Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2013 r. sprawy ze skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy najmu lokalu użytkowego 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Rada Miasta R. na mocy art.18 ust.1 i 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( t. jedn. Dz. U. z 2001r. nr 142, poz.1591 z późń. zm.) oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Tekst jedn. Dz. U. z 2010r., nr 102, poz. 651 z późń. zm. ) wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia na czas nieoznaczony umowy najmu lokalu użytkowego nr [...], o powierzchni [...] m2, mieszczącego się w R. w budynku przy ul. [...], posadowionym na działce nr [...] o powierzchni [...]m2, dla której Sąd Rejonowy w R. Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr [...]. Wykonanie uchwały powierzyła Prezydentowi Miasta wskazując jednocześnie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. W uzasadnieniu uchwały Rada Miasta stwierdziła, że w przedmiotowym lokalu od [...]r. J. R. prowadzi zakład fryzjerski, natomiast budynek w którym mieści się ten lokal stanowi Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości.

Pismem z dnia [...]r. Wojewoda [...] zwrócił się do Prezydenta Miasta R. o udzielenie informacji, czy lokal którego dotyczy uchwała stanowi odrębny przedmiot własności oraz wskazanie numeru księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości.

W odpowiedzi pismem z dnie [...] r. Urząd Miasta w R. poinformował, że wymieniony w uchwale lokal użytkowy nie stanowi odrębnego przedmiotu własności, jest własnością Gminy Miasta R. i znajduje się w budynku stanowiącym Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości.

W dniu [...]r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] z dnia [...]r., wydanej przez Radę Miasta R. W uzasadnieniu wskazując, że powołany w uchwale przepis art.18 ust.2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie do nieruchomości gruntowych oraz nieruchomości budynkowych i nieruchomości lokalowych, o ile stanowią odrębny przedmiot własności. Natomiast najem lokali użytkowych, które nie stanowią nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego mieści się w pojęciu gospodarowania mieniem komunalnym i pozostaje w kompetencji wójta, a rada nie posiada w tym zakresie uprawnień do wyrażania zgody na zawarcie umowy najmu.

W dniu [...]r. Wojewoda [...] na podstawie art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...], stwierdzając w całości nieważność uchwały Rady Miasta R. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy najmu na czas nieoznaczony lokalu użytkowego w R. przy ul. [...], jako sprzecznej z art. 18 ust.2 pkt 9 lit. a w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że z uwagi na brak definicji pojęcia nieruchomości w ustawach: o samorządzie gminnym i gospodarce nieruchomościami należy posiłkować się definicją z art. 46 § 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny, zgodnie z którą nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności( grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny przedmiot własności. Zdaniem organu przedmiotowa nieruchomość nie stanowi odrębnej nieruchomości i nie mieści się w pojęciu nieruchomości, lecz w pojęciu gospodarowania mieniem komunalnym. W tej sytuacji sfera zamierzeń, jak i ich wykonanie , należy do kompetencji organu wykonawczego, a rada gminy nie ma uprawnień do wyrażania zgody na zawarcie umowy najmu. Podejmując uchwałę w tym zakresie rada miasta działała bez podstawy prawnej, jednocześnie wkraczając w kompetencje organu wykonawczego.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł pełnomocnik Prezydenta Miasta R., zarzucając obrazę przepisów prawa materialnego tj. art.18 ust.2 pkt 9a w zw. z art. 30 ust.2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że wynajem lokalu o którym mowa w uchwale należy do wyłącznej kompetencji Prezydenta Miasta R., podczas gdy prawidłowa wykładani prowadzi do wniosku przeciwnego. W uzasadnieniu skarżący wskazał na okoliczności podjęcia uchwały i przebieg postępowania nadzorczego. Nadto powołała definicję nieruchomości gruntowej z art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą nieruchomość obejmuje zarówno grunt jak i wszystkie jego części składowe, przez co części te stanowią przedmiot tego samego prawa, które przysługuje danemu podmiotowi do gruntu. Zdaniem skarżącego art. 37 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dotyczy tylko nieruchomości, jako całości, lecz również jej części, w tym lokali, które nie stanowią odrębnego przedmiotu własności. Przyjęcie interpretacji wskazanej w rozstrzygnięciu nadzorczym stworzyłoby w ocenie skarżącego sytuację, w której lokale dzieli się na te które stanowią i nie stanowią nieruchomości, co dawałoby możliwość zawierania przez organ wykonawczy gminy umów skutkujących oddaniem w posiadanie zależne lokali, bez jakiejkolwiek kontroli ze strony rady gminy. Stanowisko takie miałoby na celu obejście art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi.

W toku postępowania sądowego strony podtrzymały swoje stanowiska zaprezentowane w treści skargi i odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U. z 2010r., nr 102, poz.651, z późń. zm. ) zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Jak wskazuje treść zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały Rada Miasta R. wyraziła zgodę na takie właśnie odstępstwo. Wprawdzie błędnie w podstawie prawnej uchwały wskazano przepis art.18 ust.2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym, ale nie ma wątpliwości, że przedmiotowa uchwała dotyczy zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego.

Zarzut podniesiony w rozstrzygnięciu nadzorczym przez Wojewodę dotyczył statusu lokalu, będącego przedmiotem uchwały rady miejskiej. Wojewoda stanął na stanowisku, że skoro ustawy o samorządzie gminnym i gospodarce nieruchomościami odnoszą się od czynności dotyczących nieruchomości, a w ustawach tych brak jest samodzielnej definicji tego terminu, to należy ten termin rozumieć zgodnie z art. 46 § 1 k.c. W konsekwencji, gdy najem nie dotyczy nieruchomości gruntowej, budynkowej lub lokalowej w rozumieniu k.c., a jedynie lokalu będącego częścią składową nieruchomości, brak jest kompetencji rady gminy do podejmowania uchwały.

Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić, albowiem mając na uwadze zasadę lex specialis , w procesie wykładni należy uwzględnić, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mogą przewidywać w zakresie istotnej problematyki pewnej odmienności w kwestiach uregulowanych w Kodeksie cywilnym, czy w ustawie o samorządzie gminnym. Ustawa o gospodarce nieruchomościami zawiera w art. 4 definicje legalne wprowadzone dla potrzeb jej stosowania i przewiduje, że ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości gruntowej - należy przez to rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (ust.1); natomiast przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste (ust.3b). Pojęcie nieruchomości gruntowej , którym posługuje się ustawa o gospodarce nieruchomościami jest zbieżne z definicją zawartą w art. 46 k.c., natomiast brak jest odrębnych norm dotyczących rozumienia pojęć najem, czy dzierżawa.

Umowa najmu, zgodnie z art. 660 k.c., może dotyczyć zarówno nieruchomości, jak i pomieszczenia. Sąd podziela stanowisko zgodnie z którym kompetencja rady gminy do podjęcia uchwały w przedmiocie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy najmu, obejmuje sytuacje najmu zarówno odrębnych nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 k.c., jak i pomieszczeń będących częściami składowymi budynku będącego odrębną nieruchomością, albo częściami składowymi gruntu zabudowanego budynkiem niebędącym odrębną nieruchomością, w którym nie wydzielono samodzielnych lokali, uznawanych za odrębne nieruchomości. Takie stanowisko dotyczące rozumienia nieruchomości, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym potwierdza wyrok NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2614/12 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Gl 791/13, z których tezami Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni się zgadza i je podziela. Tym samym Sąd nie akceptuje stanowiska Wojewody [...] przedstawionego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, ograniczającego przypadki obowiązku uzyskania przez organ wykonawczy gminy zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego na zawarcie kolejnej umowy najmu tylko do tych umów, które dotyczą całych nieruchomości gruntowych, budynkowych lub lokalowych, ale już nie ich części.

W ocenie Sądu nie ma przy tym znaczenia podstawa prawna podana w zakwestionowanej uchwale. Rada Miasta R. powołała jako podstawę prawną oprócz art. 37 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ,przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym., zgodnie z którym wymagana jest uchwala rady gminy w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy ( w tym najmu), których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Wprawdzie przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie , ale nie ma wątpliwości, że organ nadzoru nie kwestionuje, że uchwała dotyczy zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia na czas nieokreślony umowy najmu lokalu użytkowego, co również wprost wynika z treści samej uchwały. Nie można zatem przyjąć, że uchwała ta określa zasady wynajmowania nieruchomości na czas oznaczony w rozumieniu art.18 ust.2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym.

Należy również zgodzić się z tezami przedstawionymi w powołanych wyżej wyrokach WSA w Gliwicach, sygn. II SA/Gl 791/13 i NSA, sygn. I OSK 2614/12, że uchwała zawierająca zgodę rady gminy dotyczy określonych nieruchomości, jednak bez możliwości kształtowania uchwałą treści czynność prawnej (umowy), której zawarcie należy niewątpliwie do kompetencji organu wykonawczego, w szczególności bez wskazywania konkretnych adresatów czynności. Uchwała stanowi bowiem zgodę na dokonanie czynności, nie zaś akt kształtujący konkretną czynność prawną. W niniejszej sprawie zakwestionowana uchwała określa jedynie lokal, bez konkretyzacji treści czynności prawnej dokonywanej przez organ wykonawczy gminy, jak również bez wskazania konkretnego adresata tej czynności prawnej.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznając że skarga zasługuje na uwzględnienie na mocy art.148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz.270, z późń. zm., dalej "p.p.s.a.") uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i na mocy art. 152 p.p.s.a. orzekł, że nie podlega ono wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Podstawę prawną orzeczenia o kosztach postępowania zawartego w pkt 2. sentencji wyroku stanowi art. 200 p.p.s.a. i § 14 ust.2 pkt 1c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. z 2013r., poz. 490)