Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski, Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (sprawozdawca), sędzia WSA (del.) Anna Szymańska, Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Chyliński, po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 287/23 w sprawie ze skargi A.Z. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z 22 czerwca 2023r., sygn. akt II SA/Lu 287/23, oddalił skargę A. Z. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 19 stycznia 2023 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Zaskarżoną decyzją (sprostowaną postanowieniem z 1 lutego 2023 r. znak [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 49b ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej: P.b.) i art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), po rozpatrzeniu odwołania A. Z., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie (LWINB) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubartowie (PINB) z dnia 28 listopada 2022 r., znak: [...], i nakazał A. Z. rozbiórkę poprzez zasypanie gruntem rodzimym samowolnie wykonanej na działce nr [...] w miejscowości [...] rozbudowy stawu usytuowanego na działkach gruntu nr [...] i [...], wskazując, że w celu właściwego wyznaczenia powierzchni zasypania stawu należy obrać punkty, które, łącząc linię prostą, wskażą powierzchnię, o którą staw należy pomniejszyć (zasypać gruntem rodzimym): - pierwszy punkt wieloboku zlokalizowany jest na odległość 5,30 m w kierunku południowym mierząc od północno-wschodniego naroża stawu, - drugi punkt wieloboku zlokalizowany jest w odległości 3,35 m od północnej krawędzi stawu oraz w odległości 23,03 m od punktu pierwszego mierząc w kierunku zachodnim, - trzeci punkt usytuowany jest w odległości 9,42 m od północnej krawędzi stawu oraz w odległości 5,42 m od zachodniej krawędzi w taki sposób aby odległość pomiędzy punktem drugim i trzecim wynosiła 11,56 m, mierząc w kierunku południowo- zachodnim, - czwarty punkt zlokalizowany jest w odległości 13,87 m od punktu trzeciego, mierząc w kierunku południowo-zachodniego naroża stawu (linia wyznaczająca powierzchnię rozbiórki przebiega pod kątem w kierunku południowo-zachodniego naroża stawu - tj. od punktu trzeciego do styku z krawędzią zachodnią stawu).

Skargą A. Z. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 7, 8 § 1, 10 § 1, 77 § 1 i 2, 78, 79, 80, 81a § 1, 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.; prawa materialnego polegającego na przyjęciu, że przedmiotowy zbiornik wodny powstał w wyniku wykonywania robót budowlanych oraz, że posiada on cechy stawu w rozumieniu Prawa wodnego, pomimo że w roku 2017 i 2022 został pozbawiony urządzeń wodnych, to jest przepustu betonowego i pomostu stalowego, a w związku z tym nie spełnia on funkcji stawu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Oddalając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zdaniem Sądu organy prawidłowo zastosowały przepisy Prawa budowlanego obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. Wyjaśnił, że – wbrew stanowisku skarżącej – objęty niniejszym postępowaniem obiekt budowlany jest stawem. W myśl art. 16 pkt 65 lit. c ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2625 ze zm.), stawy, w szczególności stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków albo rekreacji, są urządzeniami wodnymi służącymi do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. Żaden przepis prawa nie przewiduje, by tego rodzaju urządzenie mogło być uznane za staw pod warunkiem wyposażenia go w określone elementy techniczne, takie jak pomost, czy przepust. Zatem likwidacja przez skarżącą tych elementów odpowiednio w 2017 r. oraz w 2022 r. nie ma żadnego znaczenia dla zakwalifikowania spornego obiektu jako stawu. Ponadto nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji, czy skarżąca prowadzi tam ekstensywną hodowlę ryb.

Sąd wskazał, że z całokształtu materiału dowodowego sprawy wynika, że sporny zbiornik znajduje się na działkach nr [...] i [...], co przeczy twierdzeniu skarżącej, że znajduje się on na jednej działce – nr [...]. Należy jednak dodać, że ta kwestia nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy z racji tego, że obie te działki stanowią własność skarżącej, a ponadto sporna rozbudowa stawu obejmuje wyłącznie jego część usytuowaną na działce nr [...]. Stanowisko to zostało już zresztą wyrażone przez tutejszy Sąd w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z 23 listopada 2021 r., II SA/Lu 529/21, w którym Sąd uznał, że "kwestia rozgraniczenia działek nr [...] i nr [...] mogłaby ewentualnie mieć znaczenie, gdyby te działki były własnością różnych osób, a nie – jak wynika z ustaleń organów – jednej osoby tj. A. Z. (...). Nie ma znaczenia przy ewentualnym wydawaniu nakazu rozbiórki to, czy staw znajduje się w całości na jednej z tych działek, czy na obu z nich. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego ewentualny nakaz rozbiórki (zasypania) może być skierowany tylko do A. Z. jako inwestorki i jednocześnie właścicielki obydwu działek".

Dalej Sąd podkreślił, że postępowanie organu nadzoru budowlanego w sytuacji, w której stwierdzi popełnienie samowoli budowlanej, stanowi określoną sekwencję czynności prawnych, z których jedna stanowi rezultat poprzedniej. W niniejszej sprawie organy ustaliły, że skarżąca dokonała rozbudowy spornego stawu. Ustaliły następnie, że tego rodzaju roboty budowlane wymagały dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej w oparciu o dyspozycję art. 29 ust. 2 pkt 9 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jako rozbudowa ziemnego stawu rybnego, tj. urządzenia melioracji wodnej szczegółowej (w brzmieniu sprzed nowelizacji). Bezspornie skarżąca wymaganego zgłoszenia nie dokonała.

Sąd przedstawił następnie tryb postępowania w przypadku samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie obiektu budowlanego bez wymaganego prawem zgłoszenia. Wskazał, że postanowienie wydane w trybie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego formalnie otwiera sprawcy samowoli budowlanej możliwość jej legalizacji. Wydając takie postanowienie, organ nadzoru budowlanego stwierdza, że samowola została popełniona i że wystąpiły przesłanki jej legalizacji. Co szczególnie istotne na gruncie niniejszej sprawy, od 1 stycznia 2017 r. postanowienie to jest zaskarżalne w drodze zażalenia (art. 49b ust. 2a został dodany przez art. 5 pkt 12 lit. c/ ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców; Dz. U. poz. 2255). Zatem już na tym etapie postępowania legalizacyjnego ustawodawca przyznał stronie prawo zakwestionowania zarówno samego faktu popełnienia samowoli budowlanej, jak i zakresu nałożonych na nią omawianym postanowieniem obowiązków. Gdyby postanowienie to było niezaskarżalne, tak jak to miało miejsce w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2017 r., wówczas, stosownie do treści art. 142 k.p.a., można byłoby je zakwestionować w odwołaniu od decyzji nakazującej rozbiórkę, a w konsekwencji również w skardze do sądu na decyzję organu odwoławczego. Natomiast w sytuacji, gdy postanowienie to jest zaskarżalne zażaleniem, tak jak miało to miejsce na gruncie art. 49b ust. 2a Prawa budowlanego (w brzmieniu sprzed nowelizacji), to nieskorzystanie przez stronę z tego środka prawnego i w konsekwencji zyskanie przez nie przymiotu ostatecznego, wiąże organ nadzoru budowlanego na kolejnym etapie procedury w sprawie legalizacji samowoli budowlanej.

W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wydał w dniu 23 stycznia 2018 r. postanowienie, mocą którego na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją) zobowiązał A. Z. do przedłożenia w terminie do 30 czerwca 2018 r. dokumentów niezbędnych do legalizacji popełnionej przez nią samowoli budowlanej. Termin ten, przedłużony następnie na wniosek inwestorki do 30 września 2018 r., upłynął bezskutecznie, ponieważ nie przedstawiła ona wymienionych w postanowieniu dokumentów niezbędnych do legalizacji samowolnej rozbudowy stawu (z akt sprawy wynika, że skarżąca podejmowała czynności w celu zgromadzenia dokumentacji wskazanej w postanowieniu organu pierwszej instancji z 23 stycznia 2018 r., w tym uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jednak bezskutecznie, ponieważ w dniu 11 stycznia 2019 r. Wójt Gminy [...] wydał decyzję znak[...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego stawu). Co zdaniem Sądu istotne, A. Z. nie zaskarżyła postanowienia z 23 stycznia 2018 r. w drodze zażalenia, do czego była uprawniona i o czym została prawidłowo pouczona. W konsekwencji powyższego stało się ono ostateczne i prawomocne.

Tym samym w ocenie Sądu ocena organów co do faktu popełnienia przez skarżącą samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie spornego stawu bez zgłoszenia oraz co do legalności nałożenia na nią obowiązków niezbędnych dla legalizacji tej samowoli, została ostatecznie i prawomocnie rozstrzygnięta i jako taka była dla organów obu instancji wiążąca przy podejmowaniu kolejnego rozstrzygnięcia w sprawie. Stosownie do treści art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją), w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Konsekwencją niewykonania postanowienia organu pierwszej instancji mającego na celu legalizację samowolnej rozbudowy stawu jest zatem zastosowanie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, czyli nakazanie rozbiórki rozbudowanej części stawu. Innymi słowy, niewykonanie postanowienia z dnia 23 stycznia 2018 r. stanowi prawną przeszkodę dla legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej, a w konsekwencji obliguje organ nadzoru budowlanego do nałożenia na sprawcę samowoli budowlanej obowiązku orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego.

Sąd podkreślił, że decyzja, o której mowa w ust. 1 art. 49b, nie ma charakteru uznaniowego, lecz jest typowym przykładem decyzji związanej, ponieważ w przypadku, gdy inwestor nie dopełnił obowiązków umożliwiających legalizację obiektu, wydanie decyzji o rozbiórce jest obligatoryjne i niezależne od woli organu. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tyle uprawniony, co zobligowany do wydania nakazu rozbiórki. Na etapie wydawania zaskarżonej decyzji organ nie miał obowiązku ustalać, czy skarżąca popełniła samowolę budowlaną, gdyż to zostało już rozstrzygnięte na poprzednim etapie postępowania legalizacyjnego. Był jedynie zobligowany do ustalenia, czy skarżąca wykonała obowiązek przedłożenia dokumentów wymienionych w postanowieniu z 23 stycznia 2018 r. i w sytuacji stwierdzenia niewykonania tego obowiązku, był zobligowany nakazać rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części stawu. Z tego względu nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy opisywane w skardze okoliczności, które skłoniły skarżącą do wszczęcia procedury legalizacyjnej. Nie ma również znaczenia stanowisko skarżącej, że "zbiornik wodny powstał w wyniku oczyszczenia, odmulenia i odszlamienia dna tego zbiornika, pozostając w swoim korycie".

Zdaniem Sądu bezzasadny jest też podniesiony w skardze zarzut błędnego przyjęcia przez organy, że działki nr [...] i [...] nie są w całości przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę zagrodową, co miałoby przesądzać o tym, że w takiej sytuacji powstanie zbiornika wodnego wymagałoby pozwolenia na budowę. Jest on zresztą o tyle niezrozumiały, że organy obu instancji przyjęły, że rozbudowa stawu wymagała jedynie dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, nie zaś uzyskania pozwolenia na budowę, i w konsekwencji prowadziły postępowanie w trybie art. 49b Prawa budowlanego dotyczącego budowy bez wymaganego prawem zgłoszenia. Skarżąca nie ma racji, że LWINB uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji, a następnie orzekł identycznie, jak organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, z jakiego powodu uchylił decyzję organu pierwszej instancji i wydał rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. W sentencji decyzji organu pierwszej instancji błędnie wskazano numer działki: [...] zamiast [...], której dotyczy nakaz rozbiórki. W ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie uznał, że nie jest to błąd oczywisty, wymagający jedynie sprostowania, ale błąd istotny, który wymagał wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji pierwszoinstancyjnej i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w odniesieniu do prawidłowo oznaczonej działki. Zakres nałożonych na skarżącą obowiązków pozostał natomiast niezmieniony.

Odnośnie określenia w sentencji zaskarżonej decyzji sposobu wykonania rozbiórki rozbudowy stawu Sąd wskazał, że nie budzi on zastrzeżeń. Organ w sposób jednoznaczny, precyzyjny, nie budzący żadnych wątpliwości wyznaczył skarżącej zakres nałożonego na nią obowiązku. W tym celu wykorzystał dokumentację z zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej Starostwa Powiatowego w Lubartowie, tj. operat techniczny - zasób bazowy wraz z załącznikiem (szkicem do obliczeń i wykazem pól powierzchni) wpisany do ewidencji materiałów zasobu w dniu 10 czerwca 2015 r., l.dz. [...], sporządzony przez uprawnionego geodetę (k. 373-375 akt adm.) oraz mapę zasadniczą znajdującą się w zasobach ośrodka. Na podstawie tych dokumentów organ ustalił powierzchnię, o którą staw został rozbudowany i którą należy rozebrać poprzez zasypanie. Powierzchnia ta jest wyznaczona przez punkty wieloboku połączone linią prostą, których lokalizacja została określona w sentencji zaskarżonej decyzji i naniesiona na "szkicu do obliczenia powierzchni użytków i klas" (k. 376 akt I instancji). Skarżąca kwestionuje ustalenia w tym zakresie, twierdząc, że dokumenty, na podstawie których zostały poczynione, były sporządzone na potrzeby innych postępowań. Sąd jednak tych zastrzeżeń nie podzielił. Wskazał, że w uzasadnieniu wyroku tutejszego Sądu z 23 listopada 2021 r., (II SA/Lu 529/21) wskazano, że "obowiązkiem organów w postępowaniu poprzedzającym wydanie nakazu rozbiórki jest prawidłowe określenie obiektu objętego nakazem, w sposób niebudzący wątpliwości co do tego, jaka część, jakie elementy podlegają rozbiórce. W przypadku obiektu, jakim jest staw, czy jego część, rzeczywiście określenie tego, co ma podlegać rozbiórce (zasypaniu) może być utrudnione, zwłaszcza, jeśli staw ma nieregularne linie. Skoro jednak obiekt istnieje, to istnieje też obiektywnie możliwość określenia jego cech i parametrów (...), organ nie musi określać położenia obiektu w odniesieniu do spornych granic, może to określić względem innych istniejących stałych obiektów (...). Organy nadzoru budowlanego są przecież organami wyspecjalizowanymi, posiadają stosowną wiedzę i umiejętności techniczne, które powinny wykorzystać w niniejszej sprawie". Organ odwoławczy w niniejszej sprawie dostosował się do tych wytycznych i określił obowiązek rozbiórki w sposób jasny i jednoznaczny.

Sąd podniósł dalej, że wykorzystany przez organ w niniejszej sprawie, kwestionowany przez skarżącą operat techniczny pochodzący z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ma moc dowodową dokumentu urzędowego, a zatem, stosownie do treści art. 76 § 1 k.p.a., stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Nie jest przy tym istotne, że został on sporządzony na potrzeby innego postępowania, skoro jako wiarygodne źródło wiedzy o nieruchomościach, ich parametrach i parametrach znajdujących się na nich obiektów, został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (identyfikator ewidencyjny [...]; data wpisania do ewidencji: 10.06.2015 r.; k. 375 akt adm.). Pomiary wykonane przez organ nadzoru budowlanego, dotyczące powierzchni, o jaką staw został rozbudowany i jaką skarżąca ma obowiązek zasypać, zostały prawidłowo i precyzyjnie opisane w sentencji zaskarżonej decyzji.

Również zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej wzięcia czynnego udziału w postępowaniu nie mógł zdaniem Sądu odnieść spodziewanego skutku. Zarzut ten może być skuteczny tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji miało wpływ na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Sytuacja taka w niniejszej sprawie w ocenie Sądu nie występuje. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i w związku z tym, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako bezzasadną.

Skargą kasacyjną A. Z. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego art. 3 pkt 7 i 48 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że skarżąca nie skorzystała z możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej w sytuacji, kiedy proces ten był przez organy administracyjne wadliwie prowadzony w efekcie czego skarżąca została pozbawiona możliwości złożenia wymaganych dokumentów ze względu na błędne informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.), a ponadto naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1a, b i c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie: art. 145 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w sytuacji, gdy okoliczności sprawy wymagały szczegółowego wyjaśnienia stanu faktycznego, pełnego odniesienia się do zgromadzonego materiału dowodowego i szczegółowego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia na tle zebranych dowodów. WSA wadliwie zaakceptował przeprowadzone postępowanie, naruszył tym samym wymogi procedury sądowo - administracyjnej w zakresie wskazanych podstaw skargi kasacyjnej. Organy administracji wiele miejsca i czasu poświeciły ustaleniu, że przedmiotowy staw, zgodnie ze skargą M. J. K., znajdował się w tzw. niewielkim dołku i został wykopany na powierzchni około 20 ar. Tymczasem zasadą jest, że postępowanie powinno być przeprowadzone szybko, a jednocześnie wnikliwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął zdjęcia lotnicze, które zostały złożone do akt sprawy i tym samym zupełnie nie odniósł się do tych dowodów. Tymczasem ze zdjęć tych w sposób bezsporny wynika, że przedmiotowy zbiornik wodny istnieje co najmniej od lat 50-tych ubiegłego wieku. Na zdjęciach tych doskonale widoczny jest zarys tego zbiornika, jak kształtował się w poszczególnych latach. Analogicznie WSA pominął dowód z opinii biegłego hydrologa F. M., który opisał, jakie prace mogła wykonać skarżąca przy swoim zbiorniku wodnym.

Mając powyższe na względzie w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W udzielonej odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania M. J.-K. wniosła o jej odrzucenie wskazując na niezasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny legalności, dokonywanej przed Sądem pierwszej instancji, była ostateczna decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 19 stycznia 2023 r., w przedmiocie nakazania na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, rozbiórki poprzez zasypanie gruntem rodzimym samowolnie wykonanej na działce nr [...] w miejscowości [...] rozbudowy stawu usytuowanego na działkach gruntu nr [...] i [...], położonych w obrębie [...], jednostka ewid. gm [...]. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji wbrew zarzutom wniesionego środka odwoławczego dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji słusznie stosując konstrukcję prawną oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. albowiem wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a. a więc zarówno naruszenia prawa materialnego, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazany wyżej przepis w skardze kasacyjnej powiązano odpowiednio z art. 3 pkt 7 oraz art. 48 ustawy Prawo budowlane, art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. oraz z naruszeniem art. 9 k.p.a. oraz wskazanymi wyłącznie w motywach kasacji art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia skargi kasacyjnej należy podnieść, iż w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego, formułując go w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie oznaczono w jakiej formie doszło do naruszenia art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego (dotyczącego definicji robot budowlanych) oraz art. 48 Prawa budowlanego (dotyczącego samowoli budowlanej polegające na realizacji obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę) bowiem nie wskazano czy naruszono ww. przepisy wobec ich wadliwej wykładni czy też niewłaściwego zastosowania. Naruszenie prawa materialnego zgodnie z ww. przepisem nie może polegać na naruszeniu prawa poprzez przyjęcie, że skarżąca nie skorzystała z możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Z regulacji zawartych w p.p.s.a. wynika, że prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej powinien zawierać precyzyjne wskazanie przepisu prawa materialnego lub procesowego oraz uzasadnienie tego naruszenia. Jeżeli przepis ma rozbudowaną konstrukcją wewnętrzną to należy to wykazać (właściwy §, ustęp, pkt czy ppkt.) Zarzut niespełniający tych wymogów nie może być przedmiotem kontroli instancyjnej. Uwaga ta została podniesiona, albowiem wskazany w kasacji przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane oznaczony został nie tylko bez wskazana formy jego naruszenia ale także w sposób ogólny bez doprecyzowania jego właściwej jednostki redakcyjnej, zaś Sąd odwoławczy nie może domniemywać zakresu zaskarżenia wniesionym środkiem odwoławczym.

Niezależnie od tego przede wszystkim przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane nie miał zastosowania w tej sprawie, gdyż przedmiotowe postępowanie dotyczyło samowolnej rozbudowy ziemnego stawu rybnego, tj. urządzenia melioracji wodnej szczegółowej (w brzmieniu ustawy Prawo budowlane sprzed nowelizacji) a tego rodzaju roboty budowlane wymagały dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej w oparciu o dyspozycję art. 29 ust. 2 pkt 9 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawa budowlanego, czego skarżąca nie dokonała. Dlatego też prowadzono postępowanie legalizacyjne nie w trybie art. 48 ustawy Prawa budowlanego, lecz w ramach art. 49 b tejże ustawy. Wskazywany zatem w kasacji tryb legalizacji samowoli budowlanej w odniesieniu do braku wymaganego pozwolenia na budowę nie miał w tej sprawie generalnie zastosowania. Natomiast prowadzona budowa (art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane) związana z rozbudową spornego stawu (art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane) doprowadziła do tego, iż istniejący na spornym terenie zbiornik wodny został powiększony a jego brzegi zostały uregulowane do kształtu zbliżonego do prostokąta. Zatem w sprawie nie doszło do naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, a przy braku ujawnienia także innych uchybień w tym zakresie nie było również uzasadnionych przesłanek do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący/skarżąca uznaje za prawidłowy.

Natomiast zdaniem Sądu odwoławczego przedmiotowe postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z regułami procedury administracyjnej, Sąd pierwszej instancji nie miał zatem podstaw do zastosowania wskazanego w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W prowadzonym od 2017 r. postępowaniu administracyjnym w tej sprawie prawidłowo ustalono, iż przedmiotowy zbiornik wodny (staw o wymiarach 24,38 x 36,78 m w miejscowości [...]) początkowo wraz z pomostem i przepustem betonowym został powiększony, a jego brzegi uregulowane do kształtu zbliżonego do prostokąta. Takie samowolne powiększenie stawu słusznie organ uznał za rozbudowę stawu (przy uwzględnieniu dotychczasowych przepisów Prawa budowlanego nie obejmujących zmiany dokonanej z dniem 19 września 2020 r. co jest zasadne w okolicznościach tej sprawy), który jest urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, co także niewątpliwe nie wymaga wprawdzie pozwolenia na budowę, jednak z treści art 30 ust.1 pkt 2 omawianej ustawy wynika, że wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 9 wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej co powoduje, że w przedmiotowej sprawie miał zastosowanie wskazany wyżej tryb określony w art. 49b Prawa budowlanego. Tryb z tego przepisu dotyczy obiektu budowlanego będącego w budowie lub jego części albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu.

Konsekwencją powyższych ustaleń było wydanie ostatecznego postanowienia z 23 stycznia 2018 r. znak: [...] przez PINB w Lubartowie na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Postanowieniem tym organ nadzoru budowlanego zobowiązał skarżącą do przedłożenia w terminie do 30 czerwca 2018 r. określonych dokumentów, tj. zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, projektu zagospodarowania działki, rysunków obiektu (z podaniem jego parametrów technicznych) i pozwolenia wodnoprawnego. Postanowienie to nie zostało zaskarżone w toku postępowania administracyjnego choć podlegało zaskarżeniu środkiem zaskarżenia (zażaleniem). Termin półroczny do przedstawienia tych dokumentów na wniosek A. Z. z dnia 28 czerwca 2018 r. w przedmiocie przedłużenia terminu do wywiązania się z nałożonych obowiązków postanowieniem z dnia 23 stycznia 2018 r. zmieniono postanowieniem z dnia 19 lipca 2018 r. w zakresie terminu wykonania nałożonych obowiązków i wyznaczono nowy termin przedłożenia ww. dokumentów do dnia 30 września 2018 r.

Postanowienie to przesądziło, że w sprawie doszło do samowolnej rozbudowy przedmiotowego zbiornika wodnego. Trafnie Sąd pierwszej instancji podkreślił w motywach zaskarżonego wyroku, iż nieskorzystanie przez skarżącą z zażalenia na postanowienie z 23 stycznia 2018 r. znak: [...] i zyskanie przez nie przymiotu ostatecznego, wiązało organ nadzoru budowlanego na kolejnym etapie postępowania legalizacyjnego. To w tym właśnie postępowaniu jako materiał dowodowy wykorzystano zdjęcia lotnicze wykonane w dniu: 3 kwietnia 2004 r., 27 kwietnia 2009 r., 27 kwietnia 2012 r., 4 czerwca 2015 r. a przekazane przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pismem z dnia 16 listopada 2017 r. czy wydruku zdjęcia z 26 września 2006 r. oraz załączone zdjęcia z okresu 2013 - 2015 z których wynikało, że istniejący naturalny zbiornik wodny został powiększony, a jego brzegi uregulowane do kształtu zbliżonego do prostokąta. Kwestia ponownego ustalania tego czy mamy do czynienia z rozbudową spornego zbiornika, nie była przedmiotem niniejszego postępowania, zatem kwestionowanie tych ustaleń na obecnym etapie postępowania legalizacyjnego, przedstawionymi do skargi innym zdjęciami lotniczymi, nie mogło odnieść zamierzonego skutku.

Nałożony obowiązek nie został wykonany w zakreślonym terminie a nawet później co jest bezsporne, bowiem nie przedstawiono żądanych dokumentów nawet do czasu wydania zaskarżonej decyzji z 19 stycznia 2023 r. Przepis art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane w dotychczasowym brzmieniu dowodzi, że ustalenie terminu na przedstawienie dokumentów legalizacyjnych zostało pozostawione uznaniu organu, który powinien określać go w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy. Termin ten jest zatem terminem procesowym, instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego i może być przedłużany stosownie do uznania organu z jego woli lub na żądanie strony, jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności.

Zatem czasu na wykonanie tego postanowienia niezależnie od upływu przedłużonego terminu do dnia 30 września 2018 r. w realiach niniejszej sprawy było wystarczająco dużo i nie zostało ono jednak wykonane, stąd wbrew zarzutom kasacji skarżąca miała odpowiednio dużo czasu do wykonania obowiązku z prawomocnego postanowienia.

Trafnie zatem organy administracji obu instancji orzekły o nakazie rozbiórki, zgodnie z art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Podkreślenia wymaga, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych decyzja o nakazie rozbiórki wydana na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 cytowanej ustawy nie ma charakteru uznaniowego. Jest to decyzja nakładająca na stronę obowiązek, przy czym organ jest zobligowany wydać taką decyzję w określonych prawem okolicznościach. Przepisy prawa budowlanego nie mają co do zasady charakteru norm uznaniowych, pozostawiających organowi swobodę w wyborze treści rozstrzygnięcia. Organ ocenia ustalony stan faktyczny na podstawie jego indywidualnych cech, na które składają się np. data wykonania robót, charakter obiektu budowlanego, jego rozmiary - stosując konkretne, przewidziane dla danej sytuacji rozwiązania prawne zawarte w przepisach prawa budowlanego. Wszczynając procedurę legalizacyjną organ nie dysponuje swobodą co do treści poszczególnych jej etapów i wydawanych rozstrzygnięć.

Prawidłowo również w ramach przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego Sąd pierwszej instancji zaakceptował poczynione ustalenia faktyczne sprawy prowadzące do wydania zgodnej z prawem zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim wobec niewykonania nałożonych na skarżącą obowiązków, organy administracji zobowiązane były orzec o nakazie rozbiórki niemniej jednak celowe było dokładne ustalenie zakresu nałożonego obowiązku, co w tej sprawie precyzyjnie uczyniono. W tym celu jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji wykorzystano dokumentację z zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej Starostwa Powiatowego w Lubartowie, tj. operat techniczny - zasób bazowy wraz z załącznikiem (szkicem do obliczeń i wykazem pól powierzchni) wpisany do ewidencji materiałów zasobu w dniu 10 czerwca 2015 r., I.dz. [...], sporządzony przez uprawnionego geodetę (k. 373-375 akt adm.) oraz mapę zasadniczą znajdującą się w zasobach ww. Powiatowego Ośrodka. Na podstawie tych dokumentów organ ustalił powierzchnię, o którą staw został rozbudowany i którą należy rozebrać poprzez zasypanie. Powierzchnia ta jest wyznaczona przez punkty wieloboku połączone linią prostą, których lokalizacja została określona w sentencji zaskarżonej decyzji i naniesiona na "szkicu do obliczenia powierzchni użytków i klas" (k. 376 akt I instancji). Nie budzi wątpliwości, co przyznano w zaskarżonym wyroku, iż dokumenty powyższe uzyskane z zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej Starostwa Powiatowego w Lubartowie zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. stanowiły dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwa w zakresie ich działania, stanowiąc wiarygodny dowód w sprawie.

Obowiązkiem organów w postępowaniu poprzedzającym wydanie nakazu rozbiórki jest prawidłowe określenie obiektu objętego nakazem, w sposób niebudzący wątpliwości co do tego, jaka część, jakie elementy (bądź całość) podlegają rozbiórce. W przypadku obiektu, jakim jest staw, czy jego część, rzeczywiście określenie tego, co ma podlegać rozbiórce (zasypaniu) może być utrudnione. Jednak w realiach tej sprawy co wyżej wykazano dopuszczone dowody z zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej Starostwa Powiatowego w Lubartowie pozwoliły na precyzyjnie oznaczenie zakresu przedmiotowej rozbiórki (obowiązku zasypania) części stawu. Nie można tym samym skutecznie wskazywać na naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Podnoszony zarzut pominięcia dowodu z opinii biegłego hydrologa F. M. jawi się również jako niezasadny. Opinia tego biegłego z dnia 8 lipca 2019 r. została sporządzona na użytek sprawy zmiany stanu wody na gruncie – odrębnego postępowania prowadzonego od wielu lat przed organami samorządowymi i nie dotyczy przedmiotowej sprawy- patrz wyrok WSA w Lublinie z 6 października 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 416/22.

Nie doszło też do naruszenia art. 9 k.p.a. powołanego w petitum skargi kasacyjnej, który odnosi się do zasady informowania stron. W odniesieniu do obowiązku informowania stron oraz czuwania nad tym, aby strony i inni uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa, ustanowionego w art. 9 k.p.a., jednolicie podnosi się, zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, że przepis ten nie stawia organu administracji w pozycji pełnomocnika strony, a samej strony nie zwalnia od wszelkiej aktywności procesowej i należytej dbałości o własne interesy. Wskazuje się, że uregulowany w tym przepisie obowiązek jest mimo wszystko ograniczony, a jego celem nie jest doprowadzenie do rozstrzygnięcia sprawy na korzyść obywatela, lecz jedynie "wyrównanie szans" (zob. np. wyrok NSA z 27 sierpnia 1997 r. sygn. akt III SA 66/96, wyrok NSA z 30 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1475/14). Z omawianej zasady wynika natomiast bezwzględny zakaz wykorzystywania przez organy administracji nieznajomości prawa przez obywateli lub przerzucanie skutków nieznajomości prawa przez urzędników na obywateli. Natomiast z takim przypadkiem wykorzystania przez organy nieznajomości prawa skarżącej oczywiście nie mieliśmy do czynienia w realiach tego postępowania. Skarga kasacyjna tak naprawdę nie wyjaśnia na czym miałoby polegać naruszenie ww. normy postępowania administracyjnego.

Nadto należy dodać, iż w skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., ale wniesiony środek odwoławczy jak i jej motywy nie wskazują żadnych konkretnie oznaczonych nowych dowodów czy okoliczności faktycznych istniejących w chwili wydania decyzji o nakazie rozbiórki jak i nie przedstawiono wyroku właściwego Sądu wskazującego na popełnienie przestępstwa skoro podnosi się w kasacji przesłankę z pkt 1 art. 145 § 1 k.p.a. Naruszenie prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie może bowiem być odnoszone tylko do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. Przyjąć należy, że każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. Dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego (vide: wyroki NSA z 23 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2947/14, z 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 807/11 i z 10 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1760/140).

Niemniej jednak celowe jest w tym zakresie wskazanie takich zobiektywizowanych "naruszenia prawa" które pozwalają przyjąć, że proces kształtowania normy indywidualnej nie przebiegał, z takich czy innych przyczyn, prawidłowo. W tej sprawie nie ma takich naruszeń prawa wskazanych w przedmiotowej kasacji.

Zaistnienie przesłanki wznowieniowej opisanej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. ("w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe") wiąże się z co do zasady z uprzednim prawomocnym stwierdzeniem przez sąd lub inny organ faktu sfałszowania tego dowodu. Wyjątkowo wznowienie postępowania jest możliwe w przypadku stwierdzenia sfałszowania dowodu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Jednak skarga kasacyjna nie powołuje takich okoliczności. Podobnie w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Pojęcie nowych okoliczności i nowych dowodów wskazane w tym przepisie nie może być utożsamiane. Norma z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. odnosi się do dwóch przesłanek wznowienia postępowania: nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów w sprawie, przy czym nie ulega wątpliwości, że nie są to pojęcia synonimiczne. Kiedy mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. o «nowych dowodach» istniejących w dniu wydania decyzji nieznanych organowi, który je wydał, chodzi o dowody w znaczeniu środków dowodowych, czyli w ujęciu przedmiotowym, a więc np. zeznania świadków istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który je wydał. Z kolei przez pojęcie nowych okoliczności faktycznych należy rozumieć zdarzenia faktyczne, które miały miejsce przed wydaniem decyzji ostatecznej, a ujawnione zostały po jej wydaniu, przy czym nie ma znaczenia, dlaczego organ nie dysponował wiedzą o tych okolicznościach. Nowe okoliczności faktyczne, jak i nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne, mające w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych. Z treści wniesionej skargi kasacyjnej, nie wynika by opisane w niej okoliczności powodowały możliwość zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

W związku z przedstawioną argumentacją wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej te odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i te dotyczące naruszenia przepisów o postępowaniu, należało uznać za nieusprawiedliwione.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.