraz B.2.3.MW.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że w niniejszej sprawie zaistniała konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części tekstowej w zakresie jej § 24 ust. 2 pkt 7 oraz 27 ust. 2 pkt 7 i 8. Niespójność pomiędzy częścią tekstową i częścią graficzną planu oznacza bowiem, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 20 ust. 1 zd. 2 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i § 8 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Stwierdzenie nieważności ustaleń § 24 ust. 2 pkt 7 oraz 27 ust. 2 pkt 7 i 8 uchwały, doprowadzi do spójności ustaleń części graficznej z częścią tekstową uchwały, bez konieczności stwierdzenia nieważności ustaleń dla całych jednostek terenowych B.2.2.MW oraz B.2.5.MW.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z racji tego, że część zarzutów podniesionych w skardze okazała się uzasadniona, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. W punkcie 2 sentencji wyroku – w pozostałej części - skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a.