Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.N. na postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 78/18 o odrzuceniu skargi J.N. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Postanowieniem z dnia 31 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę J.N. (dalej: skarżąca) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS weszła w życie z dniem 1 marca 2017 r. Ustawa ta w sposób kompleksowy w art. 165 i następnych uregulowała zasady kontynuacji zatrudnienia i służby. Z przepisów tych wynika, że jedynie propozycja nowych warunków służby przybiera postać decyzji, której zaskarżenie następuje w drodze administracyjnej przez złożenie w terminie 14 dni wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4). W pozostałych przypadkach ustawodawca wyłączył drogę administracyjną, pozostawiając organom możliwość przedstawienia funkcjonariuszom nowych warunków służby, nowych warunków zatrudnienia jak też nieprzedstawienia warunków służby czy też zatrudnienia (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1). Skoro w tym zakresie pozostawiono organom pełną swobodę, DIAS wbrew twierdzeniom skarżącej nie miał obowiązku przedstawienia jej propozycji służby ani obowiązku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Mógł bowiem uwzględniając okoliczności wymagane ustawą wprowadzającą (art. 165 ust. 7) złożyć propozycję zmierzającą do pozostawienia danej osoby w korpusie celno – skarbowym, bądź też mógł tego rodzaju propozycji nie składać, co skutkowało – w myśl art. 171 ust. 1 pkt 1 tej ustawy - wygaśnięciem dotychczasowego stosunku pracy bądź stosunku służby. Jak wynika z tych przepisów, ustawodawca pozostawił organom prawo decydowania o tym, czy danej osobie w ogóle zostanie złożona propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i wyboru rodzaju podstawy dalszej pracy (zatrudnienie lub służba). Tymczasem, w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu, kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy dokonał tego w przewidzianym do tego terminie.

Zdaniem Sądu, skoro z przepisów ustawy wprowadzającej nie wynikał obowiązek wydania decyzji o zwolnieniu ze służby (w przypadku niezłożenia propozycji, stosunek służbowy wygasał z mocy prawa), tym samym nie można przyjąć dopuszczalności złożenia skargi na bezczynność w tym zakresie. DIAS mógłby bowiem dopuścić się bezczynności jedynie wówczas, gdyby wbrew spoczywającemu na nim obowiązkowi nie podejmował decyzji, do podjęcia której zobowiązywałyby go przepisy prawa.

Możliwość orzekania w sprawie przez sąd administracyjny wyłączają również przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947). Zgodnie z jej art. 277 zasadą jest, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Na podstawie art. 276 ust. 1, sądy administracyjne są właściwe jedynie w przypadkach w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych.

Z powyższych przepisów wynika zatem jedynie wyjątkowa właściwość sądów administracyjnych w sprawach ze stosunków służbowych, przy czym żadna z opisanych w nich sytuacji nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę na wynikające z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. wyłączenie właściwości sądów administracyjnych w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi.

W tych okolicznościach Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca nie może domagać się stwierdzenia bezczynności po stronie organu ani też zobligowania go do wydania decyzji o zwolnieniu jej ze służby. Oznacza to, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa określających właściwość rzeczową sądów administracyjnych, skarga na wskazaną przez skarżącą bezczynność organu w przedmiocie niewydania decyzji o zwolnieniu ze służby nie mieści się w katalogu skarg wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 P.p.s.a. Nie istnieje ponadto żaden przepis szczególny zawarty w ustawie o KAS bądź w przepisach wprowadzających tę ustawę, który uprawniałby do wniesienia skargi na bezczynność w tym przedmiocie.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., odrzucił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca, zaskarżając je w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.

1) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, że sprawa ze skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie, polegającą na nierozpatrzeniu sprawy w przedmiocie wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego w trybie art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, równoznacznej z decyzją o zwolnieniu ze służby, nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, wskutek przyjęcia, że przepis ten wyłącza obowiązek organu administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego w trybie art. 170 ust. 1 ustawy, równoznacznej z decyzją o zwolnieniu ze służby;

2) art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w zw. z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej- interpretowanym zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, i w skutek tego przyjęcie, ze ustawodawca nie nałożył na organ obowiązku wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego (równoznacznej z decyzją o zwolnieniu ze służby);

3) art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 w zw. z art. 60 Konstytucji RP;

4) art. 2, art. 7 oraz art. 184 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie wskazać należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie. Sąd drugiej instancji nie jest jednak związany wnioskiem strony. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając zawartą w art. 7 P.p.s.a. zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania i występujący w przedmiotowej sprawnie jedynie problem prawny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż skarżąca przedmiotem skargi uczyniła bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skargowej w Rzeszowie, polegającą na niewydaniu przez organ decyzji dotyczącej jej stosunku służbowego.

Analiza przepisów wprowadzających prowadzi do wniosku, że ustawa ta reguluje także sytuację funkcjonariuszy, którym nie zostanie przedłożona do 31 maja 2017 r. stosowna propozycja. Podkreślić należy, że jeżeli funkcjonariusz odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia lub propozycji pełnienia służby w określonym przez prawo terminie albo nie otrzymał żadnej propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, to przysługuje mu prawo domagania się wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby, w przypadku braku zadośćuczynienia temu żądaniu, przysługuje mu prawo wniesienia skargi na bezczynność organu w wydaniu decyzji w przedmiocie zakończenia stosunku służbowego do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 p.w. KAS w zw. z art. 276 ust. 2 i 6 ustawy o KAS).

Takie uprawnienie przysługuje również skarżącej. W takim postępowaniu skarżąca może uzyskać informacje o przyczynach zwolnienia jej ze służby i następnie poddać je kontroli sądowoadministracyjnej. Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19, w której stwierdził, że w sytuacji wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego, które następuje w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia albo pełnienia służby lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. KAS), traktuje się je jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS. w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).