Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2016 r. sprawy ze skargi I. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek rodzinny oddala skargę w całości

Decyzją z dnia 30 listopada 2015 r. nr [...] Wójt Gminy [...] przyznał I. Z. (dalej jako wnioskodawczyni, strona, skarżąca) świadczenie w formie: prawa do zasiłku rodzinnego na troje dzieci - J., K. i N. Z., w kwocie po 118 zł, na okres od 1 listopada 2015 do 31 sierpnia 2016, jednorazowe dodatki do zasiłków rodzinnych z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez wszystkie ww. dzieci, dodatki do zasiłków rodzinnych na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła, także na wszystkie ww. dzieci, w kwocie po 63 zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2015 r. do 30 czerwca 2016 r. Nadto przyznał dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka: N. Z. w rodzinie wielodzietnej, w kwocie 90 zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2015 r. do 31 października 2016 r.

Decyzją z dnia 19 stycznia 2016 r. nr [...] Wójt Gminy [...], wskazując na art. 3 pkt 2a, art. 3 pkt 24 lit. c, art. 5 ust. 1-3, 3a-3d, 4-4b, art. 6 ust. 1, art.12a, art.14, art.15 ust.1 pkt 2 i art. 15 ust. 2, art. 20 ust. 3, art. 23 ust. 4d, art. 24 ust. 1-2, ust. 3 i ust. 7, art. 25 ust.1, art. 26 ust. 1-4, art. 32 ust.1, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114 z późn. zm., dalej jako u.ś.r.) oraz § 1 pkt 1, § 2 pkt 1, pkt 3, pkt.5 lit. b, § 3 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2015 r. poz. 1238) uchylił w całości, od dnia 1 stycznia 2016 r., ww. decyzję własną nr [...] z 30 listopada 2015 r.

Uzasadniając napisał, że dnia 7 stycznia 2016 r. strona dostarczyła zaświadczenie o wynagrodzeniu męża za miesiąc grudzień 2015 r. w kwocie [...]zł netto. Mąż podjął pracę w dniu 2 listopada 2015 r. i uzyskał dochód za grudzień 2015 r., w kwocie [...]zł. Organ I instancji ponownie przeliczył dochód rodziny za 2014 rok, z uwzględnieniem dochodu uzyskanego. Organ wskazał, że kwota [...]zł (dochód rodziny) pomniejszony o [...] zł (dochód za 2014 r. męża wnioskodawczyni) oznacza dochód rodziny w wysokości [...] zł w skali roku i przeciętny miesięczny dochód rodziny w wysokości [...] zł. W pięcioosobowej rodzinie miesięczny dochód wynosił [...] zł na osobę, czyli uprawniał do przyznania świadczeń. Po zsumowaniu przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny – [...] zł i dochodu uzyskanego przez męża wnioskodawczyni za grudzień 2015 r. oraz podzieleniu tak uzyskanej kwoty przez liczbę osób w rodzinie, miesięczny dochód na osobę w rodzinie wyniósł [...] zł. Organ I instancji zaznaczył, że przeliczył dochód rodziny także według zasady "złotówka za złotówkę", ale kryterium dochodowe dla całej rodziny również zostało przekroczone.

W odwołaniu od opisanej decyzji strona napisała, że mąż w 2015 roku kilkukrotnie tracił pracę. Mąż podjął pracę i musiała dostarczyć zaświadczenie o dochodzie za pierwszy pełen przepracowany miesiąc, tj. grudzień 2015 r. Strona nie zgadza się z obliczeniami organu I instancji, ponieważ nie posiada takiego dochodu i uważa, że obliczenia są nieprawidłowe: kwota jest zawyżona i niezgodna z dochodem. Zastosowana przez organ I instancji praktyka to nierównoprawne traktowanie stron i naruszenie art. 32 ust 1 Konstytucji. Taki sposób wyliczania kryterium dochodowego oznacza, że o przyznaniu tych świadczeń decydują nie wielkości określone w ustawie, lecz suma przeciętnego miesięcznego dochodu na osobę uzyskanego uprzednio w roku kalendarzowym oraz dochodu uzyskanego za pełen przepracowany miesiąc.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO napisało, że w myśl art. 3 pkt 2 u.ś.r., dochód rodziny to suma dochodów członków rodziny. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 2a u.ś.r. dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b. W przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego (ust. 4 art. 5). SKO podkreśliło, że ustawodawca w ust. 4b art. 5 u.ś.r. wyraźnie stanowi, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ich dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, pod warunkiem jednak, że jest on uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Z uzyskaniem dochodu mamy do czynienia, jeśli stanowi ono efekt jednej z okoliczności wyraźnie wskazanych w art. 3 pkt 24 u.ś.r., wśród których pod lit. c) wymieniono uzyskanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Podstawę decyzji przyznającej stronie zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku stanowił dochód rodziny wynoszący [...] zł. W dniu 7 stycznia 2016 r. strona złożyła w siedzibie organu zaświadczenie o wynagrodzeniu męża za grudzień 2015 r. w kwocie [...]zł. Skoro w okresie pobierania świadczeń rodzinnych przyznanych decyzją z dnia 30 listopada 2015 r. mąż strony w dniu 2 listopada 2015 r. podjął zatrudnienie, organ I instancji prawidłowo wyliczył - na nowo - przeciętny miesięczny dochód członka rodziny na poziomie [...] zł. W sytuacji bowiem uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, dochód obejmujący kwotę miesięcznego dochodu następującego po miesiącu, w którym został osiągnięty, doliczany jest do kwoty przeciętnego miesięcznego dochodu osiągniętego przez członka rodziny w roku poprzedzającym okres świadczeniowy. SKO oceniło, że organ I instancji prawidłowo wyliczył dochód rodziny strony i słusznie uznał, że przekracza on kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń rodzinnych w okresie zasiłkowym [...], tj. [...] zł.

SKO zaznaczyło, że sytuacja finansowa pięcioosobowej rodziny strony nie pozwala również na przyznanie zasiłku rodzinnego w świetle art. 5 ust. 3 u.ś.r. Przepis ten stanowi, że w przypadku, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującego w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przedmiotowej sprawie dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przekracza kryterium dochodowe na osobę o kwotę [...]tj. o kwotę większą, niż kwota najniższego zasiłku rodzinnego, tj. [...] zł.

Ustawodawca w przepisach art. 24 ust. 7 u.ś.r. stanowi, że w przypadku gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został uzyskany. W myśl art. 32 ust. 1 u.ś.r., organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu I. Z. wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, ewentualnie o rozstrzygnięcie sprawy co do istoty i przyznanie świadczeń, jak w decyzji z dnia 30 listopada 2015 r. Uzasadniając napisała, że jej rodzina czyni wszelkie starania, aby w jak najmniejszym zakresie obciążać skarb państwa. Boryka się z bardzo poważnymi problemami zdrowotnymi: Skarżąca jest po przebytej chorobie nowotworowej i znajduje się pod stałą kontrolą poradni onkologicznej. Kierując się wytycznymi SKO należałoby podjąć pracę "na czarno" lub w ogóle nie podejmować pracy. Skarżąca oceniła, że wyliczenie dochodów nastąpiło w sposób błędny, bowiem do średniego rocznego dochodu rodziny podzielonego przez 12 miesięcy i podzielonego przez liczbę osób w rodzinie doliczona została cała kwota jednorazowego wynagrodzenia, co pozostaje w sprzeczności ze stwierdzeniem "w skali rocznej". Należało dokonać przeliczenia kryterium dochodowego w inny sposób, a mianowicie do rocznego dochodu rodziny za 2014 rok, należało doliczyć dochód uzyskany w grudniu 2015 roku i wówczas podzielić uzyskaną kwotę na 12 miesięcy, a następnie podzielić przez liczbę osób w rodzinie, czyli na 5 osób. Wówczas próg dochodowy nie zostały przekroczony, wynosiłby [...] zł.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego odpowiada prawu.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli Sądu w tak zakreślonych granicach kognicji jest w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek rodzinny wraz z dodatkami. Zdaniem skarżącej organy obu instancji dokonały nieprawidłowego obliczenia dochodu przypadającego na członka jej rodziny.

Sąd nie podziela w tej materii stanowiska skarżącej. Zdaniem Sądu organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz dokonały jego prawidłowej subsumpcji w wydanych w toku postępowania administracyjnego decyzjach. Zarzuty zawarte w skardze są jedynie polemiką z prawidłowymi ustaleniami i nie mogą skutkować wzruszeniem decyzji.

Sugerowany przez skarżącą sposób obliczenia dochodu, polegający na tym, by do rocznego dochodu rodziny za 2014 rok doliczyć dochód uzyskany w grudniu 2015 roku, a następnie kwotę tę dzielić na liczbę miesięcy oraz członków rodziny nie mógł znaleźć w jej wypadku zastosowania. Stoi temu na przeszkodzie jednoznaczna treść art. 5 ust. 4b u.ś.r.. Zgodnie z nią w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny. To pojęcie zdefiniowana zostało natomiast w art. 3 ust. 2a ustawy, według którego dochód członka rodziny to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Do tak rozumianego dochodu członka rodziny przepis art. 5 ust. 4b nakazuje dodać miesięczny dochód uzyskany po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Uniemożliwia to dodanie do sumarycznego dochodu rodziny za 2014 r. dochodu z grudnia 2015 r. Operacje matematyczne z art. 5 ust. 4b u.ś.r. dokonywane są zatem wyłącznie na dochodach miesięcznych, nie rocznych.

W orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych pojawiły się rozstrzygnięcia zgodne z przedstawionym w skardze sposobem rozumowania opartym na założeniu, że doliczenie dochodu miesięcznego uzyskanego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy do miesięcznego dochodu członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy jest krzywdzące dla świadczeniobiorcy. Przykładowo w uzasadnieniu wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 23 października 2013 r., syg. akt IV SA/Wr 320/13 (CBOSA) stwierdzono, że skoro ustawową podstawą do przyznania świadczenia rodzinnego jest dochód rodziny rozumiany jako miesięczny przeciętny dochód członków rodziny uzyskany w skali roku kalendarzowego, to zasada ta winna mieć zastosowanie również w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, a zatem w sytuacji określonej w art. 5 ust. 4b ustawy, dochód ten należy liczyć w stosunku rocznym. Dochód uzyskany powinien być więc doliczony do dochodu za rok poprzedzający, a całość podzielona następnie przez 12 miesięcy i przez liczbę członków rodziny. Stanowisko takie nie uzyskało jednak akceptacji Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w jednolitym orzecznictwie stwierdził, że jest ono niemożliwe do pogodzenia z brzmieniem regulacji ustawowych (por. wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2447/14, z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1283/13, z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 268/14, z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 242/14 (CBOSA). W uzasadnieniu tego ostatniego wyroku NSA, uchylając wspomniany wcześniej wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 października 2013 r., syg. akt IV SA/Wr 320/13 i oddalając skargę stwierdził expressis verbis, że przedstawiony w zaskarżonym wyroku sposób liczenia dochodu rodziny w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, zgodnie z którym w sytuacji określonej w art. 5 ust. 4b ustawy, dochód uzyskany powinien być doliczony do dochodu za rok poprzedzający, a całość podzielona następnie przez 12 miesięcy i przez liczbę członków rodziny, jest niezgodny z jednoznaczną i niebudzącą wątpliwości treścią art. 5 ust. 4b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

Ta linia orzecznicza NSA jest w pełni podzielana przez Sąd orzekający w sprawie niniejszej.

W związku z powyższym uznać należy, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie, w której zapadłe decyzje poddane zostały kontroli sądowoadministracyjnej, poczyniły prawidłowe ustalenia i zasadnie przyjęły, zaistnienie przesłanek uchylenia decyzji przyznającej świadczenia. Nie budzi także zdaniem Sądu umocowanie organów do wydania spornych decyzji w oparciu o regulację z art. 5 ust. 4b u.ś.r. Wprawdzie w brzmieniu tego przepisu dopiero od 1 kwietnia 2016 r. wspomniane jest – obok ustalania – także weryfikowanie świadczeń, zmiana ta jednak, jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, wprowadzającej tę nowelizację, ma charakter jedynie precyzujący i wprowadzona została w celu wyeliminowania wątpliwości interpretacyjnych. Zarówno przed nowelizacją jak i po niej podstawą do zastosowania art. 5 ust. 4b były przepisy art. 24 ust. 7 i art. 32 ust. 1 u.ś.r.

W tym stanie rzeczy z przyczyn opisanych wyżej Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.