II SA/Gl 1191/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-23	
Data wpływu	2025-09-15	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Aneta Majowska /sprawozdawca/
Edyta Kędzierska /przewodniczący/
Krzysztof Nowak	
Symbol z opisem	6369 Inne o symbolu podstawowym 636	
Hasła tematyczne	Zabytki	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 1292;  art. 22 ust. 4, ust. 5 pkt 3; Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j.)
Dz.U. 2026 nr 0 poz 143;  art. 146 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.),, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant specjalista Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2026 r. sprawy ze skargi K. B. na czynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie wpisania nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności Prezydenta Miasta B. włączenia do gminnej ewidencji zabytków Karty adresowej nieruchomości położonej przy ul. [...] ([...]) w B., sporządzonej w sierpniu 2012 r., 2) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności Prezydenta Miasta B. włączenia do gminnej ewidencji zabytków Karty adresowej nieruchomości położonej przy ul. [...] w B., sporządzonej w maju 2019 r., 3) zasądza od Prezydenta Miasta B. na rzecz skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 11 sierpnia 2025 r. K. B. (dalej: Skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na czynność Prezydenta Miasta B. : włączenia karty adresowej sporządzonej w sierpniu 2012 roku dla budynku mieszkalnego przy ul. [...] w B. do gminnej ewidencji zabytków, włączenie karty adresowej sporządzonej w maju 2019 roku dla budynku mieszkalnego przy ul. [...] w B. do gminnej ewidencji zabytków, włączenie wszystkich pozostałych zaktualizowanych kart adresowych sporządzonych w okresie od dnia założenia gminnej ewidencji zabytków do dnia wniesienia skargi dla ww. budynku mieszkalnego, o których Skarżąca nie została poinformowana przez organ, podnosząc, że zaskarżona czynność została dokonana z naruszeniem:

1) art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1292) w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18 poprzez ograniczenie prawa własności przez ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielom udziału w procedurze,

2) art. 22 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, polegającym na niewłaściwym zastosowaniu przepisów poprzez: bezpodstawne i dowolne uznanie budynku za zabytek, gdy nie posiada on cech zabytku w myśl art. 3 pkt 1 i 2 ustawy oraz poprzez umieszczenie karty adresowej budynku w gminnej ewidencji zabytków bez sprawdzenia czy dane w niej zawarte są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym oraz czy budynek spełnia przesłanki definicji zabytku, w szczególności braku stosownej dokumentacji potwierdzającej kluczowe w tej sprawie ustalenia,

3) art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na dopuszczeniu ograniczenia własności pomimo braku przyczyny uzasadniającej takie ograniczenie i przy zaniechaniu wyjaśnienia, czy przyczyna taka w istocie wystąpiła oraz poprzez brak wyważenia interesu indywidualnego strony skarżącej z interesem publicznym zgodnie z zasadą proporcjonalności, a tym samym arbitralne przyznanie prymatu ochronie zabytków nad ochroną własności, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności Skarżących.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności wyżej opisanych czynności organu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Ponadto wniosła o dopuszczenie dowodów: wniosku z dnia 27 maja 2025 r., pism z dnia 28 maja 2025 i 24 czerwca 2025 r., kopii koperty na okoliczność uzyskania informacji o wpisie do gminnej ewidencji zabytków w dniu 1 lipca 2025 r., a także wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 14 lipca 2025 r. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że Skarżąca jest właścicielką działki nr [...] położonej przy ul. [...] w B.. W dniu 1 lipca 2025 r. Skarżąca dowiedziała się o sporządzeniu w sierpniu 2012 roku karty adresowej dla położonego na tej nieruchomości budynku i włączenia jej do gminnej ewidencji zabytków, następnie w maju 2019 r. karta została zaktualizowana. Budynek nie znajduje się w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków, co potwierdził Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Poznaniu pismem z dnia 30 maja 2025 r. Zaznaczył, że dla pierwszej czynności dokonanej przed 1 czerwca 2017 r. został spełniony wymóg uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem strony skarżącej, organ nie dokonał odpowiedniej weryfikacji stanu faktycznego pod kątem spełniania przesłanek uprawniających do uznania budynku za zabytek, a jeżeli nawet takie czynności zostały przeprowadzone to nie umożliwiono Skarżącej i jej poprzednikom prawnym zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wyrażenia swojego stanowiska, co ogranicza prawo własności Skarżącej. Na poparcie argumentacji skargi pełnomocnik przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych oraz wskazany w zarzutach skargi wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Podkreślił, że wpis do gminnej ewidencji zabytków został dokonany w wyniku zastosowania wadliwej procedury, która skutkowała pozbawieniem właściciela nieruchomości udziału w sprawie i możliwości odniesienia się do ustaleń dokonanych przez organ, a ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków w procedurze przeprowadzonej na podstawie przepisów interpretowanych w sposób zakwestionowany przez Trybunał stanowi naruszenie interesu prawnego i uprawnień właścicieli nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi jako wniesionej po upływie terminu do jej wniesienia, ewentualnie o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że budynek nr [...] zlokalizowany przy ulicy [...] obręb B. jest obiektem wpisanym do gminnej ewidencji zabytków Miasta B. , co potwierdzają dwie karty adresowe z 2012 oraz z 2019 roku.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, organ podał, że w dniu 27 stycznia 2022 r. Skarżąca wystąpiła o wydanie zaświadczenia z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działki nr [...], obecnie nr [...] , w treści zaświadczenia, odebranego dnia 1 lutego 2022 r., zaznaczono, że przedmiotowy budynek jest obiektem wpisanym do gminnej ewidencji zabytków, tym samym skarga została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia.

Uzasadniając natomiast wniosek o oddalenie skargi, organ wyjaśnił, iż do 2019 roku umieszczenie zabytku w gminnej ewidencji zabytków nie wymagało żadnego sformalizowanego działania, także powiadomienia właściciela zabytku o zamiarze czy fakcie umieszczenia jego nieruchomości w tej ewidencji. Przy podejmowaniu prac nad tworzeniem ewidencji organ otrzymał wskazania co do obiektów, dla których należy wykonać karty adresowe i ująć w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta B. . W załączeniu pism Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Katowicach z dnia 8 listopada 2010 r. oraz z dnia 18 stycznia 2013 r. budynek nr [...] przy ulicy [...] (poprzednio ul. [...] ) był jednym z obiektów wskazanych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków. Dopiero zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2019 r. Prezydent Miasta ma obowiązek zawiadomić właściciela lub posiadacza obiektu o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku, o zamiarze wyłączenia karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków lub o wyłączeniu karty nieruchomości, która przestała być zabytkiem.

Dodatkowo zauważył, że pismo wskazane w skardze z dnia 30 maja 2025 r. nie zostało przedłożone do akt, Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Poznaniu nie jest instytucją właściwą dla rozstrzygania spraw dotyczących ochrony zabytków w mieście B. . Dodał, że budynek, którego dotyczy skarga, jest objęty ochroną na podstawie zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] 2018 r., a w toku procedury planistycznej mieszkańcy mogli złożyć stosowne wnioski i uwagi do planu. Nieuzasadnione jest także twierdzenie, że organ nie udzielił odpowiedzi na pismo z dnia 14 lipca 2025 r., odpowiedź została bowiem nadana w dniu 11 sierpnia 2025 r. Przy tej argumentacji, zdaniem organu nie doszło do naruszenia przepisów prawa na żadnym etapie tworzenia gminnej ewidencji zabytków oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca miała świadomość, że budynek objęty jest ochroną konserwatorską, co wynikało z pobranego w 2022 r. zaświadczenia, i nie podejmowała żadnych prób wykreślenia obiektu z gminnej ewidencji zabytków.

Pismem z dnia 29 października 2025 r. strona skarżąca odniosła się do argumentacji organu. Pełnomocnik zaznaczył, że w dacie pozyskania zaświadczenia z planu miejscowego, tj. w lutym 2022 r., Skarżąca nie posiadała wiedzy o konsekwencjach włączenia budynku do gminnej ewidencji zabytków, okolicznościach i dacie dokonania wpisu, a także możliwościach zaskarżenia dokonanego wpisu, dopiero w czerwcu 2025 r. pozyskała informacje dotyczące włączenia budynku do gminnej ewidencji zabytków oraz przysługujących praw i możliwości zaskarżenia tej czynności. Zwrócił przy tym uwagę na rozbieżności w orzecznictwie związane ze sposobem kwalifikowania włączenia budynku do gminnej ewidencji zabytków jako czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa, bądź też jako zarządzenia podlegające innej procedurze zaskarżenia, prowadzące do sytuacji, w której właściciel nie pouczony przez organ, ponosiłby konsekwencje braku sformalizowanej procedury. Zdaniem strony skarżącej w sprawie zaistniały okoliczności wskazujące na brak winy Skarżącej w uchybieniu terminu do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., w brzmieniu sprzed nowelizacji. Pełnomocnik zauważył, że stanowisko organu mające uzasadniać wniosek o oddalenie skargi jest sprzeczne z przywołanym w skardze wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Wyjaśnił też, że informacja, o której mowa w skardze została udzielona przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Katowicach, (błędnie wskazany w skardze "w Poznaniu").

W wykonaniu zobowiązania Sądu, pełnomocnik Skarżącej przy piśmie z dnia 25 listopada 2025 r. przedłożył odpowiedź udzieloną przez Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Katowicach z dnia 30 maja 2025 r., z której wynika, że nieruchomość nr [...] nie jest wpisana do rejestru zabytków i nie toczy się postępowanie w tym zakresie, ponadto na jej terenie: brak obiektów, układów urbanistycznych, ruralistycznych, historycznych zespołów zabudowy wpisanych do rejestru zabytków, brak zabytków ruchomych wpisanych do rejestru zabytków, brak obiektów ujętych w wojewódzkiej ewidencji zabytków, nie znajdują się zewidencjonowane stanowiska archeologiczne.

W piśmie z dnia 1 grudnia 2025 r. pełnomocnik organu wskazał, że nieruchomość będąca przedmiotem sprawy nie jest wpisana do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. Do pisma przedłożono dokumentację znajdującą się już w aktach administracyjnych sprawy.

Podczas rozprawy, strony podtrzymały swoje stanowiska. Pełnomocnik Skarżącej cofnął wniosek wskazany w pkt 1c na str. 3 skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 p.p.s.a., stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4-4b, uchyla ten akt, albo stwierdza bezskuteczność czynności. Powyższe następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 146 § 1 zd. 2 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.

Sąd podziela, dominujący obecnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że ujęcie zabytku w Gminnej Ewidencji Zabytku jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dni 18 października 2023 r. sygn. akt II OSK 2326/18 i powołane tam postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 753/20, z dnia 18 maja 2021 r. sygn. akt II OZ 218/21), a Skarżąca jako właściciel przedmiotowej nieruchomości, posiada interes prawny we wniesieniu skargi.

Pierwsza z zaskarżonych czynności została podjęta w 2012 roku, a zatem stronę skarżącą obowiązywał wymóg poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, wynikający z art. 17 ust. 2 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Stosownie do tych przepisów, art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w ich brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. po 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z aktami sprawy, Skarżąca skierowała do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 14 lipca 2025 r., wskazując, że dowiedziała się o podjęciu skarżonej czynności w dniu 1 lipca 2025 r., zachowując tym termin określony w art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji. W odniesieniu do drugiej z zaskarżonych czynności podjętej w 2019 roku, strona skarżąca wskazała, że o tej czynności dowiedziała się również w dniu 1 lipca 2025 r. Nawet przyjęcie, jak podnosił organ w odpowiedzi na skargę, że o czynności Skarżąca dowiedziała się z treści odebranego w dniu 1 lutego 2022 r. zaświadczenia z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] , wymaga zauważenia, że stosownie do art. 53 § 2 zd. 2 p.p.s.a. sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W ramach analizy podstaw zastosowania art. 53 § 2 p.p.s.a. Sąd uwzględnił brak jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 ustawy o ochronie zabytków. Jak zwraca uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, uznanie, że gminna ewidencja zabytków stanowi akt z zakresu administracji publicznej (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), mogłoby skutkować przyjęciem przez stronę skarżącą, że termin do wniesienia skargi jest zachowany w każdym czasie (zob. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2025 r. sygn. akt II OZ 949/25). Jednocześnie w rozpoznawanej sprawie, wydanie ww. zaświadczenia z planu miejscowego nie wiązało się z pouczeniem Skarżącej o przysługujących środkach zaskarżenia objętych skargą czynności, wówczas Skarżąca nie była również reprezentowana przez fachowego pełnomocnika. Dopiero z treści pisma organu z dnia 24 czerwca 2025 r. dowiedziała się o okolicznościach faktycznych i prawnych związanych z podjętą przez organ czynnością, w szczególności o opracowanych kartach adresowych. Należy pamiętać, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika dyrektywa interpretacyjna zakazująca stosowania zawężającej wykładni prawa do sądu. W tych okolicznościach Sąd stwierdził brak podstaw do odrzucenia skargi.

Przechodząc do oceny zasadności skargi, przypomnieć trzeba, że stosownie do art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków, wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Stosownie do art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków (w brzmieniu od 5 czerwca 2010 r.), w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru, 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Ustawa jako zabytek definiuje nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1), a przez zabytek nieruchomy - nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1 (art. 2 pkt 2). Sposób prowadzenia ewidencji zabytków określa rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 56).

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy fundamentalne znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18 (Dz. U. 2023 poz. 951), zasadnie powoływany również przez stronę skarżącą.

Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Odnotowania wymaga, iż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisu z Konstytucją ma co do zasady skutek wsteczny (ex tunc), co oznacza, że przepis jest niekonstytucyjny od chwili jego wejścia w życie. Stanowisko to potwierdza jednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego orzekające o sprzeczności w całości lub w części danego przepisu ustawy z Konstytucją, choć mają charakter konstytutywny są skuteczne ex tunc od dnia wejścia w życie zakwestionowanego aktu normatywnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt I FSK 1261/07). Od tej zasady istnieją wyjątki między innymi określone w art. 190 ust. 3 Konstytucji, które nie miały jednak miejsca w przedmiotowej sprawie. W rezultacie stan niekonstytucyjności przepisu art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków, w zakresie wskazanym przez Trybunał, istniał już w czasie podjęcia przez organ zaskarżonej czynności. Argumenty organu dotyczące działania zgodnie z obowiązującym w dacie włączenia ww. kart adresowych do gminnej ewidencji zabytków przepisem, który nie przewidywał wymienionych uprawnień właściciela wpisywanej do gminnej ewidencji zabytków nieruchomości, uznanym następnie za niezgodny z Konstytucją, nie zasługiwały w świetle powyższego na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał, dokonując analizy zgodności art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków, ze wzorcem kontroli wynikającym z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji wskazał, że "włączenie nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków powoduje istotne ograniczenia w szczególności w zakresie korzystania z prawa własności (ius utendi) wiążące się z obowiązkiem uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę oraz decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (zob. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2022 r. poz. 503, ze zm. i ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.)".

W ocenie Trybunału kształt regulacji zawartej w art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków, w rozumieniu nadanym wykładnią sądów, "nie jest niezbędny do ochrony interesu publicznego, a jej efekty nie pozostają w dopuszczalnej proporcji do ciężarów nakładanych na właścicieli nieruchomości. Osłabienie ochrony własności, przez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie uzasadnionych wartości. Ochrona zabytków jest niewątpliwie obowiązkiem państwa, znajdującym również uzasadnienie konstytucyjne. Preambuła do Konstytucji wprost stanowi o zobowiązaniu, aby przekazać przyszłym pokoleniom wszystko, co cenne z ponad tysiącletniego dorobku. Art. 5 Konstytucji głosi, że Rzeczpospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego. Z kolei zaś art. 6 ust. 1 Konstytucji mówi o tworzeniu warunków upowszechniania i równego dostępu do dóbr kultury, będących źródłem tożsamości narodu polskiego, jego trwania i rozwoju. Nadrzędne cele jakimi są pielęgnacja dziedzictwa narodowego oraz ochrona dóbr kultury nie upoważniają jednak ustawodawcy do wprowadzania lub utrzymywania takich ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, które nie są ani konieczne, ani proporcjonalne dla realizacji tych celów. Oba te cele, stanowiące jednocześnie wartości konstytucyjne, nie muszą być przeciwstawne, pod warunkiem, że ich ochrona i realizacja zostanie racjonalnie i proporcjonalnie wyważona. Fundamentem demokratycznego państwa prawnego jest możliwość obrony oraz ochrony swoich dóbr. Postępowanie w takim zakresie musi być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych regulacjach. Kryteria powinny być przejrzyste, ponieważ od nich zależy możliwa ingerencja w konstytucyjne wolności i prawa. Niebezpieczeństwo arbitralności organów wykonawczych j.s.t. prowadzić może do bezpodstawnego działania, zwłaszcza, że definicja ustawowa "zabytku" tworzy szerokie pole administracyjnego uznania. Stąd też, art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji".

Granice stwierdzonej niekonstytucyjności przepisu art. 22 ust. 5 pkt 3 omawianej ustawy, wyznaczone orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, odnoszą się do zakresu sporu.

Z uwagi na wskazany wyrok Trybunału nie jest dopuszczalne stosowanie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków bez zapewnienia stronie, będącej właścicielem obiektu umieszczanego w gminnej ewidencji zabytków, gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia. Chodzi przede wszystkim o gwarancje dotyczące umożliwienia właścicielowi zabytku wypowiedzenia się co do planowanego umieszczenia obiektu w takiej ewidencji. Jak wynika natomiast z akt administracyjnych sprawy, Prezydent Miasta włączył do Gminnej Ewidencji Zabytków:

1) Kartę adresową zabytku nieruchomego oznaczonego: "1. nazwa: chałupa, 2. czas powstania: 2 poł. XIX w., 3. miejscowość: B. [...], 4. adres: ul. [...] [...] , 5. przynależność administracyjna: województwo [...], powiat [...] , gmina B. , 6. formy ochrony: (brak wpisu), 7. opracowanie karty: sierpień 2012 r., 8. fotografia z opisem wskazującym orientację albo mapa z zaznaczonym stanowiskiem archeologicznym: (fotografia) widok od strony zach.", a także

2) Kartę adresową zabytku nieruchomego oznaczonego: "1. nazwa: chałupa, 2. czas powstania: 2 poł. XIX w., 3. miejscowość: B. [...] , 4. adres: ul. [...][...] , 5. przynależność administracyjna: województwo [...], powiat [...] , gmina B. , 6. formy ochrony: (brak wpisu), 7. opracowanie karty: maj 2019 r., 8. fotografia z opisem wskazującym orientację albo mapa z zaznaczonym stanowiskiem archeologicznym: (fotografia) widok od strony zach.", (karty nr 1-2 akt administracyjnych).

Zaskarżona czynność organu została podjęta na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków. Nieruchomość nie była ujęta w wojewódzkiej ewidencji zabytków, co potwierdzono w toku postępowania. Jednocześnie akta sprawy nie dostarczają podstaw do stwierdzenia, by przed dokonaniem ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków zawiadomiono o powyższym właścicieli przedmiotowego obiektu oraz by umożliwiono im w jakikolwiek sposób zajęcie stanowiska. Zarówno poprzedni właściciele jak i następca prawny nie byli informowani o ujęciu nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków, przez co nie mieli możliwości zaskarżenia powyższych czynności.

Uwzględniając orzeczenie Trybunału, należy stwierdzić, iż brak zapewnienia właścicielom nieruchomości, tego rodzaju gwarancji świadczy o zaistnieniu uchybień natury procesowej, dotyczących postępowania w przedmiocie ujęcia tej nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków w tym naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (podobnie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2023 r. sygn. akt II OSK 2748/18). Wobec zaistnienia wskazanych uchybień, kwestia walorów zabytkowych nieruchomości na tym etapie postępowania nie stanowiła przedmiotu oceny Sądu. Zauważenia jednak wymaga, że przedłożone Karty adresowe nie zawierają jakiegokolwiek opisu zabytkowego charakteru nieruchomości możliwego do weryfikacji.

Podkreślenia także wymaga, że Sąd nie wskazuje czy objęty sporem obiekt w ogóle nie powinien znajdować się w ewidencji zabytków, a jedynie zauważa, że ocena charakteru przedmiotowej zabudowy powinna zostać dokonana przez organ w postępowaniu poprzedzającym umieszczenie danego obiektu nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków z poszanowaniem uprawnień właściciela do czynnego udziału w postępowaniu, w tym do kwestionowania przyjętych przez organ ustaleń, składania wniosków dowodowych, czy też zajęcia stanowiska w kwestii ograniczenia przez organ jego prawa własności. Ponadto organ powinien wykazać, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Przed dokonaniem ewentualnego wpisu do gminnej ewidencji zabytków, obowiązkiem organu będzie zatem zapewnienie stronie, opisanych gwarancji ochrony prawnej.

Przeprowadzone rozważania, z uwzględnieniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, doprowadziły do stwierdzenia, że zaskarżone czynności włączenia do Gminnej Ewidencji Zabytków, Kart adresowych zabytku nieruchomego - nieruchomości położonej przy ulicy [...] (ulicy [...] [...] ) w B., sporządzonych w sierpniu 2012 r. oraz w maju 2019 r., nastąpiły z naruszeniem prawa, tj. art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 697 zł (pkt 3 sentencji wyroku), na które składa się: opłata sądowa w wysokości 200 zł, opłata od pełnomocnictwa 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem w wysokości 480 zł - ustalone na postawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 z późn. zm.).

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.