II OSK 964/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-07-06	
Data wpływu	2020-05-12	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Jurkiewicz
Barbara Adamiak /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 1243/19	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302;  art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1243/19 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Wojewody M. z dnia 9 września 2019 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1243/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi M. W. na postanowienie Wojewody M. z dnia 9 września 2019 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że Starosta N. decyzją z dnia 19 czerwca 2019 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego na plony rolne w zabudowie zagrodowej wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastruktury technicznej tj. (instalacja energetyczna zalicznikowa z zestawu złączowo-pomiarowego ZK2a-l P, instalacja kanalizacji sanitarnej do projektowanej studzienki gminnej sieci kanalizacji sanitarnej na dz. ewid. ozn. nr ..., instalacja wodociągowa z projektowanej studni, utwardzenie terenu: dojście, dojazd, miejsce na pojemnik na odpadki stałe) na działce ewid. ozn. nr ... położonej w miejscowości L., gmina L., jednostka ewidencyjna: ... L., obręb: 0002 L.

Od powyższej decyzji zostało wniesione odwołanie osoby, której nie przyznano przymiotu strony w postępowaniu. Strona zarzuciła w swym odwołaniu organowi pierwszej instancji wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w okoliczności braku prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wojewoda M. postanowieniem z dnia 9 września 2019 r. nr ... działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził niedopuszczalność odwołania M. W.

Przedmiotem rozpoznania Sądu pierwszej instancji była zatem kontrola legalności postanowienia organu drugiej instancji stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Sąd wskazał, że w ocenie organu interes, jaki w postępowaniu wywodzi skarżąca tj. to, że część działki objęta zamierzeniem inwestycyjnym stanowiła jej własność przed scaleniem dokonanym decyzją, która prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r. II SA/Kr 842/09 została wyeliminowana z obrotu prawnego jest bez znaczenia, albowiem zgodnie z treścią księgi wieczystej właścicielem tego terenu jest inwestor a organ tymi zapisami jest związany, co wynika z domniemań zawartych w ustawie o księgach wieczystych i hipotece. Nadto organ wskazał, iż oddziaływanie projektowanej inwestycji zamyka się w granicach działki objętej zamierzeniem. Stanowisko to w ocenie Sądu jest wadliwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wydając postanowienie o niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych i wskazując na brak przymiotu strony przez wnoszącą odwołanie M. W. organ dopuścił się naruszenia zasad, o których mowa w uchwale 7 sędziów NSA z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98. Zgodnie z uchwałą: "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 k.p.a.".

Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji ograniczające się do konkluzji, że jedynie inwestorowi przysługuje przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, jest wadliwe. Zaprzeczenie, że skarżącej przymiot strony przysługuje mógł organ odwoławczy dokonać (mowa tu o formie a nie o merytorycznej poprawności) jedynie w decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Nieprawidłowym jednakże jest stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, a to z uwagi na brak oczywistości zaistnienia tej okoliczności.

W ocenie sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowisko organu było wadliwe. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Absurdem jednak byłoby przyjęcie, iż status ten nie przysługuje właścicielowi terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym, który nie jest inwestorem, szczególnie, jeżeli sprzeciwia się temu zamierzeniu, kwestionuje prawdziwość złożonego przez inwestora oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane i co istotne - powołuje się na racjonalne, sprawdzalne argumenty. Odmowa przyznania statusu strony takiemu podmiotowi tj. podmiotowi składającemu odwołanie w tzw. terminie otwartym, naruszałaby konstytucyjne zasady dotyczące nie tylko ochrony własności, ale też państwa prawa. Taka odmowa narusza też regułę, o której mowa w art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowi ona, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W ocenie Sądu, jeżeli organ nie zweryfikował lub też zweryfikował wadliwie oświadczenie inwestora o dysponowaniu przez niego nieruchomością na cele budowlane, a odwołanie składa podmiot, który merytorycznie i wiarygodnie oświadczenie to kwestionuje, to nierozpoznanie tego odwołania w jakiejkolwiek formie tj. czy to przez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, czy to umorzenia postępowania odwoławczego z powołaniem się jedynie na zapisy ujawnione w księdze wieczystej przejawia się jako działanie nieprawidłowe. Domniemanie, o którym mowa w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece jest domniemaniem obalanym. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2011 r. I OSK 1738/10 domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece są domniemaniami iuris tantum i jako takie mogą być obalone przez przeciwstawienie im dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym albo w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy obalaniu tego domniemania można korzystać ze wszelkich środków dowodowych (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2017 r. I OSK 503/16). Pogląd ten wyrażony jest także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 21 lipca 2004 r. SK 57/2003) i Sądu Najwyższego. Dla przykładu powołać się można na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2006 r. IV CSK 177/05 w którym wskazano, iż domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 u.k.w.h.) może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym albo w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu.

Prezentowany wyżej pogląd Sąd pierwszej instancji podzielił, zaznaczając, że kwestia ta w orzecznictwie rozstrzygana jest także w sposób odmienny (vide; wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2019 r. I OSK 1141/16, z dnia 30 sierpnia 2019 r. I OSK 1079/16)

Sąd zwrócił uwagę, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę kwestia czy inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane, tym samym czy podmiot składający odwołanie nie jest faktycznym właścicielem (w całości lub części) nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym powinna być przez organ wnikliwie weryfikowana tym bardziej, jeżeli organ ma wiedzę, że istnieją fakty, które skutkują tym, że treść księgi wieczystej może nie oddawać rzeczywistego stanu prawnego danej nieruchomości. W niniejszym postępowaniu organ odwoławczy nie zbadał także, czy rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych w stosunku do działki objętej postępowaniem nie została wyłączona w trybie, o którym mowa w art. 8 ustawy o księgach wieczystych i hipotece tj. poprzez dokonanie wpisu ostrzeżenia (art. 62613 § 1 K.p.c.) czym naruszył też art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Działanie takie jest wadliwe a postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania powinno być z obrotu prawnego wyeliminowane.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie.

W skardze kasacyjnej Wojewoda M. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), przez jego niewłaściwą wykładnię, sprowadzającą się do przyjęcia, że nie zachodzą przesłanki do orzeczenia o niedopuszczalności odwołania M. W., w sytuacji, gdy odwołująca się, nie wykazała się interesem prawnym do udziału w postępowaniu administracyjnym i takiego uprawnienia nie potwierdza również zgromadzony materiał dowodowy w sprawie,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) oraz w powiązaniu z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2013 r. poz. 707 ze zm. ), przez błędną ich wykładnię, skutkującą przyjęciem, że Wojewoda M. wadliwie uznał, że skarżąca M. W. nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i orzekł o niedopuszczalności odwołania, w sytuacji, gdy w ocenie Wojewody M. zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla uznania, że skarżąca nie jest stroną postępowania, a inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z uwagi na fakt, że:

- inwestor w dniu 8 kwietnia 2019 r. złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działki ewid. ozn. nr ... w L. W., wskazując własność jako podstawę dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

- z księgi wieczystej nr ... prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej teren inwestycji tj.: działki nr ... wynika, że właścicielem nieruchomości będącej terenem inwestycji jest inwestor K. B.,

- odwołująca się M. W., jako właściciel działek, wchodzących w skład działki poscaleniowej nr ... w L. W., objętej planowaną inwestycją, w dacie orzekania przez organ, nie legitymowała się dowodem podważającym domniemanie wynikające z art. 3 ust.1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, a zatem nie wykazała posiadania interesu prawnego w sprawie,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien zostać zastosowany, a w konsekwencji Sąd uchylił zaskarżone postanowienie organu odwoławczego, w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, wobec braku interesu prawnego po stronie skarżącej, do udziału w postępowaniu,

d) naruszenie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie został zastosowany pomimo, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniały podstawy do jego zastosowania i oddalenia skargi.

Oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

2. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

2.1. Zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzut ten nie jest zasadny. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uchyla zaskarżone postanowienie, jeżeli stwierdzi, że postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli ono mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądu było postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od decyzji Starosty N. z dnia 19 czerwca 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego na plony rolne w zabudowie zagrodowej wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną. Od decyzji zostało wniesione odwołanie. Zgodnie z art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy obowiązany był podjąć czynności ustalenia dopuszczalności odwołania, a w razie stwierdzenia wystąpienia przesłanek niedopuszczalności, zakończyć postępowanie postanowieniem stwierdzającym niedopuszczalność odwołania. Z przyjętej regulacji art. 127 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego wynikają dwie przesłanki, których wystąpienie daje podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Zgodnie z art. 127 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Przesłanką podmiotową, wyznaczoną w art. 127 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego jest wniesienie odwołania przez stronę. Organ odwoławczy obowiązany był ustalić, czy wnoszącej odwołanie przysługuje status strony. Dla ustalenia przyznania statusu strony w sprawie pozwolenia na budowę zastosowania wymaga art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane Zgodnie z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Wyprowadzenie interesu prawnego wymaga ustalenia przyznania ochrony w przepisie prawa materialnego. Granice ochrony interesu prawnego w sprawach pozwolenia na budowę określa art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stanowiąc, że: "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Ustalenie czy właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu mają w sprawie interes prawny, wymagało podjęcia czynności postępowania wyjaśniającego. Wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania oznacza pozbawienie jednostki wnoszącej odwołanie prawa do obrony przez wykazanie wpływu inwestycji na nieruchomość, która jest jej własnością. Dokonanie poza jednostką czynności wyjaśniających przez organ odwoławczy stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał na znaczenie uchwały NSA, która przyjmuje jako wyjątkowe, w sprawach niewymagających ustaleń stanu faktycznego stosowanie art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego. Regułą jest ustalenie z udziałem jednostki powołującej się na ochronę interesu prawnego, podjęcie czynności postępowania odwoławczego, a w razie wyniku negatywnego zakończenie postępowania decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego). Organ naruszył art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

2.2. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego oraz w związku z art. 28 ust. 2 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. W sprawie poza sporem jest, że podstawą wpisu do księgi wieczystej była decyzja o scaleniu, uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 842/09. Zastosowanie sankcji uchylenia decyzji powoduje, że decyzja przestaje być zdolna do wywoływania skutków prawnych. Tylko do dnia doręczenia decyzji, a w przypadku wyroku po nabyciu przymiotu prawomocności, nie wywołuje skutków prawnych. Organ odwoławczy obowiązany był wskazać stronie odwołującej się na podjęcie czynności w celu doprowadzenia wpisu w księdze wieczystej do stanu zgodnego z prawem. W przypadku, gdy w sprawie powstało zagadnienie wstępne do rozpoznania, którego właściwy jest sąd powszechny, organ odwoławczy obowiązany jest zawiesić postępowanie (art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego). Przyjęcie zatem, że w sprawie stan faktyczny był w pełni wyjaśniony, nie jest prawidłowe. Wystąpiło naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 134 w związku z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego,

które uzasadniało zastosowanie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi środka prawnego, wobec zaskarżonego postanowienia.

3. Konsekwentnie nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenie art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało zastosowanie środka prawnego uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

4. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

-----------------------

8