Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Żak, Asesor WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na uchwałę Rady Gminy w Sobkowie z dnia 23 czerwca 2016 r., nr XXI/146/2016 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 3 lit. b, § 9 ust. 4 oraz § 10 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.

II SA/Ke 1069/19

Uzasadnienie

Uchwałą z dnia 23 czerwca 2016 r., nr XXI/146/2016, w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Sobków, Rada Gminy Sobków, powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r., poz. 250), w § 1 uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Sobków stanowiący załącznik do uchwały.

Skargę na powyższą uchwałę, w części obejmującej § 3, § 9 ust. 4 i § 10 ust. 1 Regulaminu, wniósł do tut. Sądu Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie, zarzucając istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ("ucpg") poprzez zamieszczenie w ww. postanowieniach przepisów wykraczających poza upoważnienie ustawowe.

Na tej podstawie skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie zakwestionowanych uregulowań.

W uzasadnieniu podniesiono, że w § 3 Regulaminu powtórzono regulacje ustawowe zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 4 ucpg i w sposób nieuprawniony je zmodyfikowano. Nałożono bowiem na właścicieli nieruchomości obwiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego oraz z chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości, przy pominięciu zapisu, że właściciel nieruchomości nie jest zobowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ucpg nie przyznaje również uprawnienia radzie gminy do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku podejmowania dodatkowych działań usuwających (likwidujących) lub ograniczających śliskość chodnika.

W odniesieniu do § 9 ust. 4 Regulaminu Prokurator wskazał, że zapis, zgodnie z którym ule pszczele należy ustawić w odległości co najmniej 10 m od granic nieruchomości sąsiedniej, wkracza w materię uregulowaną przepisami Kodeksu cywilnego i stanowi przekroczenie upoważnienia zawartego w art. 4 ust 1 i 2 ucpg.

Na koniec Prokurator wskazał, że z przekroczeniem art. 4 ust. 2 pkt 8 ucpg nastąpiło określenie w § 10 ust. 1 Regulaminu obowiązków związanych z deratyzacją, ponieważ rada gminy uprawniona jest tylko do ustalenia obszarów i terminów obowiązkowej deratyzacji. Upoważnienie ustawowe nie daje podstaw do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku dokonywania deratyzacji.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy Sobków wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

W uzasadnieniu organ w odniesieniu do zarzutu braku wyłączenia dotyczącego uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń dotyczących miejsc płatnego postoju lub parkingu samochodów osobowych wyjaśnił, że na terenie gminy nie ma płatnych miejsc parkingowych. Również kwestie dotyczące miejsc parkingowych dla samochodów osobowych zdaniem organu nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Przepis § 9 ust. 4 Regulaminu stanowi zaś tylko zalecenie dla mieszkańców do rozważenia przy ustawianiu ulu. Również przepisy dotyczące deratyzacji odpowiadają ustawie, wskazują obszar i terminy jej przeprowadzania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 Ppsa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z dnia 25 września 2018 r., sygn. I GSK 1822/18).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W orzecznictwie zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. II GSK 2114/11).

Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dalej jako "ucpg". Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące (ust. 2):

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Sąd uznał skargę za zasadną w zakresie kwestionowanym przez skarżącego Prokuratora (po modyfikacji skargi), tj. w zakresie § 3 lit. b, § 9 ust. 4 i § 10 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, natomiast w zakresie § 3 lit. a skargę oddalił.

Zgodnie z § 3 Regulaminu właściciele nieruchomości realizują obowiązek utrzymania czystości i porządku na nieruchomości poprzez uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego poprzez:

a) odgarnięcie śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów;

b) podjęcie działań mających na celu likwidację śliskości.

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. upoważnił radę gminy do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Brak jest natomiast upoważnienia ustawowego do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku "likwidacji śliskości". Konieczne więc było stwierdzenie nieważności § 3 lit. b załącznika do zaskarżonej uchwały. Chybiony jest natomiast zarzut Prokuratora dotyczący § 3 lit. a tego załącznika. Przepis ten stanowi realizację obowiązku rady gminy do określenia, stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ucpg, zasad uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Wskazania, że odgarnięcie śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń ma następować w miejsce niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów służy realizacji tego celu, jaki stoi za cyt. przepisem ustawowym, mianowicie zapewnieniu bezpieczeństwa poruszania się po takich częściach nieruchomości. Prokurator błędnie zarzuca prawodawcy gminnemu, że w § 3 lit. a w sposób nieuprawniony zmodyfikował treść art. 5 ust. 1 pkt 4 ucpg. Przepis ten nakazuje bowiem właścicielom nieruchomości uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Przepis § 3 Regulaminu dotyczy zaś części nieruchomości służących do użytku publicznego, a nie chodników stanowiących część drogi publicznej.

Trafny okazał się zarzut Prokuratora dotyczący § 9 ust. 4 Regulaminu o treści: pszczoły trzymać w ulach, ustawionych w odległości, co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Przepisem § 9 ust. 4 Rada Gminy wkroczyła bowiem bezprawnie w materię uregulowaną w Kodeksie cywilnym, mianowicie w prawo własności i stosunki sąsiedzkie. Rada gminy nie posiada uprawnienia do precyzowania regulacji wynikającej z art. 144 Kc, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Nakaz ustawienia uli z pszczołami w określonej odległości od granicy działki na której stoją, nie znajduje oparcia w upoważnieniu ustawowym. W sformułowaniu "szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej" (art. 4 ust. 2 pkt 7 ucpg) nie mieści się określanie odległości posadowienia uli od granic nieruchomości.

Treść § 10 ust. 1 Regulaminu narusza natomiast w istotny sposób art. 4 ust. 2 pkt 8 ucpg, zgodnie z którym regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W § 10 ust. 1 prawodawca gminny zobowiązał właścicieli nieruchomości do przeprowadzania na nieruchomości obowiązkowej deratyzacji. Tymczasem wyznaczenie obszaru deratyzacji, o którym mowa w ustawie nie obejmuje aspektu podmiotowego przez wprowadzenie przepisu, że na terenie nieruchomości deratyzacja przeprowadzana jest przez właściciela. Rada gminy, realizując art. 4 ust. 2 pkt 8 ucpg, nie mogła więc wskazać właścicieli nieruchomości jako podmiotów zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji. Taki obowiązek nie ma także żadnego umocowania w określonych w art. 5 ust. 1-4 ucpg obowiązkach właścicieli nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3 lit. b, § 9 ust. 4 i § 10 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 Ppsa. W pozostałej części, tj. w odniesieniu do § 3 lit. a załącznika, skargę oddalił na podstawie art. 151 Ppsa.