Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Go 6/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta Miasta Szczecina w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. na rzecz Prezydenta Miasta Szczecina kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Go 6/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę Stowarzyszenia S. w W. na bezczynność Prezydenta Miasta Szczecina w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Stowarzyszenie S. z siedzibą w W. wnioskiem z dnia 5 czerwca 2016 r., złożonym drogą elektroniczną, zwróciło się do Prezydenta Miasta Szczecina o udostępnienie informacji publicznej w postaci materiałów szkoleniowych, przygotowanych przez zleceniobiorcę (zleceniobiorców) lub wykonawcę (wykonawców) w związku z wykonaniem następujących umów, zawartych przez Miasto Szczecin: umowy z dnia 10 marca 2016 r., nr [...], umowy z dnia 30 listopada 2015 r., nr [...], umowy z dnia 13 maja 2014 r., nr [...] oraz rachunków lub faktur związanych ze wskazanymi umowami. Stowarzyszenie wniosło o przekazanie wskazanych informacji w wersji elektronicznej.

W dniu 20 czerwca 2016 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej Prezydent Miasta Szczecina przekazał wnioskodawcy rachunki wystawione w związku z realizacją wskazanych wyżej umów. Jednocześnie organ poinformował Stowarzyszenie, że materiały szkoleniowe nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W skardze z dnia 19 lipca 2016 r. Stowarzyszenie S. zaskarżyło bezczynność Prezydenta Miasta Szczecina polegającą na nieudostępnieniu żądanej informacji publicznej. Strona zarzuciła organowi naruszenie art. 61 ust.1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalając skargę w pierwszej kolejności wskazał, że Prezydent Miasta Szczecina stanowi organ władzy publicznej, który zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) obowiązany jest do udostępniania informacji publicznej. Spełniony został zatem warunek podmiotowy ustawy. Kwestią sporną pozostawało natomiast to, czy objęta żądaniem informacja posiada walor informacji publicznej, a zatem, czy został spełniony warunek przedmiotowy ustawy.

Sąd przytoczył treść art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p., jednocześnie wskazując że ustawa w żadnym przepisie nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", a przepis art. 6 ust. 1 jedynie egzemplifikuje kategorie informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Przy kwalifikacji danej informacji jako informacji publicznej istotne jest zatem to, co dana informacja zawiera, a więc czy dotyczy sprawy publicznej.

Powołując się w swoich rozważaniach do orzecznictwa sądów administracyjnych oraz poglądów doktryny Sąd doszedł do przekonania, że materiały wytworzone dla potrzeb szkolenia nie przesądzają w żadnej mierze o kierunkach działań organu. Służą one wyłącznie użytkowi wewnętrznemu (procesowi edukacji pracowników urzędu) i w żaden sposób nie determinują czynności organu w sferze zewnętrznej, a więc skierowanych do podmiotów niepodporządkowanych organizacyjne czy służbowo. Fakt, że osobą przeprowadzającą szkolenie i wytwarzającą materiały szkoleniowe był sędzia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie spowodował, że materiały te stały się informacjami publicznymi. Umowy cywilnoprawne zostały bowiem zawarte ze wskazaną z imienia i nazwiska osobą fizyczną i w żadnym miejscu tych umów, nie wskazano, że osoba ta jest sędzią. Zleceniobiorca nie realizował tych umów w imieniu Sądu, ani też jako sędzia. W związku z tym materiały szkoleniowe nie pozostawały w żadnym związku z działalnością Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, lecz zawierały wyłącznie autorskie stanowisko prowadzącego szkolenie.

Z powyższych względów Sąd stwierdził, że objęte wnioskiem Stowarzyszenia materiały szkoleniowe wytworzone w związku z realizacją umów zawartych przez Gminę Miasto Szczecin nie stanowią informacji publicznej. Jeśli żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot do którego zwrócono się z wnioskiem o udzielenie takiej informacji nie jest zobligowany do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, a jedynie do zawiadomienia o tym wnioskodawcy. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., forma decyzji została przewidziana dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, który również dotyczy wyłącznie informacji publicznej.

Ponieważ wniosek skarżącego Stowarzyszenia z dnia 5 czerwca 2016 r. w zakresie materiałów szkoleniowych nie dotyczył informacji publicznej, a zobowiązany podmiot udzielił stosownej odpowiedzi w dniu 20 czerwca 2016 r., zarzut pozostawania organu w bezczynności Sąd uznał za bezzasadny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie S. w W., zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa na kanwie niniejszej sprawy;

2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że udostępnienie materiałów szkoleniowych, przygotowanych; przez prowadzącego szkolenie zleceniobiorcę, prezesa WSA w Szczecinie, nie dotyczy informacji o działalności podmiotu wykonującego zadania publiczne i gospodarującego mieniem publicznym;

3) art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów, poprzez błędne przyjęcie, że udostępnienie materiałów szkoleniowych, przygotowanych przez prowadzącego szkolenie zleceniobiorcę, prezesa WSA w Szczecinie, nie dotyczy udostępnienia dokumentu objętego art. 61 ust. 2 Konstytucji RP;

4) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że graniczenie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, poprzez nieuprawnione, bowiem zbyt daleko idące ograniczenie prawa do informacji bez podstawy prawnej na kanwie niniejszej sprawy, które nie wynika z konieczności ochrony wskazanych w tych przepisach wartości konstytucyjnych;

5) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej jako: "u.d.i.p."), w zakresie w jakim stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że udostępnienie materiałów szkoleniowych, przygotowanych przez prowadzącego szkolenie zleceniobiorcę, prezesa WSA w Szczecinie, nie dotyczy informacji o sprawach publicznych, tj. informacji publicznej;

6) art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez nieuprawnione przyjęcie, że jakkolwiek rozumiane "dokumenty wewnętrzne" oraz "dokumenty robocze" nie stanowią informacji publicznej oraz w konsekwencji pozaprawne ograniczenie prawa do informacji publicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uwzględnienie skargi na bezczynność,

ewentualnie

uchylenie zaskarżanego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny;

2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydenta Miasta Szczecina wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia art. 61 Konstytucji RP i art. 1ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W pierwszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, odnosząc się do tego zarzutu należy zauważyć, że ze względu na cel prawa do informacji jako instrumentu sprawowania kontroli społecznej właściwym punktem odniesienia dla interpretacji tego przepisu jest pojęcie działalności. Skoro art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie prawa do uzyskiwania informacji z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności, to informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną.

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1932/18, przyjęte w języku polskim rozumienie pojęcia działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia działalności użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności takich podmiotów jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

Tego rodzaju aktywność jest niewątpliwie ściśle powiązana z organizacją pracy określonych podmiotów, a także organizacją pracy wewnątrz struktur danego podmiotu, planowaniem i przyjmowaniem strategii wypełniania zadań i realizacji celów publicznych, determinującymi często szybkość i efektywność ich wykonywania i osiągania. Brak jednak podstaw do przyjęcia, że aktywność tego rodzaju stanowi istotę działania wskazanych podmiotów w zakresie wypełniania zadań i realizacji celów publicznych. Gdyby intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności wskazanych wyżej podmiotów, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym, czy technicznym, dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej.

Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 dokumenty wewnętrzne wyłączone zostały "z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej". Jednocześnie jednak Trybunał zdefiniował dokumenty wewnętrzne w sposób wąski, wskazując, że zaliczyć do nich należy jedyne "informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół". Wymienione dokumenty mogą być bowiem potraktowane jako swoisty etap postępowania prowadzącego do wytworzenia informacji publicznej. Dokumenty te służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, a nie są same w sobie wyrazem stanowiska organu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko. Dodatkowo należy zauważyć, że w niniejszej sprawie materiały szkoleniowe nie pełniły nawet tej roli o jakiej mowa w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tzn. nie stanowiły swoistego etapu postępowania, który prowadziłoby do wytworzenia informacji publicznej, a to dlatego, że przedmiotem szkolenia była problematyka dotycząca kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc obowiązującego stanu normatywnego. Tym samym zarówno szkolenie jak i materiały szkoleniowe służyły wyłączenie celom wewnętrznym, tj. realizacji procesu edukacyjnego pracowników.

Z kolei zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Powołany przepis nie określa pojęcia informacji publicznej. Natomiast przepis art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Jego podstawową funkcją jest wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych. Stanowi on nie tylko niezbędną konkretyzację postanowień art. 1 ust. 1 ustawy i doprecyzowuje jej zakres przedmiotowy, ale także ułatwia wykładnię przepisów ustawy w kontekście regulacji art. 61 Konstytucji RP, której jest równocześnie rozwinięciem. Mimo, że art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest objęty zarzutami skargi kasacyjnej, warto zwrócić uwagę na ust. 1 pkt 1 lit. b, zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna o polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o: projektowaniu aktów normatywnych. O ile zatem do informacji publicznej można by zaliczyć materiały dotyczące projektowanych aktów normatywnych, o tyle informacji tej nie stanowią materiały dotyczące obowiązujących aktów normatywnych, a więc obowiązującego stanu prawnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej są niezasadne. Niezasadność powyższych zarzutów sprawia, że bezprzedmiotowe są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 61 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP, które można by rozważać tylko w przypadku zasadności zarzutu pierwszego.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim orzekając w niniejszej sprawie, dokonał prawidłowej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 61 ust. 1, ust. 2, ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i prawidłowo ustalił, że żądane przez skarżącego materiały nie stanowią informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.