Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej " [...]" w [...] na bezczynność Wojewody [...] I. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2018 r., Nr [...] w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] w rozpoznaniu odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2018 r., Nr [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. W dniu 2 sierpnia 2018 r. Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w [...], zwana dalej "skarżącą", wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody [...], zwanego dalej "Wojewodą". Zdaniem skarżącej bezczynność organu polegała na nierozpoznaniu odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta [...], zwanego dalej "Prezydentem" z [...] maja 2018 r., Nr [...], pomimo upływu ponad 30 dni od dnia złożenia odwołania do organu.

Powyższa skarga została złożona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. Prezydent odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dotyczącego rozbudowy, przebudowy i zmiany konstrukcji klatki schodowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce ew. nr [...], obr. [...], przy ul. [...] w [...], dzielnica [...], wobec niewykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Decyzja Prezydenta została wydana na podstawie art. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), dalej "pr.bud." i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) dalej "k.p.a." oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1868) dalej "u.s.p." w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju [...] (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1438) dalej "ustrojem [...]".

3. W dniu 30 maja 2018 r. skarżąca za pośrednictwem portalu ePUAP, złożyła odwołanie od decyzji Prezydenta z [...] maja 2018 r. Ponadto pismo, przy którym wniesiono odwołanie, zawierało oświadczenie skarżącej o rezygnacji z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej zgodnie z art. 391 k.p.a. Dokument ten podpisany został za pomocą podpisu elektronicznego w dniu 30 maja 2018 r.

4. Kolejno, pismem z dnia 5 czerwca 2018 r. Prezydent, na podstawie art. 133 k.p.a. przekazał odwołanie skarżącej, w formie wydruku, Wojewodzie [...]. Prezydent w ww. piśmie wskazał, że z przyczyn technicznych nie jest możliwe przekazanie oryginału odwołania wniesionego za pośrednictwem platformy ePUAP.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], Wojewoda zlecił Prezydentowi przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu, przekazane w formie elektronicznej, na adres skrzynki ePUAP [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], oryginału odwołania skarżącej, wniesionego za pośrednictwem platformy ePUAP. Rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie art. 136 i art. 123 k.p.a.

W odpowiedzi Prezydent pismem z dnia 10 lipca 2018 r. poinformował Wojewodę o trwających pracach nad usunięciem przeszkód uniemożliwiających przekazanie w formie elektronicznej odwołania skarżącej.

5. W dniu 28 czerwca 2018 r. skarżąca złożyła do Wojewody, za pośrednictwem platformy ePUAP, ponaglenie wskazując, że organ drugiej instancji dysponuje materiałem dowodowym, wobec czego może podjąć czynności zmierzające do rozpoznania odwołania.

6. Mimo dysponowania przez Wojewodę aktami sprawy, a także przedmiotowym odwołaniem od decyzji Prezydenta, sprawa nie została załatwiona. Dlatego też w dniu 19 lipca 2018 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu w Warszawie skargę na bezczynność organu drugiej instancji, w zakresie nierozpoznania odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta. W skardze zawarto wniosek o zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpoznania złożonego odwołania oraz stwierdzenie, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że do dnia złożenia skargi, a więc do dnia 19 lipca 2018 r., Wojewoda nie rozpoznał odwołania, czym uchybił trzydziestodniowemu terminowi, wynikającemu z k.p.a., nie wydał też postanowienia w trybie art. 36 k.p.a.

7. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, jednocześnie wskazując, że w związku z brakiem możliwości zweryfikowania, czy odwołanie spełnia wymogi formalne tj. czy zostało podpisane i czy zostało wniesione w terminie nie można było przejść do merytorycznego badania sprawy.

8. Pismem z dnia 14 listopada 2018 r. skarżąca poinformowała Sąd, że organ nie podjął żadnych kroków zmierzających do załatwienia sprawy. Nie wydano, nie tylko rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie, ale także nie podjęto czynności zmierzających do załatwienia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

9. Wyjaśniając przesłanki rozstrzygnięcia, wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tj. w sprawach, w których sądy administracyjne właściwe są do rozpoznawania skarg na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach.

Z powyższej regulacji wynika, że skarga na bezczynność dotyczy niepodejmowania przez organy administracji publicznej aktów lub czynności w sprawach indywidualnych, a więc takich, które odnoszą się do konkretnego podmiotu i regulujących jego sytuację prawną. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86).

Celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony.

Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.).

10. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie, Wojewoda [...] pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta z dnia [...] maja 2018 r.

Należy przy tym stwierdzić, że skarżąca wykorzystała środek przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. składając w dniu 28 czerwca 2018 r. do Wojewody ponaglenie, wskazujące, że nie ma przeszkód formalnych do rozpoznania wniosku. Wobec tego wskazała, że organ drugiej instancji może przystąpić do merytorycznego załatwienia jej sprawy tj. rozpoznania przedmiotowego odwołania od decyzji.

Badając zasadność skargi złożonej przez skarżącą Sąd stwierdza, że Wojewoda nie wydał decyzji w przedmiotowej sprawie mimo upływu ponad 30 dni (licząc od dnia wniesienia odwołania do dnia złożenia skargi do sądu), a także rozstrzygnięcie to nie zostało wydane do dnia orzekania przez sąd w niniejszej sprawie.

Dla samej oceny bezczynności organu największe znaczenie ma wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie w przewidzianym przepisami terminie do jej załatwienia. Organ zatem pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów prawa procesowego mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Podejmowane działania, w każdym przypadku, podlegają indywidualnej ocenie, albowiem nie chodzi o to, by organ podejmował jakiekolwiek czynności, ale przede wszystkim stosowne czynności, których celem jest usuniecie przeszkód niepozwalających na wydanie aktu, kończącego postępowanie w sprawie.

Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy i dokonując oceny podjętych przez Wojewodę działań należy stwierdzić, że nie podjął on stosownych kroków prawnych. Bez znaczenia dla oceny, czy organ dopuścił się bezczynności, pozostaje wydane przez Wojewodę postanowienie z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], zlecające Prezydentowi [...] przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu, przekazanie w formie elektronicznej, na adres skrzynki Urzędu wniesionego przez skarżącą odwołania. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że przekazane odwołanie skarżącej nie pozwala na ustalenie, czy odwołanie zostało opatrzone podpisem elektronicznym wymaganym dla podania wniesionego w formie dokumentu elektronicznego.

Zgodnie z art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a. podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym lub podpisem zaufanym, lub uwierzytelnione w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej. Natomiast stosownie do treści art. 64 § 1 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Bezsprzeczne pozostaje, że Wojewoda podjął w sprawie czynności, ale nie były to czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Organ drugiej instancji powinien zatem, w przypadku wątpliwości, wynikających ze względów technicznych po stronie organu, wezwać na podstawie art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a. do usunięcia braku formalnego odwołania poprzez jego podpisanie. Takie stanowisko wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w Wyroku z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1901/17, podkreślać, że brak podpisu elektronicznego o którym mowa w art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a. w odwołaniu od decyzji, wniesionego w formie elektronicznej na skrzynkę podawczą organu administracji publicznej jest brakiem formalnym, który może być usunięty w trybie art. 64 § 2 k.p.a.

Kluczowe w określeniu bezczynności Wojewody pozostaje, który z organów był zobowiązany wezwać skarżącą do usunięcia braków formalnych wniesionego odwołania. Jest to istotne ze względu na wydane przez Wojewodę postanowienie z dnia [...] czerwca 2018 r. zlecające Prezydentowi przeprowadzenie dodatkowego postępowania. Organem uprawnionym do wezwania do uzupełniania braków formalnych, na etapie odwołania od decyzji, jest organ rozpatrujący odwołanie, a więc w tym przypadku Wojewoda. Nie podjął on takich działań w niniejszej sprawie. Do takich czynność nie można także zaliczyć wydanego na podstawie art. 136 i art. 123 k.p.a. postanowienia o zleceniu dodatkowego postępowania organowi pierwszej instancji w zakresie uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Art. 136 § 1 k.p.a. daje podstawę do delegowania przez organ odwoławczy swojej właściwości w zakresie czynności postępowania dowodowego na organ pierwszej instancji, co zasadniczo wykracza poza zakres uzupełniania braków formalnych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2543/16, LEX nr 2579398).

W świetle przedstawionych okoliczności oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego Sąd uznał, że na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. należy stwierdzić, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta z dnia [...] maja 2018 r.

11. Jednocześnie w punkcie II sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszenie prawa. Sąd uznał, że wyrażenie "rażące naruszenie prawa" należy rozumieć – jak to się zwykle przyjmuje w orzecznictwie sądów administracyjnych – jako prowadzenie postępowania wbrew jednoznacznemu rozumieniu przepisu prawa, tj. przepisu procesowego, wyznaczającego sposób postępowania w określonym zakresie. W rozpatrywanej sprawie, Sąd nie stwierdził takiego działania contra legem. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 423/18, LEX nr 2584740).

Samo stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności nie stanowi przesłanki do uznania, że doszło do tego z rażącym naruszeniem prawa. Przekroczenie przez Wojewodę ustawowych obowiązków, czyli terminów załatwienia sprawy nie było znaczne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1842/17, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Ponadto rażące naruszenie prawa może mieć miejsce w sytuacji, gdy z dokumentów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia nie wynikają żadne okoliczności usprawiedliwiające opieszałość działania organu i brak aktywności. Sąd, w pełni, podziela stanowiska przedstawione w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i przekładając je na grunt niniejszej sprawy nie znalazł podstaw do odmiennego rozstrzygnięcia w tym zakresie. W rozpatrywanej sprawie mieliśmy bowiem do czynienia raczej z błędną interpretacją przepisów kompetencyjnych i nieudolnym reagowaniem na obowiązki z takich przepisów wynikające.

Zasadniczo bez znaczenia pozostaje wydane przez Wojewodę postanowienie z dnia [...] czerwca 2018 r. dla oceny dopuszczenia się przez organ odwoławczy bezczynności, ale ma to znaczenie dla określenia czy doszło do bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. W tym przypadku organ, chociaż w ocenie sądu nie właściwe, podjął jakiekolwiek kroki. To pozwala uznać, że mimo bezczynności, organ wykonywał czynności związane z przedmiotem i istotą postępowania administracyjnego.

12. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt III sentencji wyroku, na podstawie art. 200, zasądzając od organu na rzecz skarżącej 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy od skargi.