II OSK 2198/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-25	
Data wpływu	2023-10-18	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Stankowski /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Paweł Miładowski	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 570/23	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 256; art. 31 § 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 141 § 4, art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski (sprawozdawca), Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski, sędzia WSA (del.) Magdalena Dobek – Rak, Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Pietraś - Skobel, po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia M. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 570/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia M. z siedzibą w P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lutego 2023 r. znak: DOA.7210.47.2022.KBA.1 w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 570/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia "M." z siedzibą w P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lutego 2023 r., znak DOA.7210.47.2022.KBA.1, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z 13 czerwca 2022 r., nr znak: IR-IV.7721.128.2022.5 uchylającej decyzję Starosty Słupeckiego z 7 marca 2022 r., nr AB.6743.43.2022, wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia budowy tymczasowego obiektu kontenerowego – pawilonu wystawowego na działce nr ew. [...] w P. i umorzył postępowanie organu I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie "M." z siedzibą w P. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciło naruszenie:

1) art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie przedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rzetelnie stanu sprawy, tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało; błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy, a z taką sytuacją, w ocenie autora skargi kasacyjnej, mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie;

2) art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") traktowanego jak przepis prawa materialnego polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu; WSA w Warszawie popełnił błąd w subsumcji ww. przepisu, tj. niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie prawa; innymi słowy wadliwie ocenił, że za wszczęciem postępowania w sprawie ważności decyzji umożliwiającej budowę pawilonu wystawowego nie przemawia interes społeczny;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) oraz art. 151 p.p.s.a., polegające na nie uchyleniu zaskarżonego orzeczenia - postanowienia GINB, tj. na nie uwzględnieniu skargi pomimo tego, że orzeczenie te nie odpowiada prawu.

W oparciu o powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie od organu na rzecz Stowarzyszenia niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił dlaczego celów statutowych Stowarzyszenia (np. dążenie do wykorzystania działek budowlanych zgodnie z przeznaczeniem, działanie na rzecz zachowania ładu przestrzennego) nie można powiązać z żądaniem wszczęcia postępowania w aspekcie interesu społecznego. W ocenie skarżącego za realizacją ww. celów niewątpliwie przemawia interes społeczny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie wystąpiły, co obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do ograniczenia kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie do weryfikacji zarzutów sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej.

Natomiast zgodnie z art. 193 p.p.s.a., jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wyroki i postanowienia w terminie trzydziestu dni. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Przechodząc do rozpoznania podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów, należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie na prawach strony wymaga łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: uzasadnione jest to celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Przesłanki te muszą wystąpić łącznie, a spełnienie ich podlega ustaleniu właściwego organu administracji publicznej rozpoznającego sprawę. Sąd dokonuje oceny prawidłowości ustalenia przez organy administracji publicznej spełnienia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału na prawach strony w postępowaniu.

To na organizacji społecznej wnoszącej o wszczęcie postępowania spoczywa obowiązek przedstawienia w sposób precyzyjny okoliczności potwierdzających, że wszczęcie postępowania i udział w nim tejże organizacji jest uzasadniony interesem społecznym. Organizacja społeczna powinna wskazać tego rodzaju okoliczności, co nie oznacza jednakże, że jest zobowiązana wraz z wnioskiem udokumentować wszystkie okoliczności, które czynią wszczęcie i prowadzenie postępowania w określonej przez organizację społeczną sprawie zasadnym. To w toku tego postępowania organ powinien bowiem ww. okoliczności w przewidzianej prawem formie procesowo wyjaśnić, natomiast żądanie organizacji powinno je indywidualizować w zakresie umożliwiającym sformułowanie organowi oceny, o której mowa w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższą powinność sprowadzić trzeba do wskazania przez organizację społeczną, że w danej sprawie można mówić o zaistnieniu zespołu okoliczności prawnych i faktycznych, w których organ powinien zastosować normę administracyjnego prawa materialnego w celu określenia sytuacji prawnej określonego podmiotu i natura tychże okoliczności daje podstawy, by uznać, że udział organizacji społecznej przyczyniać się będzie do prawidłowego ich zbadania.

Przy ustalaniu spełnienia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa też innemu podmiotowi. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że kryterium interesu społecznego stanowi wyrażenie niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. Z tego względu przesłanka ta wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Interes społeczny jest nakazem poszukiwania złotego środka między dwiema konkurującymi zasadami naczelnymi postępowania administracyjnego: prawdy materialnej i szybkości (ekonomii) postępowania administracyjnego. Dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celem (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Udział organizacji może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego poprzez wprowadzenia quasi-kontradyktoryjności, czyli sporu między wnioskodawcą żądającym od organu administracyjnego decyzji − z jednej strony oraz organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego − z drugiej strony. Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym musi jednak zostać poprzedzone oceną organu administracji publicznej, czy poszerzenie kręgu uczestników postępowania administracyjnego jest korzystne dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. II OSK 1038/08, LEX nr 563531; z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2635/14, LEX nr 2164346; z dnia 1 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK 2956/15, LEX nr 2406684). Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym musi zatem odpowiadać wymogom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji publicznej. Uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie jest obojętne dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują one przeciwstawne interesy.

Zatem ochrona strony przed negatywnymi skutkami aktywności organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym również leży w interesie społecznym, a organ administracji publicznej i takie wymagania interesu społecznego powinien mieć na względzie przy ocenie żądań organizacji społecznej. Nie jest bowiem dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny. Taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. byłaby sprzeczna z ratio legis tego przepisu, gdyż zawężałoby to zakres kompetencji organu określony w § 2 tego przepisu. Obowiązek skonkretyzowania interesu społecznego w sprawie objętej żądaniem, który równoważyłby interes stron i uzasadniał dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym obciąża organizację społeczną.

W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji w pełni zasadnie wywiódł, że za wszczęciem przez Stowarzyszenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z 13 czerwca 2022 r. uchylającej decyzję Starosty Słupeckiego z 7 marca 2022 r. wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia budowy tymczasowego obiektu kontenerowego – pawilonu wystawowego na działce nr ewid. [...] w P., nie przemawia interes społeczny. Powołanie się na takie ogólnikowe wartości jak ład przestrzenny, czy dbałości o interes mieszkańców nie daje podstaw do wyprowadzenia interesu społecznego. Rodzaj przedmiotowej inwestycji objętej zgłoszeniem nie uzasadnia bowiem interesu społecznego Stowarzyszenia w tym postępowaniu.

Ponadto Sądowi jest wiadomym z urzędu, że Stowarzyszenie kwestionowało prawidłowość wielu inwestycji na działce nr ewid. [...] w P., której właścicielem jest inwestor T.R. Skargą objęto bowiem m.in. decyzje w przedmiocie: warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku szkoleniowego z częścią gastronomiczną, budynku wypożyczalni sprzętu wodnego z częścią gastronomiczną oraz budowy toalety publicznej w ramach budowy centrum sportowo-szkoleniowego; zgłoszenia budowy tymczasowego obiektu kontenerowego z przeznaczeniem na kiosk gastronomiczny; zgodności z prawem oraz legalności robót budowlanych polegających na montażu tymczasowego obiektu budowlanego – obiektu kontenerowego będącego barem, punktem sprzedaży alkoholu.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargi kasacyjne Stowarzyszenia w ww. sprawach wskazywał, że udział w postępowaniu organizacji społecznej musi uzasadniać potrzeba ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego. Ma to znaczenie z tego względu, że dopuszczenie do udziału organizacji społecznej, której interesy mogą pozostawać w sprzeczności z interesem inwestora zaprzecza racjom bytu takiego podmiotu w postępowaniu. Liczne składane przez Stowarzyszenie zawiadomienia przeciwko inwestorowi przemawiają za uznaniem, że jego wnioski podyktowane są zaspokajaniem prywatnych interesów poszczególnych członków, a nie ochroną szeroko pojętego interesu społecznego (v. wyroki NSA z 2 grudnia 2025 r., sygn. akt: II OSK 2226/23, II OSK 1173/23, II OSK 1070/23, II OSK 2478/23).

Wobec powyższego działania Stowarzyszenia, koncentrujące się na zablokowaniu konkretnej inwestycji przy użyciu argumentów, które zostały ocenione jako bezzasadne zarówno przez organ jak i Sąd pierwszej instancji, budzą wątpliwości co do tego, czy rzeczywistym motywem jest ochrona ładu przestrzennego jako interesu społecznego. Ochrona interesu publicznego nie może być utożsamiana z próbą zablokowania każdej nowej inwestycji w sąsiedztwie (v. wyrok NSA z 2 grudnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2455/23).

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach, tj. gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu prawa nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, dlatego też uznać należy, że Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Zwrócić należy uwagę, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej. Zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji takich wad nie zawiera.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.