II SA/Wr 520/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-19	
Data wpływu	2025-07-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Malwina Jaworska-Wołyniak /sprawozdawca/
Olga Białek
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	*Uchylono postanowienie I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935;  art. 145 par. 1 pkt 1c,  art. 200; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 725;  art. 81c ust. 2; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę Z. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 maja 2025 r., nr 606/2025 w przedmiocie nakazu sporządzenia i dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 maja 2025 r. (nr 606/2025), Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.), utrzymal w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: PINB) nr 25/2025 z dnia 18 marca 2025 r., nakładające na współwłaścicieli budynku mieszkalnego nr [...], położonego w C. przy ul. [...]: H. L. oraz Starostwo Powiatowe w Z., obowiązek sporządzenia i dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego nr [...] położonego w C. przy ul. [...].

Postanowienie to zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 3 grudnia 2024 r. do siedziby PINB wpłynęło pismo z prośbą o przeprowadzenie kontroli prowadzonych prac remontowych przez właściciela lokalu mieszkalnego znajdującego się na parterze budynku nr [...] położonego w C., przy ul. [...], które to prace doprowadziły do licznych uszkodzeń i pęknięć ścian oraz sufitu rzeczonego budynku.

W sprawie w dniu 17 grudnia 2024 r. i 23 stycznia 2025 r. przeprowadzono oględziny, w trakcie których stwierdzono, że wskazany budynek mieszkalny, obecnie jest zamieszkały przez dwie rodziny. Przy ścianie frontowej budynku nastąpiła jego rozbudowa o taras na wysokości ok. 85 cm, posiadający wymiary ok. 16 m2. Taras wykonano z bloczków betonowych, na posadzce zastosowano płytki, dookoła tarasu zamontowano barierki o wysokości ok. 90 cm. Na taras prowadzą drzwi tarasowe o wymiarach ok. 89 cm x 238 cm wykonane w lokalu znajdującym się na parterze, w ścianie zewnętrznej o grubości ok. 66 cm. W tej samej ścianie, w istniejącym otworze okiennym wymieniono okno na nowe o tych samych wymiarach. W kuchni tego lokalu, w miejscu wcześniej istniejącego okna, w ścianie o grubości ok. 74 cm wstawiono drzwi o wymiarach ok. 90 cm x 224 cm prowadzące na zewnątrz budynku oraz wykonano wentylację. W łazience wstawiono okno o wymiarach ok. 53 cm x 120 cm oraz wykonano otwór wentylacyjny wyprowadzony na zewnętrznej ścianie budynku. W pokoju sypialnianym wymieniono okno na nowe o tych samych wymiarach. Obecny podczas oględzin M. M., który udostępnił lokal do przeprowadzenia w nim oględzin poinformował, że pozostałe prace budowlane polegały na zbijaniu starych tynków, położeniu regipsów oraz malowaniu, bez naruszenia układu ścian wewnętrznych budynku. Ponadto, poinformował, że wymienione roboty budowlane przeprowadzono w ciągu 2,5 do 3 lat wstecz, a na ich realizację nie uzyskano pozwolenia na budowę ani nie dokonano zgłoszenia. Ustalono, że inwestorem powyższych robót budowlanych jest H. L. Według lokatora mieszkania znajdującego się na piętrze, stan techniczny budynku pogorszył się od czasu przeprowadzenia prac remontowych. W pomieszczeniu gospodarczym na parterze nastąpiło uszkodzenie części stropu drewnianego, z którego odpadł tynk powodując odsłonięcie konstrukcji. W pokoju znajdującym się powyżej uszkodzonego stropu zaobserwowano jego lekkie ugięcie. W lokalu na piętrze występują miejscowe zarysowania ścian, głównie przy otworach okiennych. W kolejnym pomieszczeniu gospodarczym na parterze występują sklepienia z cegły, które posiadają liczne pęknięcia i zarysowania. Na strychu występuje drewniana podłoga, która jest zapadnięta, a deski przegnite. Dokonano również oględzin na zewnątrz budynku przy czym stwierdzono, że ściana szczytowa jest spękana na całej długości, gzymsy są uszkodzone, a opaska wokół budynku zniszczona. Przy budynku znajduje się część gospodarcza ze sklepieniami łukowymi w znacznym stopniu spękanymi, z ubytkami cegieł. Dach części gospodarczej jest w złym stanie technicznym - w pokryciu dachowym występują luźne dachówki i ich miejscowe braki.

Protokolarne ustalenia dały podstawię do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie przeprowadzonych robót budowlanych w budynku mieszkalnym nr [...] położonym w C. przy ul. [...], polegających na rozbudowie budynku o taras, wykonaniu otworów wentylacyjnych, a także wykonaniu dwóch otworów drzwiowych oraz jednego otworu okiennego w ścianach zewnętrznych, a także odrębnego postępowania dotyczącego nieodpowiedniego stanu technicznego.

W tak zakreślonych okolicznościach PINB, postanowieniem z dnia 18 marca 2025 r. (nr 25/2025), działając na art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r, (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., dalej: p.b.) oraz art. 123 i art. 124 k.p.a. nałożył na współwłaścicieli budynku mieszkalnego [...] położonego w C. przy ul, [...]: H. L. oraz Starostwo Powiatowe w Z., obowiązek sporządzenia i dostarczenia do PINB w terminie 60 dni od odebrania postanowienia ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego nr [...] położonego w C. przy ul. [...] wskazując, iż ekspertyza techniczna winna być sporządzona przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane i przynależące do odpowiedniej izby zawodowej.

W uzasadnieniu PINB wskazał, że stan techniczny budynku, a dokładniej powstałe znaczne uszkodzenia jego elementów konstrukcyjnych, a mianowicie ścian oraz części stropów - budzą wątpliwości w zakresie ustalenia przyczyny występujących zjawisk, w związku z czym, zasadnym stało się nałożenie obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej wraz ze wskazaniem sposobu usunięcia nieprawidłowości. Niniejsze będzie stanowiło występny etap do podjęcia dalszych działań i rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy w formie decyzji, na podstawie art. 66 p.b.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało oprotestowane przez Skarb Państwa, reprezentowany przez Starostę Z., który wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wywodząc, iż błędnie organ I instancji wskazał Starostwo jako współwłaściciela nieruchomości. Podniesiono także, iż rozstrzygnięcie zostało oparte na nieprawidłowym wyjaśnieniu stanu faktycznego nieruchomości. Z uzasadnienia nie wynika, aby organ dokonał weryfikacji, w jakim zakresie Skarb Państwa, wykonuje uprawnienia właścicielskie do nieruchomości.

Nadto, zażalenie na powyższe postanowienie złożyła H. L., która wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Utrzymując w mocy - zaskarżonym postanowieniem - rozstrzygnięcie PINB, DWINB wskazał, iż jego materialnoprawną podstawę stanowi art. 81 c ust. 2 p.b. zgodnie, z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

DWINB wskazał, iż postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 p.b. ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Przywołane uregulowanie daje organowi nadzoru budowlanego prawo żądania od uczestników procesu budowlanego, inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz w określonym terminie. Uprawnienie to ma na celu umożliwienie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, DWINB stwierdził, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, jest konieczne oraz w pełni uzasadnione stanem faktycznym sprawy. W jego ocenie charakter stwierdzonych przez PINB nieprawidłowości potwierdza potrzebę sporządzenia ekspertyzy będącej w swym założeniu opracowaniem szerokim, w którym doświadczenie eksperta, a także oględziny i analizy, potwierdzone są obiektywnymi sprawdzalnymi badaniami, pomiarami i obliczeniami. Jej celem jest nie tylko udzielenie odpowiedzi na pytanie dotyczące faktycznego stanu obiektu i przyczyn tego, ale również wskazanie sposobu postępowania lub konieczność wykonania robót budowlanych niezbędnych do przywrócenia obiektowi odpowiedniego stanu technicznego.

Zdaniem DWINB z uwagi na charakter wskazanych nieprawidłowości, których dokładna analiza związana jest z dokonaniem odkrywek oraz analiz stateczności konstrukcji obiektu oraz występujące, uzasadnione wątpliwości organu l instancji, nie jest możliwym wydanie rozstrzygnięcia przez organy nadzoru bez stosownej ekspertyzy technicznej celem sprawdzenia przyczyn oraz zakresu niezbędnego remontu.

Odnosząc się do treści zażalenia H. L., DWINB wskazał, iż w postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia, o jakim mowa w art. 81 c ust. 2 p.b., organ nie jest obowiązany do ustalania przyczyn zaistniałego stanu faktycznego, ani też nie ustala, kto ponosi odpowiedzialność za zły stan techniczny obiektu budowlanego.

DWINB nie podzielił także zawartego w zażaleniu Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Starostę Z., wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia PINB wywodząc, iż brak jest ku temu podstaw i wskazując na zawarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm., dalej: u.g.n.), definicje: zasobu nieruchomości, właściwego organu, właściwego urzędu.

DWINB wskazał także na znajdujący się w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, iż właścicielem działki nr [...] przy ul. [...] jest H. L. (udział ½), a także Skarb Państwa - Starosta Z. (udział ½), a jako charakter stanu władania ww. gruntem wskazano u.g.n. Ponadto, zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], w dziale II - Własność, jako właścicieli przedmiotowej nieruchomości wskazano H. L. (1/2 udziału), natomiast w komentarzu do migracji - Wpisy lub części wpisów, ujawnione w księdze wieczystej w toku migracji, które zawierają treść nieobjętą strukturą księgi wieczystej lub projekty wpisów przeniesione z dotychczasowej księgi wieczystej - wskazano, iż właścicielem jest "Skarb Państwa co do połowy gruntu na podstawie wniosku z dnia 14-01-1976 r. dzkw [...] i decyzji z dnia 20-02-1975 r dok nr [...] kw [...] oraz umowy sprzedaży z dnia 20-09-1973 r dok. [...] wpisano dnia 12-01- 1976 r.", a ponadto w ww. księdze wieczystej wskazano, iż przedmiotowy budynek nie stanowi odrębnej nieruchomości.

DWINB wskazał, że w systemie prawa polskiego obowiązuje zasada superficies solo cedit. Budynki i urządzenia powiązane trwale z gruntem, drzewa i inne rośliny, jak również inne przedmioty trwale z gruntem związane stanowią jego części składowe, co dowodzi, iż krąg stron postępowania został ustalony prawidłowo.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył Skarb Państwa, reprezentowany przez Starostę Z. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia je poprzedzającego w części dotyczącej zobowiązania Starostwa Powiatowego w Z. do przygotowania ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w C., ewentualnie uchylenie jego w całości.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na uchybieniu obowiązku wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy poprzez pominięcie ustaleń co do odrębnej własności spornego budynku, a tym samym niewłaściwe ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, iż nie neguje konieczności przygotowania ekspertyzy w związku z nienależytym stanem technicznym budynku, ale kwestionuje nałożenie tego obowiązku na Starostwo. W tym kontekście wskazał na wadliwość przyjęcia, iż w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie zasada superficies solo cedit. Podniósł, iż istnieją od niej wyjątki, takie jak budynki: wznoszone przez użytkownika wieczystego, bądź gospodarstwa rolne przekazywane bez budynków na rzecz Skarbu Państwa w zamian za świadczenia emerytalno-rentowe, tzw. działki siedliskowe. Zdaniem strony skarżącej, w niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z tym drugim przypadkiem, a DWINB zupełnie pominął treść komentarza do migracji w dziale II księgi wieczystej nr [...], według którego Skarb Państwa posiada jedynie udział 1/2 co do połowy gruntu, natomiast 1/2 udziału w budynkach należy do osób fizycznych. Fakt ten dokumentuje decyzja Naczelnika Miasta i Gminy W. z 20 lutego 1975 r. Pozostała część gruntu i budynku należy do H. L. Wskazał, że grunt oddany w zamian za rentę na mocy decyzji staje się odrębnym od gruntu przedmiotem własności, pozostawionym na potrzeby własne rolnikowi, który zdecydował się na takie przekazanie. Okoliczności te nie zostały wyjaśnione podczas prowadzonego dotychczas postępowania, co doprowadziło do wyciągnięcia błędnych założeń w kwestii ustalenia stron postępowania, na które nałożono obowiązek przygotowania ekspertyzy stanu technicznego. Mając bowiem na uwadze, iż prowadzone postępowanie dotyczy stanu technicznego zabudowań, Skarb Państwa nie może być adresatem obowiązku wynikającego z przedmiotowego postanowienia, ponieważ nie dotyczy to jego interesu prawnego. Ponadto, Skarb Państwa nie jest uczestnikiem procesu budowlanego, będącego przedmiotem prowadzonego postępowania ani użytkownikiem obiektu budowlanego, nie dokonuje również żadnych inwestycji na rzeczonym gruncie, czy tym bardziej w budynku.

Skarżący zakwestionował także twierdzenie DWINB, iż organy nadzoru nie są obowiązane do ustalania przyczyn zaistniałego stanu faktycznego wskazując, iż założenie to jest sprzeczne z art. 7 k.p.a., a nadto sam organ wskazał, iż inwestorem jest w tym przypadku H. L.

Wreszcie podtrzymano stanowisko co do braku podstaw nałożenia spornego obowiązku na Starostwo jako urząd

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024, poz. 1267) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Co istotne – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026, poz. 143, dalej: p.p.s.a.) - Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem dokonuje zbadania całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.

Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w niniejszej sprawie okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych uznał, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a.).

Kontroli tut. Sądu podlegało postanowienie DWINB z dnia 26 maja 2025 r. (nr 606/2025), utrzymujące w mocy postanowienie PINB nr 25/2025 z dnia 18 marca 2025 r., nakładające - jak wskazano - "na współwłaścicieli budynku mieszkalnego nr [...], położonego w C. przy ul. [...]: H. L. oraz Starostwo Powiatowe w Z., obowiązek sporządzenia i dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego nr [...] położonego w C. przy ul. [...]".

Materialnoprawną podstawę wydanego postanowienia stanowił art. 81c ust. 2 p.b., zgodnie z którym organy nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W myśl ust. 1 adresatem obowiązku mogą być odpowiednio: uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządcy obiektu budowlanego. Przywołany przepis w sposób enumeratywny wymienia więc zakres podmiotów, na które może zostać nałożony obowiązek przedstawienia ekspertyzy.

W świetle zatem przedstawionej regulacji prawnej nie budzi wątpliwości, że wydając postanowienie w tym przedmiocie rzeczą organów nadzoru budowlanego jest właściwe oznaczenie adreasata lub adreastów tegoż obowiązku. W realiach badanej sprawy, która dotyczy nieodpowiedniego stanu technicznego budynku nr [...] przy ul. [...] w C., wymagało to uprzedniego przeprowadzenia postępowania ukierunkowanego na prawidłowe wyjaśnienie kto jest aktualnie współwłaścicielem budynku. Jakkolwiek zaskarżone postanowienie ma charakter dowodowy i nie kończy postępowania w sprawie, to jednak prawidlowość jego wydania również wymaga dochowania standardów wynikających z art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Przypomnieć bowiem należy, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania wszystkich orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji – czynności orzeczniczej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Niezbędnym zaś elementem trafnego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z zasadą praworządności pozostaje określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający dla organów administracji publicznej z tej zasady nakaz wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108). Z niniejszą zasadą skorelowane są regulacje umieszczone w art. 77 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie może więc pomiąć przy ocenie żadnego dowodu, a jego stanowisko – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu orzeczenia. Omówione wymagania – w świetle brzmienia art. 15 k.p.a. - aktualne pozostają także na etapie postępowania odwoławczego. Przepis ten wprowadza bowiem obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie postępowania odwoławczego. Tym samym organ II instancji, rozpoznając odwołanie lub zażalenie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ I instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu lub zażaleniu, gdyż zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem I instancji. Podobnie więc jak organ I instancji zobligowany jest dążyć z urzędu do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Powinien też ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem I instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany przez ten organ. W sytuacji, gdy stwierdzi braki w postępowaniu lub pewne niejasności, może i powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o ile oczywiście nie zostaną przekroczone granice zakreślone art. 136 k.p.a.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy powyższym wymogom nie sprostały. W tym kontekście trzeba przede wszystkim odnotować wadliwe nałożenie spornego obowiązku na Starostwo Powiatowe w Z., które samo w sobie jest jedynie aparatem pomocniczym (urzędem) organów powiatu. Jest to zespół środków materialnych i technicznych (budynki, sprzęt techniczny) oraz osobowych (urzędnicy) przekazanych do pomocy organom powiatu w celu realizacji ich zadań i kompetencji.

Nadto, organy zaniechały należytego wyjaśnienia stosunków własnościowych w spornym budynku, w tym w zakresie kwestionowanym zarówno w zażaleniu jak i skardze przez skarżącego. Poza jakąkolwiek oceną pozostała kwestia przekazania gospodarstwa rolnego bez budynków na rzecz Skarbu Państwa przez M. i Ł. G. w zamian za świadczenia emerytalno-rentowe. Organy nie oceniły skutków prawnych tejże czynności i wydania w jej następstwie decyzji przez Naczelnika Miasta i Gminy W. dnia 20 lutego 1975 r. (nr RLK.17/6040/34/75) w kontekście obowiązujących w tej dacie regulacji prawnych zawartych w ustawie z dnia 9 maja 1974 r. o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. nr 21, poz. 118) oraz kolejnych, późniejszych względem tej ustawy regulacji w aspekcie ewentualnego następstwa prawnego po Ł. i M. G.

Sąd jedynie marginalnie zauważa, iż art. 11 ust. 1 przywołanej ustawy stanowił, że rolnik, który przekazał gospodarstwo rolne za rentę, mógł zatrzymać budynki wchodzące w skład nieruchomości przekazywanych Państwu. Budynki takie stawały się odrębnym od gruntu przedmiotem własności z chwilą przejęcia nieruchomości. Z chwilą śmierci rolnika i nie wcześniej niż z chwilą śmierci jego małżonka uprawnionego do renty w zamian za przekazane gospodarstwo budynki przechodziły na własność Państwa (art. 11 ust. 2). Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt II CKU 63/97 (OSNC 1997/12/208) stosownie do art. 11 ust. 1 przywołanej ustawy budynki te stały się z chwilą przejęcia gospodarstwa przez Państwo odrębnym od gruntu przedmiotem własności, czyli nieruchomościami budynkowymi w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. W myśl art. 11 ust. 2 wymienionej ustawy, własność budynków wyłączonych z przekazanego Państwu gospodarstwa była prawem niedziedzicznym. Wygasała ona w chwili śmierci rolnika, który przekazał gospodarstwo, a jeżeli jego małżonek przeżył go - w chwili śmierci małżonka. Ten stan prawny uległ zmianie w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Brak w tej ustawie przepisu o treści odpowiadającej art. 11 ust. 2 jej poprzedniczki spowodował, że odrębna własność budynków wyłączonych z przekazanego Państwu gospodarstwa stała się, zgodnie z ogólnymi regułami prawa cywilnego, prawem dziedzicznym. Jak wyjaśniono w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1978 r. III CZP 51/78 (OSNCP 1979, z. 3, poz. 42), mającej moc zasady prawnej, nowym uregulowaniem objęta została także niewygasła w chwili jego wejścia w życie własność budynków zatrzymanych przez rolnika na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. Artykuł 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. przyznał ponadto rolnikowi, który przekazał Państwu gospodarstwo z wyłączeniem budynków, związaną z odrębną własnością budynków służebność gruntową w zakresie niezbędnym do korzystania z budynków. Tak ukształtowane prawo własności budynków, wyłączonych przez rolnika z przekazanego Państwu gospodarstwa na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., jak też na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r., nie uległo zmianie w następstwie wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm.).

Mając zatem powyższe na uwadze, dla prawidłowego oznaczenia adresatów wydanego postanowienia, koniecznym było prawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych związanych z przekazaniem gospodarstwa rolnego przez małżonków G. bez budynków i dalszych następstw prawnych względem tegoż budynku w świetle obowiązujących regulacji przywołanych ustaw oraz ewentualnie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników lub innych aktów, które mają zastosowanie dla określenia stosunków własnościowych spornego budynku, w tym możliwości dziedziczenia. Tego zaś w sprawie zabrakło. W okolicznościach bowiem rozstrzyganej sprawy ustalenia organów obu instancji co do oznaczenia podmiotów, do których powinien być skierowany orzeczony nakaz, dokonane zostało przedwcześnie bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i bez zgromadzenia wszelkich możliwych dowodów. Tymczasem organy powinny były zgromadzić w sposób wyczerpujący materiał dowodowy z wykorzystaniem wszelkich dopuszczalnych środków dowodowych i dokonać następnie ich prawidłowej oceny

W tym stanie rzeczy Sąd kierując się brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, a o kosztach postępowania rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia wyroku. W sprawie konieczne jest podjęcie czynności dowodowych - w tym także odniesienie się do twierdzeń zgłoszonych przez skarżącego - celem ustalenia w sposób wszechstronny i prawidłowy stanu faktycznego sprawy, co też będzie wymagało uprzedniego, niebudzącego wątpliwości rozeznania stosunków własnościowych spornego budynku.