II SA/Po 932/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-01-29	
Data wpływu	2025-12-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Tomasz Świstak /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6168 Weterynaria i ochrona zwierząt	
Hasła tematyczne	Inspekcja weterynaryjna	
Skarżony organ	Lekarz Weterynarii	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2025 nr 0 poz 1691; art. 138 par. 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks  postępowania administracyjnego
Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 64a, 64b, 64e, 151a; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi	
Sentencja
Dnia 29 stycznia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 stycznia 2026 roku sprawy ze sprzeciwu P. G. od decyzji Lekarz Weterynarii z dnia 25 listopada 2025 r., nr [...] w przedmiocie nakazów i zakazów z zakresu nadzoru weterynaryjnego I. uchyla zaskarżoną sprzeciwem decyzję w całości, II. zasądza od Lekarz Weterynarii na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Lekarz Weterynarii (dalej: "WWLW")" decyzją z 25 listopada 2025 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. G. od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] (dalej: "PLW") z 1 października 2025 r., nr [...], znak [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: "K.p.a.") uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym.

W dniu 23 września 2025 r przeprowadzono kontrolę doraźną w zakładzie P.G., co udokumentowano protokołem nr [...] W trakcie kontroli pobrano próbki pasz przeznaczonych do skarmiania indyków celem badania obecności przetworzonego białka pochodzenia zwierzęcego.

W dniu 1 października 2025 r. do Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w [...] wpłynęły wyniki badań próbek pasz pobranych z kurników K6, K7, K8, K11 i K12.

PWL na podstawie art. 10 § 2 i art. 61 § 1 i § 4 K.p.a. w dniu 1 października 2025 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zakazu przemieszczania zwierząt oraz nakazu zabicia zwierząt z kurników K6, K7, K8, K11 należących do strony w związku z wykryciem obecności przetworzonego białka zwierzęcego pochodzenia drobiowego w paszach podawanych powyższym zwierzętom. Jednocześnie na podstawie art. 10 § 2 K.p.a. organ poinformował o odstąpieniu od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Decyzją z 1 października 2025 r., nr [...], znak [...], PLW – na podstawie art. 138 ust. 1 lit. a i b, ust. 2 lit. d oraz k rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) (Dz. Urz. UE Seria L z 2017 r., s. 95 ze zm.), art. 7 ust. 1 ustawy z 22 lipca 2004 r. o paszach (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 320) i art. 10 § 2, art. 104, art. 108 § 1 K.p.a. – działając w interesie ochrony zdrowia publicznego, z urzędu: I. zakazał stronie przemieszczania poza gospodarstwo i w jego ramach indyków oraz pasz bez uprzedniej pisemnej zgody PLW, a także przemieszczania ptaków do gospodarstwa; II. nakazał stronie zabicie wszystkich indyków znajdujących się na terenie gospodarstwa, za wyjątkiem tych zlokalizowanych w kurniku K13, w terminie 14 dni od momentu, gdy decyzja stanie się ostateczna; III. niezwłocznie po uśmierceniu zutylizowanie zwłok wszystkich indyków jako materiał kategorii 2; IV. nakazał karmienie indyków zlokalizowanych w kurniku K13 paszą gotową wytworzoną poza zakładem P. G. [...]; V. utylizację pozostałej paszy mogącej zawierać przetworzone białko zwierzęce w terminie 7 dni od momentu, gdy decyzja stanie się ostateczna; VI. ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego nadał pkt I. decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

WWLW – w decyzji kasacyjnej przywołanej na wstępie do niniejszego uzasadnienia – zwrócił uwagę na to, iż organ I instancji wszczął postępowanie "w sprawie zakazu przemieszczania zwierząt oraz nakazu zabicia zwierząt z kurników K11, K8, K7, K6 (...)". Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że prowadzone postępowanie obejmowało również obiekt K12, co do którego także pobrano próbki paszy, a sprawozdanie z badania wykazało obecność PAP drobiowego. Obiekt ten nie był objęty zawiadomieniem o wszczęciu postępowania. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na istotną funkcję jaką pełni zawiadomienie o wszczęciu postępowania.

Zestawienie materiałów zgromadzonych w sprawie i treści rozstrzygnięcia organu I instancji w ocenie WWLW powoduje poważne wątpliwości dotyczące przedmiotu i zakresu postępowania. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II. decyzji I instancji nakazuje stronie "zabicie wszystkich indyków znajdujących się na terenie gospodarstwa, za wyjątkiem tych zlokalizowanych w kurniku K13 (...)". Cytowane rozstrzygnięcie oznacza, że indyki znajdujące się w gospodarstwie poza kurnikiem K13 powinny zostać zabite. Prima facie oznaczałoby to, że rozstrzygnięcie to obejmuje również obiekt K12, dla którego – jak wynika z akt postępowania – sprawozdanie z badań potwierdzić miało obecność PAP drobiowego w paszy. Treść uzasadnienia decyzji nie potwierdza jednak jednoznacznie trafności opisanego powyżej założenia, albowiem nie poczyniono w nim żadnych ustaleń dotyczących obiektu K12. W pierwszym akapicie uzasadnienia organ I instancji podaje "Zgodnie ze sprawozdaniami z badań (...) w próbkach pobranych odpowiednio w kurnikach K11, K8, K7, K6 należących do gospodarstwa P. G. stwierdzono obecność przetworzonego białka zwierzęcego pochodzącego z drobiu". W tym miejscu ani w żadnym innym fragmencie decyzji I instancji organ nie odniósł się do obiektu K12, choć w aktach sprawy znajduje się – jak wspomniano – protokół z pobrania próbki paszy i sprawozdanie z badania.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że ani w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, ani w decyzji z 1 października 2025 r. nie znalazło się żadne odniesienie do kurnika oznaczonego K12, choć wyraźnie wskazano w nich inne obiekty. Nie jest zatem jasne czy przedmiotowe postępowanie i rozstrzygnięcie w istocie odnosiło się do kurnika K12 i czy decyzja I instancji reguluje również prawa i obowiązki strony związane z hodowlą prowadzoną w tym kurniku. Nie sposób określić czy organ celowo pominął ten kurnik z jakichś, niewyartykułowanych w decyzji powodów, czy nastąpiło to przez przeoczenie. Tymczasem z uwagi na istotne konsekwencje jakie niesie za sobą decyzja, rozstrzygnięcie organu powinno być jednoznaczne i precyzyjne na ile jest to możliwe w okolicznościach danego przypadku.

Organ II instancji uznał, że decyzja I instancji wydana została z naruszeniem art. 61 § 4, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., a wyjaśnienie opisanych kwestii (zakres postępowania wszczętego z urzędu oraz zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania, odpowiadające temu zakresowi, ewentualne poczynienie ustaleń dotyczących obiektu K12 i odniesienie się w decyzji również do tej kwestii) ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wyjaśnienie tych okoliczności przez organ II instancji byłoby nadmiernie utrudnione, a jednocześnie – wobec nieprawidłowości zaistniałych już na etapie wszczęcia postępowania – naruszałoby zasadę dwuinstancyjności.

W sprzeciwie P. G. reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. i przekazanie sprawy organowi II instancji celem wydania decyzji merytorycznej. Wnoszący sprzeciw zarzucił: 1. brak istotnego naruszenia procedury postępowania administracyjnego – brak podstawy kasacji, wskazując na to, że działał w przekonaniu, iż decyzja dotyczy także kurnika K12. W ocenie wnoszącego sprzeciw pominięcie doręczenia zawiadomienia w sprawie było błędem czysto formalnym; 2. naruszenie zasady merytorycznego rozstrzygnięcia, dwuinstancyjności wskazując, że kasacja na podstawie niewielkiego uchybienia (brak częściowego zawiadomienia) jest sprzeczna z istotą procedury, w której organ II instancji powinien działać reformatoryjnie; 3. naruszenie zasady szybkości postępowania; 4. dalsze straty i niepewność wnoszącego sprzeciw.

WWLW w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane twierdzenia i odnosząc się do stanowiska wnoszącego sprzeciw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja Lekarz Weterynarii z 25 listopada 2025 r., nr [...], wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., co zgodnie z art. 151a § 1 zd. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") uzasadnia jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli tut. Sądu uczyniono wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzję kasacyjną WWLW, od której to decyzji – zgodnie z art. 64a P.p.s.a. – przysługuje sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 P.p.s.a.), przy czym, rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.).

Art. 138 § 2 K.p.a. uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z ostatnio przywołanego unormowania K.p.a. wynika, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem przez organ I instancji zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Co istotne, decyzja kasacyjna może zostać wydana wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. (zob. wyroki NSA z 14 października 2021 r., sygn. akt I OSK 1535/21, z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1961/17, z 7 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2204/18, z 8 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1684/16, dostępne w CBOSA na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). W orzecznictwie wskazuje się, że art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 732/21, CBOSA).

Sąd doszedł do przekonania, że wywiedziony przez P. G. sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Kontrola zaskarżonej decyzji kasacyjnej WWLW wykazała bowiem, że organ ten w sposób nieusprawiedliwiony odstąpił na etapie odwoławczym od ostatecznego załatwienia sprawy przez wydanie jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 § 1 K.p.a.

Skorzystanie przez WWLW z art. 138 § 2 K.p.a. koncentruje się wokół kwestii objęcia przez PLW zakresem przedmiotowym postępowania kurnika oznaczonego jako K12. Organ odwoławczy zwrócił zwłaszcza uwagę na to, iż kurnik ten nie jest wymieniony w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, pomimo że wymienione tam wprost zostały inne kurniki, a mianowicie kurniki oznaczone jako K6, K7, K8 i K11. Ponadto, WWLW zwrócił uwagę, że choć na pierwszy rzut oka rozstrzygnięcie I instancji obejmuje również obiekt K12, to założenia tego nie potwierdza jednoznacznie uzasadnienie tak wydanej decyzji. Konkludując organ ten wskazał na naruszenie art. 61 § 4, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. i uznał, że wyjaśnienie wskazanych kwestii (zakres postępowania i zawiadomienie o wszczęciu postępowania odpowiadające temu zakresowi, ewentualne poczynienie ustaleń dotyczących obiektu K12 i odniesienie się w decyzji również do tej kwestii) ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Choć Sąd dostrzega częściową zasadność zarzutów WWLW wobec decyzji I instancji, nie uznaje już za prawidłowe – nawet przy uwzględnieniu akcentowanej przez ten organ zasady dwuinstancyjności – skorzystanie w tych okolicznościach z art. 138 § 2 K.p.a.

Przede wszystkim zauważyć należy – co w sprawie nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowane – że czynności przeprowadzone przez PLW obejmowały prócz kurników wprost wymienionych w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, także kontestowany przez organ odwoławczy obiekt oznaczony jako K12. W trakcie kontroli doraźnej przeprowadzonej 23 września 2025 r. pobrano próbki pasz w obiektach K6, K7, K8, K11 i K12. Także uzyskane przez PLW sprawozdania z badań dotyczą próbek pobranych z koryt K6, K7, K8, K11 i K12. Dalej organ I instancji ustalił, że na dzień 1 października 2025 r. indyki znajdują się w obiektach oznakowanych nr K6, K7, K8, K11, K12 i K13, zaś zwierząt nie ma w obiektach nr K9 i K10. Samo to czyni wątpliwym uwagi WWLW co do istotnego zakresu sprawy, jaki miałby pozostać do wyjaśnienia przez organ I instancji. Skoro niewątpliwym jest to, jakie obiekty były objęte czynnościami PLW, a zwłaszcza że prócz kurników K6, K7, K8 i K11, czynności te nakierowane były także na kurnik K12, traci rację przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania jedynie celem wyjaśnienia, czy postępowanie obejmowało także kurnik K12. Zwłaszcza, że sam organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji kasacyjnej nie starał się nawet podać, jakie to czynności wyjaśniające wobec kurnika K12 miałyby być podjęte.

Chybione – w realiach kontrolowanej sprawy – jest eksponowanie przez organ II instancji istotnego znaczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Rzecz jasna zawiadomienie takie może mieć i w praktyce niejednokrotnie ma niebagatelne znaczenie dla realizacji zasady wyrażonej w art. 10 § 1 K.p.a., a więc w zapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu. Uwadze WWLW umyka jednak to, że o realizacji tej zasady przy zawiadomieniu przez PLW o wszczęciu postępowania nie może być mowy już z tego względu, że organ I instancji powołał się równocześnie w ów zawiadomieniu na art. 10 § 2 K.p.a., to jest przepis, który przewiduje przypadki, w których organ administracji publicznej może odstąpić od zasady wyrażonej w art. 10 § 1 K.p.a. Nie sposób także podzielić zapatrywania, by w sprawie organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 61 § 4 K.p.a., skoro zawiadomił wnoszącego sprzeciw o wszczęciu postępowania z urzędu.

Przesądzające w tych okolicznościach znaczenie dla uwzględnienia sprzeciwu ma zdaniem Sądu to, że analiza treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji PLW z 1 października 2025 r., nr [...], znak sprawy [...], prowadzi do wniosku, iż obejmuje ona swym zakresem również obiekt oznaczony jako K12. Wynika to z pkt II. sentencji tej decyzji, w którym orzeczono, co następuje: "Nakazuje stronie zabicie wszystkich indyków znajdujących się na terenie gospodarstwa, za wyjątkiem tych zlokalizowanych w kurniku K13, w terminie 14 dni od momentu gdy niniejsza decyzja stanie się ostateczna". Zakresem przedmiotowym rozstrzygnięcia objęto zatem: "wszystkie indyki znajdujące się na terenie gospodarstwa", choć spod tego zakresu od razu wyłączono te indyki, które są "zlokalizowane w kurniku K13". Z tak zakreślonego zakresu przedmiotowego rozstrzygnięcia nie został zatem wyłączony kurnik K12, a ściślej rzecz ujmując indyki znajdujące się w tym kurniku. Obawy organu II instancji o zachowanie wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności przy objęciu na etapie postępowania odwoławczego czynionymi ustaleniami i wydanym rozstrzygnięciem kurnika K12 są wobec tego nieusprawiedliwione. Zdaniem Sądu o niezachowaniu tożsamości przedmiotowej sprawy z uwagi na uwzględnienie kurnika K12 już przez organ II instancji nie może być mowy.

Sąd dostrzega, że organ I instancji pominął kurnik K12 w uzasadnieniu wydanej decyzji, na co organ odwoławczy słusznie zwrócił uwagę. W tym względzie podzielić trzeba zastrzeżenia WWLW co do nie zachowania przez PLW wymogów wynikających z art. 7, art. 77 § oraz art. 107 § 3 K.p.a. Jednak wobec podjęcia czynności także względem kurnika K12 i objęcia tego kurnika wydanym w I instancji rozstrzygnięciem, nie są to tego rodzaju uchybienia, które nie mogłyby podlegać sanowaniu na etapie postępowania odwoławczego.

Wartym uwagi jest i to, że także kurnik oznaczony jako K13 ani nie był objęty zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, ani nie został ujęty w uzasadnieniu decyzji PLW. Mimo to kurnik ten nie został przez WWLW wymieniony – obok kurnika K12 – jako ten, co do którego braki w postępowaniu miałyby przemawiać za zastosowaniem art. 138 § 2 K.p.a. Wskazuje to na niekonsekwencję organu odwoławczego.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki warunkujące wydanie decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., a WWLW stosując ten przepis dopuścił się jego naruszenia.

Mając to na uwadze Sąd przyjął, że sprzeciw jest uzasadniony i koniecznym jest uchylenie zaskarżonej decyzji, o czym – na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a. – orzeczono w pkt I. sentencji wyroku.

W pkt II. sentencji postanowiono o kosztach postępowania sądowego na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. uwzględniając wpis od sprzeciwu w kwocie 100 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.) i opłatę skarbową od pełnomocnictwa 17 zł.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WWLW weźmie pod uwagę wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i merytorycznie rozpatrzy sprawę. W przypadkach wymagających uzupełnienia dowodów organ ten, na podstawie art. 136 § 1 K.p.a., samodzielnie uzupełni postępowanie dowodowe o wymagane materiały lub zleci jego uzupełnienie organowi I instancji. Uzasadnienie podjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia powinno odzwierciedlać ocenę zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się załatwiając sprawę.