III SAB/Gl 763/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-12-18	
Data wpływu	2024-10-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Adam Pawlyta /sprawozdawca/
Barbara Brandys-Kmiecik /przewodniczący/
Magdalena Jankiewicz	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 1 u.d.i.p.; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.	
Uzasadnienie
Skarżący M. P. (dalej również jako Strona; Skarżący) pismem z 15 października 2024 r. złożył skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. (dalej: Organ, ŚWIOŚ) w przedmiocie informacji publicznej.

Zarzucił naruszenie art 19 ust 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie, a przez to prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający uzyskanie wnioskowanej informacji; art 61 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483, dalej: Konstytucja RP) w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji pubiicznej poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek; art 10 ust 1 w zw. z art. 13 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na nieudostępnieniu żądanej informacji w ustawowym terminie i niezrealizowaniu wniosku.

Wobec powyższego zawnioskował o: (1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności która ma charakter rażącego naruszenia prawa; (2) zobowiązanie Organu do załatwienia wniosku z 2 kwietnia 2024 r. oraz (3) zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podkreślił, że wnioskiem z 2 kwietnia 2024 r. wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie, a mianowicie: "Wskazania wysokości nagród/premii wypłaconych w roku 2023 pracownikom WIOS w K. wraz z uzasadnieniem przyznania. Proszę o informacje dla wszystkich zatrudnionych w Inspektoracie pracowników z tym, że dla osób niepełniących funkcji proszę w miejsce imienia i nazwiska wpisać pracownik nr 1 nr 2 itd.".

Następnie strona wskazała, że decyzją nr [...] z 31 maja 2024 r. organ odmówił udostępnienia informacji powołując się na przetworzony charakter, brak szczególnej istotności dla interesu publicznego oraz rzekome nadużywanie prawa do informacji.

W dniu 4 czerwca 2024 r. strona złożyła odwołanie od decyzji z 31 maja 2024 r., które to Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją nr [...] z 31 lipca 2024 r. uchylił w całości jako wydane z naruszeniem prawa i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wraz z wytycznymi.

Następnie 27 września 2024 r. przy piśmie przewodnim znak [...] przekazano stronie załącznik w postaci zestawienia nagród i premii za rok 2023. W związku z okolicznością, że odpowiedz nie spełnia wymagań określonych w ustawie, nadto precyzyjnie określonych w decyzji organu nadrzędnego strona wystąpiła do ŚWIOŚ w K. z prośbą o poprawne załatwienie sprawy.

Informacją z 2 października 2024 r. znak [...] strona została poinformowana, że udzielona 27 września 2024 r. odpowiedz jest kompletna.

Kwestionując prawidłowość stanowiska Organu Skarżący wskazał na charakter i międzynarodowe standardy prawa oraz zakres i treść prawa do informacji.

W odpowiedzi Organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej, ewentualnie o jej odrzucenie. Wyjaśnił, że wniosek strony dotyczył nagród i premii przyznanych pracownikom WIOŚ w 2023 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, jak następnie zaznaczył organ, w dniu 27 września 2024 r. organ udostępnił wnioskodawcy informację publiczną zgodnie z treścią wniosku. Argumentowano, że skarżący jest znany z urzędu jako osoba w rażący sposób nadużywająca prawa do informacji publicznej, informacji o środowisku i prawa do sądu. Skarżący kieruje bowiem, jak zaznaczono w odpowiedzi na skargę, do różnych organów władzy publicznej liczne wnioski różnego rodzaju, a następnie wnosi skargi do organów wyższego stopnia i do sądów administracyjnych. Powołując się na orzecznictwo organ podkreślił, że waga tego postępowania nie sprowadza się do analizy jakiegoś jednego incydentalnie składanego wniosku, ale odnosi się do poważnej kwestii jaką jest wykorzystanie narzędzia prawnego w postaci ustawy o dostępie do informacji pubiicznej w zdecydowanie innym celu niż wynika on z intencji ustawodawcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. z 19 sierpnia 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanej ustawy).

Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 u.d.i.p. stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. z 23 maja 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.). Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez przepisy prawa terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Bez znaczenia jest również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z brzmieniem § 1b art. 149 p.p.s.a. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, został upoważniony w kompetencję o charakterze merytorycznym, uprawniającą go do rozstrzygnięcia we własnym zakresie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Natomiast na podstawie § 2 art. 149 p.p.s.a. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz Skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W przypadku zaś nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż skarga na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa (por. np. wyroki NSA: z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, z 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13;, sygn. akt I OSK 462/10; postanowienie NSA z 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 170/16). Natomiast rozważając wniesioną skargę na bezczynność / przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej, Sąd w pierwszej kolejności ocenia, czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej i czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Przesądzenie powyższego i tym samym uznanie, że skarga jest dopuszczalna, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli - to jest do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność (por. np. postanowienia NSA w sprawach o sygn. akt: I OSK 1475/12, I OSK 1377/12, I OSK 392/12, I OSK 1445/12).

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że WIOŚ jest podmiotem zobowiązanym na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej.

Ustawodawca zdefiniował pojęcie "informacji publicznej" w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Z kolei, sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.) a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 4 u.d.i.p.) lub w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, Legalis nr 553728).

Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. wyroki NSA z 23 lutego 2018 r., I OSK 1514/16, Legalis nr 1759507; z 31 maja 2004 r., I OSK 205/04, Legalis nr 94047).

W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, organ ma obowiązek:

1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.),

2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy,

3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub

4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.

Istotą sporu w niniejszej sprawie pozostaje zagadnienie związane z nieudostępnieniem skarżącemu informacji (publicznej) w oczekiwanym przez niego zakresie, a mianowicie odnoszącym się również do "uzasadnienia przyznania" wypłaty wysokości nagród/premii pracownikom WIOŚ w K. za 2023 r.

Otóż zwrócić należy uwagę, że pismem z 27 września 2024 r. znak: [...] organ przekazał w załączeniu do wymienionego pisma "zestawienie wysokości wszystkich nagród i premii przyznanym pracownikom WIOŚ w roku 2023 r.". Następnie wskazał, że żadne przepisy prawa powszechnie obowiązującego ani przepisy wewnętrznie obowiązujące w WIOŚ w K. nie wprowadzają wymogu indywidualnego uzasadnienia przyznawania nagród i premii konkretnym osobom, wobec czego takie uzasadnienia nie są sporządzane. Następnie, organ wskazał, że nie może udostępnić informacji w tym zakresie, gdyż takowa nie istnieje.

Należy podkreślić, że udostępnienie informacji publicznej może dotyczyć wyłącznie informacji o faktach istniejących, a nie może polegać na przekazaniu informacji, których organ nie posiada. Nie można bowiem żądać ujawnienia treści dokumentów stanowiących informację publiczną, jeżeli nie istnieją one w rzeczywistości. W takim przypadku organ, do którego skierowano żądanie udostępnienia informacji publicznej, nie jest bowiem w stanie tej informacji udzielić.

Również Sąd, rozpoznający skargę na bezczynność, w myśl art. 149 p.p.s.a., w razie uwzględnienia tej skargi, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd nie może więc zobowiązać organ do udostępnienia informacji publicznej, która nie istnieje w rzeczywistości.

Sytuacja taka zachodzi w rozpoznawanej sprawie.

W odpowiedzi na wniosek strony złożony w trybie informacji publicznej organ wskazał, że nie dysponuje żądaną przez stronę informacją w zakresie "indywidualnego uzasadnienia" przyznanych nagród i premii poszczególnym osobom – pracownikom WIOŚ w K. Wskazano również przyczynę takiego stanu rzeczy, a mianowicie brak przepisów prawa powszechnie obowiązującego bądź przepisów wewnętrznych, które statuowałyby taki wymóg (obowiązek).

Skarżący nie uprawdopodobnił natomiast istnienia powyższych dokumentów, jak również nie powołał jakichkolwiek przepisów prawa powszechnie obowiązującego bądź wewnętrznego (np. regulamin), z których można by było wnioskować, że żądana informacja w ogóle istnieje, przynajmniej w zakresie w jakim się ich domaga. Przede wszystkim jednak skutecznie nie podważył stanowiska jakie organ zajął w części końcowej jego pisma z 27 września 2024 r. Dlatego też przyjąć należy, iż zgodnie ze stanowiskiem organu prezentowanym w ww. piśmnie zatytułowanym jako "odpowiedź na wniosek" – dokumenty te w rzeczywistości nie zostały nigdy sporządzone, a więc organ ten nie pozostaje w bezczynności w rozpoznawanej sprawie. Nie można bowiem przekazać stronie informacji, która faktycznie nie istnieje. Dodać jeszcze można, że w razie wprowadzenia żądającego informacji w błąd, przez udzielenie niezgodnej z rzeczywistością odpowiedzi co do faktu posiadania informacji, osoba zobowiązana do udostępnienia żądanej informacji publicznej podlega odpowiedzialności karnej w trybie art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zbiegu z innymi przepisami określonymi w Kodeksie karnym (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 9 listopada 2023 r., II SAB/Go 105/23, Legalis nr 3006512).

Nawet gdyby uznać, iż, jak wskazuje skarżący, żądane przez niego dokumenty istnieją, lecz są faktycznie ukrywane przez WIOŚ w K., to nie możnaby skutecznie zarzucić organowi bezczynności w niniejszej sprawie, gdyż dokumenty te nie mają charakteru informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołane wyżej dokumenty nie stanowią bowiem informacji o sprawach publicznych, lecz zawierają informacje o okolicznościach związanych z realizowaniem stosunku pracy, jaki łączy poszczególnych pracowników WIOŚ w K. z ich pracodawcą. Pisma te (odnoszące się do "uzasadnienia wszystkich nagród i premii") nie dotyczą zadań wykonywanych przez ten organ w sferze władzy publicznej, lecz jego uprawnień jako pracodawcy. Oznacza to, iż w żadnym razie nie stanowią informacji publicznej, a jedynie dokumenty prywatne (por. wyrok WSA w Lublinie z 30 czerwca 2011 r., II SAB/Lu 22/11, Legalis nr 387574).

Natomiast oceniając zasadność odmowy udostępnienia informacji wyjaśnić należy, że Sąd nie podziela stanowiska organu prezentowanego w odpowiedzi na skargę co do tego, że skoro Skarżący nadużywa prawa do informacji publicznej, to traci ona walor takiej informacji. Informacja publiczna jest bowiem kategorią obiektywną i zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p jest nią każda informacja o sprawach publicznych. Poza tym Sąd nie widzi podstaw do odrzucenia a limine skargi strony z uwagi na to, że "organ udostępnił wnioskodawcy informację publiczną zgodnie z treścią wniosku". Otóż proste zestawienie pierwotnego żądania strony (vide: pismo z 2 kwietnia 2024 r.) z treścią odpowiedzi organu z 27 września 2024 r. wskazuje, że strona domagała się również uzyskania dodatkowej informacji – tj. w zakresie uzasadnienia przyznanych nagród i premii. W tym jednak zakresie, jak argumentowano powyżej, strona nie otrzymała oczekiwanej odpowiedzi, a prawidłowość postępowania organu w ww. zakresie podlega merytorycznej ocenie sądu administracyjnego, co też uczyniono.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że w takiej sytuacji nie można skutecznie organowi administracji zarzucić bezczynności i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

-----------------------

2