Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi [...] spółka jawna z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu oddala skargę w całości.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania A. W. od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. j. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...], [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] – obszar wiejski, uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz orzekając co do istoty, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wnioskowanego zamierzenia budowlanego.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. inwestor [...] Sp. j. z siedzibą w [...], reprezentowany przez pełnomocnika, wystąpił do Starosty Powiatu [...] o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...], [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] – obszar wiejski. Sprzeciw wobec planowanej inwestycji zgłosił A. W. właściciel działki siedliskowej nr [...]. Po wezwaniu inwestora do usunięcia nieprawidłowości, przedłożył on poprawiony projekt budowalny w wyznaczonym terminie.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], Starosta Powiatu [...] orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu dla inwestora pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedłożony projekt budowlany spełniał wymagania określone w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. W. Odwołujący się zarzucił, że prowadzona przez niego działalność rolniczo–ogrodnicza, w tym hałas generowany przez pracę maszyn rolniczych oraz prowadzenie hodowli psów rasowych, przyczyniać się będzie do powstawania konfliktów sąsiedzkich z mieszkańcami projektowanego budynku. Wskazał, że planowany budynek będzie zacieniał uprawy rosnące wzdłuż granicy działki. Zarzucił także zbyt małą ilość miejsc postojowych oraz nieprzystosowanie wąskiej drogi do obsługi mieszkańców budynku. Podniósł ponadto, że inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wymogu zabudowy o niskiej intensywności.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że planowana inwestycja nie spełniała wymagań w zakresie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ramach projektu budowlanego nie sporządzono projektu zagospodarowania terenu na mapie do celów projektowych, która zawierałaby czytelną linię rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu. To z kolei budziło wątpliwości, czy teren przedmiotowej działki, położony na obszarze oznaczonym symbolem [...] (zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności), nie jest objęty także innymi symbolami, które opisują zupełnie inne przeznaczenie terenu.

Wojewoda poddał także w wątpliwość zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami planu w zakresie zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności. Wskazał na konieczność rozkodowania tego pojęcia przez organ I instancji, a następnie ocenę, czy budynek obejmujący 33 lokale mieszkalne, trzy kondygnacje nadziemne i jedną podziemną, którego wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 1,57 – spełnia ten wymóg.

Organ wskazał także, że przewidziane w projekcie rozwiązania w zakresie połaci dachowych (m.in. dach wielospadowy, brak wysuniętych okapów) są niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dach dwuspadowy, symetryczny o nachyleniu połaci 37-45°, z wysuniętymi okapami wzdłuż dłuższych elewacji; doświetlenie lukarnami nakrytymi dwuspadowymi daszkami lub za pomocą okien połaciowych).

Zaznaczył również, że wyjaśnienia wymaga kwestia zachowania wymaganej powierzchni terenu biologicznie czynnego, bowiem zaliczenie w jego poczet ciągu pieszojezdnego z kostki ażurowej budzi wątpliwości, co do umożliwienia na tym terenie naturalnej wegetacji roślin.

Wojewoda zarzucił także brak analizy projektu pod kątem zapotrzebowania na miejsca postojowe. W ramach inwestycji przewidującej 33 lokale mieszkalne przewidziano bowiem 33 miejsca postojowe w garażu w piwnicy budynku oraz 2 miejsca na terenie działki, w tym jedno dla osoby niepełnosprawnej. W ocenie Wojewody projekt naruszał także przepisy techniczno-budowlane dotyczące odległości miejsc postojowych od okien budynków oraz od granicy działki budowlanej. Ponadto, jak wskazał organ, projekt budowlany nie zawierał wymaganego projektu geotechnicznego.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...], Starosta Powiatu [...] zatwierdził przedmiotowy projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu wskazał, że pełnomocnik inwestora uzupełnił projekt budowlany o czytelnie wyrysowane linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu oraz przedłożył projekt geotechniczny. Oceniając zgodność projektu z ustaleniami planu w zakresie wskaźnika zabudowy, powołał się na opinię Urzędu Miejskiego w [...] (zgodnie z którą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera definicji "zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności" ani nie określa wskaźnika niskiej intensywności). W ocenie organu, brak rozwiązania ww. kwestii w miejscowym planie nie oznacza sprzeczności projektu z ustaleniami tego planu. Wobec tego wnioskowaną inwestycję uznano na zgodną z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do formy dachu, organ również stwierdził zgodność planowanych rozwiązań z ustaleniami planu. Za zgodny z przepisami został także uznany wskaźnik miejsc postojowych, co potwierdzać miały dotychczasowe wskaźniki uwzględniane w ramach wcześniejszych decyzji Wojewody, dotyczących pozwoleń na budowę podobnych inwestycji. Organ nie wyjaśnił dostatecznie kwestii, czy projektowane rozwiązanie w zakresie powierzchni biologicznie czynnej spełnia wymogi przepisów. Wskazał jedynie, że stosowanie w tym celu certyfikowanych materiałów budowlanych o powierzchniach utwardzonych ażurowych jest zgodne z prawem i powszechne. W odniesieniu do zarzutu zacienienia wskazał, że nie mógł być on przedmiotem oceny organu, ponieważ kwestie te nie mają oparcia w żadnych przepisach techniczno-budowlanych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. W. Odwołujący się zarzucił naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) poprzez wyznaczenie terminu do zapoznania się z aktami sprawy, który upłynął przed odebraniem przez niego pisma w przedmiocie wyznaczenia tego terminu. Kolejno zarzucił pominięcie przez organ przepisów o zacienieniu (przesłanianiu), a także brak należytego wyjaśnienia, czy zastosowane rozwiązanie dotyczące częściowego utwardzenia miejsc parkingowych i ciągów komunikacyjnych spełnia wymogi w zakresie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej. Ponadto wskazał na błędne ustalenie organu, iż projekt spełnia wymogi miejscowego planu w zakresie dachu dwuspadowego, wskaźnika miejsc parkingowych oraz wydzielonego terenu rekreacyjnego.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła również Gmina [...], reprezentowana przez Burmistrza [...]. W wyniku ustalenia, że Gmina [...] nie posiadała statusu strony postępowania o pozwolenie na budowę omawianej inwestycji, postępowanie odwoławcze zostało umorzone jako bezprzedmiotowe.

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz orzekając co do istoty, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wnioskowanego zamierzenia budowlanego. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r.), przedmiotowa działka nr [...] w [...], położona jest na obszarze oznaczonym symbolem [...] – teren zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności. Plan miejscowy nie określał, co należy rozumieć pod tym pojęciem. Wojewoda wskazał jednak, że nie zwalniało to organu I instancji od sprawdzenia, czy intensywność zabudowy na poziomie 1,57 (obliczona zgodnie z obowiązującymi przepisami) odpowiada zabudowie mieszkaniowej o niskiej intensywności. Posiłkując się opracowaniem fachowym w przedmiocie parametrów i wskaźników urbanistycznych (tzw. Krajowe przepisy urbanistyczne w zakresie zasad zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględniających przeznaczenie terenu oraz wielkość jednostki osiedleń) Wojewoda podał, że wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wynosi 1,6 i dotyczy miast powyżej 200 tys. mieszkańców oraz zabudowy wysokiej. Parametr zabudowy niskiej dla terenów wiejskich wynosi zaś 0,4. Biorąc pod uwagę wskazaną gradację wskaźnika intensywności zabudowy, nie można nie zauważyć, że wskaźnik zabudowy na poziomie 1,57 jest zbliżony do wskaźnika 1,6, oznaczającego maksymalną intensywność zabudowy. W związku z tym, w ocenie organu, nie istniały podstawy, aby zakwalifikować planowaną inwestycję jako zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności. Na potwierdzenie powyższego wniosku przywołano wytyczne obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. – wraz ze zmianami). Stanowiło ono, że na terenach zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności istnieje możliwość lokalizacji budynków mieszkalnych do 12 lokali mieszkalnych w budynku. W świetle powyższego, inwestycja przewidująca 33 lokale mieszkalne w budynku, nie mogła być uznana za zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności. W odniesieniu do wcześniejszych decyzji Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę podobnych (w ocenie inwestora) projektów, organ wskazał, że jedna z przywołanych decyzji dotyczyła budynku obejmującego 14 lokali mieszkalnych, inna – 10 lokali.

Wojewoda nie uznał za zasadną argumentację organu I instancji w przedmiocie zgodności rozwiązań dotyczących formy dachu z ustaleniami miejscowego planu. Wskazał, że rozwiązania projektowe zamkniętych kubaturowo ścian (po 6 na dłuższych elewacjach budynku) wyniesionych ponad 1,5 kondygnacji nie można uznać za lukarny, a zatem małe okna mające za zadanie doświetlenie poddasza. Elementy te znacznie ingerują w kształt dachu, co powoduje zatracenie jego dwuspadowego charakteru. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że wcześniejsze decyzje dotyczące pozwolenia na budowę zbliżonych inwestycji dotyczyły jednak rozwiązań, które nie zdominowały ukształtowania dachu budynku jako dachu dwuspadowego. Ponadto zwrócił uwagę na niespójność rozwiązań projektowych w zakresie miejsca włączenia komunikacyjnego do ul. [...] w [...] z lokalizacją zjazdu na przedmiotową nieruchomość, który to zjazd był objęty wcześniej wydaną decyzją Starosty Powiatu [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na realizację inwestycji drogowej. Ponadto Wojewoda zaznaczył, że w projekcie budowlanym w dalszym ciągu nie usunięto niezgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczących terenu biologicznie czynnego oraz ilości miejsc postojowych. Biorąc zatem pod uwagę ww. naruszenia obowiązujących przepisów oraz szeroki zakres koniecznych zmian, Wojewoda uznał, że w sprawie nie zachodzą podstawy do wydania postanowienia w przedmiocie obowiązku usunięcia nieprawidłowości (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego).

Skargę na powyższą decyzję organu II instancji złożył pełnomocnik inwestora.

Przedmiotowej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 i 8 § 1 k.p.a. w wyniku ustalenia w sprawie parametrów zabudowy, tj. wskaźnika intensywności, w sposób całkowicie dowolny, oderwany od treści przepisów prawnych oraz od wskaźników intensywności na działkach sąsiadujących z działką inwestycyjną, w tym na działkach położonych w obrębie terenu [...], a także na skutek dowolnego ustalenia co do lukarn przewidzianych w projekcie (w sposób sprzeczny z innymi, wcześniej wydanymi przez organ decyzjami administracyjnymi);

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. na skutek braku wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, w tym w szczególności braku ustalenia, w jaki sposób zabudowane są inne działki położone w sąsiedztwie działki inwestycyjnej, a zwłaszcza działki położone w obrębie terenu [...];

a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 35 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i dokonanie oceny projektu budowlanego pod kątem jego zgodności z normami niewskazanymi w tym przepisie, a nawet pod kątem jego zgodności z opracowaniami niestanowiącymi norm prawnych;

- art. 15 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez dokonanie ocen co do maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy na terenie objętym planem miejscowym, pomimo braku kompetencji do takiego działania.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu skargi podniósł, że wskaźnik intensywności zabudowy został zdefiniowany przez organ odwoławczy na podstawie "Krajowych przepisów urbanistycznych w zakresie zasad zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględniających przeznaczenie terenu oraz wielkość jednostki osiedleń", stanowiących załącznik do nieuchwalonej nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzucił także, że organ II instancji błędnie uznał, iż przewidziane w projekcie budowlanym lukarny w rzeczywistości nie są lukarnami, gdyż nie odpowiadają definicji "lukarny", zawartej w "Małym ilustrowanym słowniku budowlanym. Terminologia budownictwa", którym posiłkował się organ. W ocenie skarżącego projekt budowlany powinien podlegać sprawdzeniu jedynie w zakresie wskazanym w art. 35 Prawa budowlanego, a zatem pod kątem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego oraz wymogów ochrony środowiska. Zastosowanie przez Wojewodę wskazanych opracowań, nie mających charakteru przepisu prawnego, świadczy, w ocenie skarżącego, o niedopuszczalnej dowolności organu odwoławczego. Ponadto skarżący wskazał, że oceniając wskaźnik intensywności zabudowy, organ błędnie nie dokonał analizy realiów i budynków istniejących już na ul. [...] w [...], których wskaźnik przekracza wartość 0,4 i niesłusznie oparł się w tym zakresie na ww. przepisach urbanistycznych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że okoliczności faktyczne i motywy prawne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia sprawy zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], którą uchylono w całości decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...], [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] – obszar wiejski oraz orzekając co do istoty, odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wnioskowanego zamierzenia budowlanego. W ocenie organu II instancji, planowana inwestycja nie jest zgodna z wymogami wynikającymi z obowiązujących przepisów, stąd nie zaakceptowano złożonego w tym zakresie wniosku inwestora.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż w myśl art. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ) – statuującego tzw. prawo zabudowy – "każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami". Z cytowanego przepisu, interpretowanego w świetle zasady ogólnej praworządności (art. 6 k.p.a.), mającej rangę zasady konstytucyjnej (zob. art. 7 Konstytucji RP), wynika, że organ administracji nie może odmówić inwestorowi, legitymującemu się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zatwierdzenia projektu budowlanego lub udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy przedłożone przez wnioskodawcę dokumenty potwierdzają zgodność planowanego zamierzenia budowlanego z obowiązkiem prawnym. Celem ujednolicenia kryteriów badania wniosku ustawodawca w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego określił zakres i formę dopuszczalnej ingerencji organów architektoniczno-budowlanych w planowaną inwestycję, która jak wiadomo jest kreowana przez samego inwestora i to on kształtuje jej elementy. W myśl wskazanego przepisu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Prawo budowlane).

Skarżący zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie art. 7 i 8 § 1 k.p.a. poprzez ustalenie tzw. wskaźnika intensywności zabudowy oraz rozwiązań dotyczących lukarn w sposób całkowicie dowolny. Art. 7 k.p.a. obliguje organy administracji publicznej do strzeżenia praworządności i wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego i procesowego. W myśl tego przepisu organy administracji mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy, w tym w szczególności zgłoszonych przez strony postępowania zarzutów. Zawarta w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do władzy publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań.

W ocenie skarżącego dowolność ustaleń organu odwoławczego miała polegać na posiłkowaniu się, w celu interpretacji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, opracowaniami w postaci "Krajowych przepisów urbanistycznych w zakresie zasad zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględniających przeznaczenie terenu oraz wielkość jednostki osiedleń" oraz "Małego ilustrowanego słownika budowlanego. Terminologia budownictwa".

W tym miejscu należy podkreślić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Stanowi zatem źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił, wymienione wprost w art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, iż wykładnia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinna odbywać się według tych samym zasad, jakie mają zastosowanie wobec innych aktów prawnych, a podmiotami uprawnionymi do jej dokonania są organy administracji i sądy administracyjne (tak NSA w wyroku z 22 maja 2014 roku, II OSK 3020/12). W przypadku zatem, gdy interpretacja postanowień planu jest konieczna, powinna być dokonana z uwzględnieniem wykładni językowej (poprzez odkodowanie norm prawnych na podstawie znaczenia wyrazów i wyrażeń zawartych w treści aktu prawnego, przy uwzględnieniu zasad gramatyki i składni językowej oraz zasad logiki), celowościowej i systemowej, mającej na względzie cel uregulowania i analizującej znaczenie zapisu planu zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem pozostałych postanowień tego aktu prawnego (tak WSA w Gdańsku w wyroku z 10 listopada 2010 roku, II SA/Gd 408/10). Przyjmuje się, że podstawowe znaczenie przy interpretacji zapisów planów miejscowych ma wykładnia językowa i dopiero, gdy ona zawodzi, prowadząc do wyników nie dających się pogodzić z racjonalnym działaniem gminnego prawodawcy i celem, jaki ma realizować dana norma, sięga się do dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z 15 września 2016 roku, sygn. akt: II SA/Wr 431/16).

W niniejszej sprawie organ dokonał interpretacji pojęć – niskiego wskaźnika intensywności zabudowy oraz lukarny. Choć oba pojęcia są objęte ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie zawiera on wskazówek co do właściwego ich rozumienia. Jak wskazywał organ odwoławczy w toku postępowania administracyjnego – rozkodowanie pojęcia "zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności" należało do zadań organu administracji architektoniczno-budowlanej, który w następstwie tego mógłby ocenić, czy planowana inwestycja jest pod wskazanym względem zgodna z ustaleniami planu. Wojewoda zasugerował nawet, że pomocna w tym zakresie może okazać się opinia Gminy [...], która na omawianym terenie realizuje gminną politykę przestrzenną. Z informacji uzyskanej od organu gminy wynikało jednak, że miejscowy plan nie zawierał definicji "zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności" ani nie określał wskaźnika niskiej intensywności. Jak słusznie jednak wskazał Wojewoda, nie zwalniało to organu I instancji od zbadania projektu budowlanego z założeniami miejscowego planu, który w § 11 stanowi, że [...] to teren zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności. Z tych powodów Wojewoda, jako organ II instancji, słusznie podjął kroki w celu ustalenia znaczenia tego wskaźnika, a w konsekwencji oceny prawidłowości decyzji organu I instancji. W tym zakresie skarżący zarzucił ustaleniom Wojewody cechę dowolności, wskazując, że zastosowane opracowanie ("Krajowe przepisy urbanistyczne...) nie miało charakteru przepisów prawnych, a ponadto stanowiło załącznik do nieuchwalonej nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd podziela jednak zdanie organu odwoławczego, iż fakt, że wskazana ustawa zmieniająca nie weszła w życie, nie przesądza o braku przydatności niniejszego opracowania w omawianej sprawie. O wysokiej jakości tej publikacji świadczy okoliczność, że zawiera ona szczegółowe dane techniczne istotne z punktu widzenia procesu budowlanego i została opracowana m.in. przez specjalistów z zakresu urbanistyki.

Ponadto w ocenie tak organu odwoławczego, jak i Sądu, wykładnia językowa pojęcia "zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności" doprowadziła do wniosków spójnych z wolą gminnego prawodawcy. Skoro oznaczył on teren, na którym znajduje się działka inwestycyjna symbolem [...] (teren zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności) to realizacja inwestycji obejmującej 33 lokale mieszkalne w budynku z trzema kondygnacjami nadziemnymi i jedną kondygnacją podziemną, którego wskaźnik intensywności wynosi 1,57, niewątpliwie stałaby w sprzeczności z prowadzoną polityką przestrzenną.

Potwierdzają to przywołane powyżej wytyczne studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], które, choć nie jest aktem prawa miejscowego, zawiera istotne regulacje w zakresie zabudowy na omawianym terenie. Stanowiło ono m.in., że na terenach zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności istnieje możliwość lokalizacji budynków mieszkalnych do 12 lokali mieszkalnych w budynku.

Bezzasadny jest również zarzut dowolności ustaleń dotyczących terminu "lukarna" i nieuzasadnionego posiłkowania się słownikiem dotyczącym terminologii budownictwa. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 miejscowego planu dachy budynków należy kształtować jako dwuspadowe, symetryczne o nachyleniu połaci 37-45°, z wysuniętymi okapami wzdłuż dłuższych elewacji. Doświetlenie lukarnami nakrytymi dwuspadowymi daszkami lub za pomocą okien połaciowych.

W projekcie budowlanym mianem "lukarn" określono odrębne ryzality (po 6 na obu dłuższych elewacjach budynku) o szerokości od 7,56 m do 9,2 m, rozdzielone co 90 cm, wypiętrzone na wysokość ponad 1,5 kondygnacji, zamknięte kubaturowo i pokryte dachem dwuspadowym.

Biorąc pod uwagę klasyczne znaczenie terminu "lukarna" (małe okno umieszczone w połaci dachu, służące do doświetlenia poddasza), organ odwoławczy słusznie powziął wątpliwość, czy wskazane rozwiązanie projektowe nie stanowiło próby zachowania zgodności z miejscowym planem w celu uzyskania jak największej powierzchni użytkowej mieszkań w projektowanym budynku, podczas gdy w rzeczywistości nie spełniało wymogów miejscowego planu. Z powodu tego rodzaju wątpliwości organ uprawniony był do dokonania wykładni językowej omawianego terminu. W tym celu powołał się na opracowanie fachowe z dziedziny budownictwa, wskutek czego doszedł do prawidłowych wniosków, iż projekt budowlany w omawianym zakresie jest niezgody z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Nieuzasadniony jest także zarzut działania organu w sposób sprzeczny z innymi, wcześniej wydanymi przez organ decyzjami administracyjnymi. Jak wskazał organ odwoławczy, wcześniejsze decyzje dotyczące pozwolenia na budowę pozornie podobnych inwestycji odnosiły się do rozwiązań projektowych, które nie ingerowały w ustalenia planu (m.in. dotyczące formy dachu) w tak istotny sposób jak w przedmiotowym projekcie.

Zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. także nie jest zasadny. Obowiązek dokonania wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych i prawnych sprawy (art. 7 k.p.a.) jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ odwoławczy podjął wszelkie niezbędne działania w celu strzeżenia praworządności i wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, jak i stosowania norm prawa materialnego i procesowego. Wojewoda dokonał wnikliwej analizy decyzji organu I instancji, a wskutek ustalenia, że projekt budowlany jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojej decyzji wskazał szczegółowo rozwiązania projektowe, które wymagały uzgodnienia z obowiązującymi przepisami oraz niezbędne elementy, o które należało uzupełnić przedmiotowy projekt. Następnie wskutek rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji, wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, powtórnie dokonał analizy całego materiału dowodowego, w tym wykładni terminów istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Uchylając decyzję organu I instancji wskazał przyczyny i dowody, dla których należało zakwestionować stan faktyczny ustalony w postępowaniu I instancji i przyjąć odmienne ustalenia w tym zakresie jako podstawę rozstrzygnięcia odwoławczego. Wojewoda wskazał szczegółowo, które z rozwiązań projektowych (lub ich braki) są niezgodne z miejscowym planem bądź przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Z powodu licznych braków i nieprawidłowości przedłożonego projektu nie zastosował trybu ich usunięcia na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wskazując, że zakres koniecznych zmian prowadziłby do powstania innej niż wnioskowana inwestycji budowlanej. Podejmując taką decyzję działał w granicach normy określonej w art. 136 k.p.a., która daje organowi odwoławczemu podstawę do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Jednak może to być jedynie postępowanie o charakterze uzupełniającym.

Bezzasadny jest również zarzut w przedmiocie braku ustalenia przez organ, w jaki sposób zabudowane są działki sąsiadujące z działką inwestycyjną. Należy podkreślić, że zakres obowiązków dotyczących sprawdzenia wniosku o pozwolenie na budowę pod względem merytorycznym został określony przez ustawodawcę w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Ustalenie sposobu zabudowania innych działek, położonych w sąsiedztwie działki inwestycyjnej, w tym wskaźników intensywności ich zabudowy, nie należy do tego katalogu.

Równie chybiony jest zarzut naruszenia art. 35 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i dokonanie oceny projektu budowlanego pod kątem jego zgodności z normami niewskazanymi w tym przepisie. Jak powyżej wielokrotnie wskazywano, organ odwoławczy dokonał szczegółowej analizy zgodności projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami, stosownie do dyspozycji art. 35 ust. 1 ww. ustawy.

Przedłożony w niniejszej sprawie projekt budowlany nie spełniał tych wymogów. Nieprawidłowości planowanej inwestycji nie zostały usunięte pomimo ponownego postępowania przed organem I instancji, po wcześniejszym uchyleniu jego decyzji przez Wojewodę [...], który w uzasadnieniu decyzji odwoławczej wskazał niezgodności i braki projektu wymagające weryfikacji.

Projekt budowlany był niezgodny przede wszystkim z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie wymogu zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności oraz rozwiązań dotyczących połaci dachowych. Niezgodność projektu z przepisami techniczno-budowlanymi polegała głównie na niespełnieniu wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dotyczyło to w szczególności wymogu urządzenia co najmniej 25% powierzchni działki jako powierzchni terenu biologicznie czynnego (§ 39) oraz rozwiązań dotyczących urządzenia odpowiedniej liczby stanowisk postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowisk postojowych dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne (§ 18 ust. 1). Zakres naruszeń obowiązujących przepisów dyskwalifikował przedłożony projekt pod kątem jego zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na budowę. Odwołanie się do opracowań pozaprawnych było zaś uprawnione w ramach dokonywanej wykładni przepisów, co także zostało omówione powyżej.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie ocen co do maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy na terenie objętym planem miejscowym, pomimo braku kompetencji do takiego działania.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy. W myśl art. 18 ust. 2 pkt 5 tej ustawy, do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

W niniejszej sprawie nie doszło do jakiegokolwiek naruszenia wskazanych powyższej przepisów. Procedowanie organu nie miało cech wkraczania w kompetencje organu stanowiącego gminy. Działanie Wojewody polegało na zastosowaniu uchwalonego zgodnie z ustawą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z jego ustaleniami. Podjęta interpretacja niejasnych postanowień planu była uprawnionym działaniem organu administracji, podjętym w procesie stosowania prawa. Celem tego działania było ustalenie znaczenia istniejącej już normy prawnej, nie zaś przejęcie kompetencji organu gminy do uchwalania postanowień miejscowego planu.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.