Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogdan Fischer po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2990/24 oddalającego sprzeciw S. sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia w części decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. oddala skargę kasacyjną. 2. zasądza od S. sp. z o.o. w W. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrokiem z 22 listopada 2024 r., sygn. V SA/Wa 2990/24 oddalił sprzeciw S. sp. z o.o. w W. (dalej jako "skarżąca", "spółka") na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia w części decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I wniosła spółka, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. błędne zastosowanie art. 151 oraz art. 153 oraz art. 134 § 1 w zw. z błędnym niezastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z błędnym zastosowaniem art. 138 § 2 w zw. z błędnym niezastosowaniem art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 139 k.p.a. i błędnym zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez przyjęcie, że nie narusza ww. przepisów k.p.a. uchylenie decyzji organu I instancji i nakazanie organowi I instancji przeprowadzenie obszernego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie przesłanek wznowienia postępowania z art. 145 § 1 k.p.a. innych niż będące dotąd przedmiotem postępowania przed organami obu instancji, w tym nakazanie zapoznania się z zeznaniami świadków w innym postępowaniu, pomimo że:

a) ustalony w sprawie stan faktyczny w świetle orzecznictwa Sądów przytoczonego w uzasadnieniu zarzutu (w tym wydanego w takich samych sprawach i w tej sprawie) jest wystarczający do stwierdzenia, iż nie zaistniała przesłanka uchylenia decyzji ostatecznej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. będąca przedmiotem toczącego się postępowania wznowieniowego przez cały czas jego trwania - z czego wynika, iż organ II instancji powinien był zastosować art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;

b) zeznania świadków złożone w innym postępowaniu, które toczy się od 2017 r. nie mogły istnieć w chwili wydania decyzji ostatecznej (2013 r.), zatem dowody te w świetle wydanych w niniejszej sprawie wiążących wyroków NSA i WSA nie stanowią dowodów istniejących w chwili wydania decyzji ostatecznej a nieznanych organowi I instancji;

c) w tym stanie rzeczy, wydanie decyzji kasatoryjnej w istocie sprowadza się do nakazania organowi i instancji poszukiwania dowodów uzasadniających uchylenie decyzji ostatecznej (istniejących w chwili jej wydania a nieznanych organowi) względnie poczynienia ustaleń umożliwiających zastosowanie innej podstawy uchylenia decyzji ostatecznej i wydanie nowej decyzji wznowieniowej na nowej, innej podstawie prawnej - a tym samym narusza zakaz orzekania przez Organ U instancji na niekorzyść odwołującego się;

d) w wyrokach wydanych w sprawie, wiążących organ, WSA i NSA zobowiązały organ II instancji do oceny, czy zachodzi podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zatem próba rozszerzenia postępowania na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi wyjście poza granice sprawy zakreślone wiążącymi wyrokami Sądów;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów i wniosła o:

1. rozpoznanie skargi na rozprawie;

2. na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...] września 2024 r., znak [...] oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych;

3. z ostrożności procesowej, na wypadek przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż nie zachodzą przesłanki z art. 188 p.p.s.a., na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W toku postępowania sądowego skarżąca w piśmie z dnia 25 marca 2025 r., uzupełniła podstawy skargi kasacyjnej oraz zawarła replikę do udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę kasacyjną.

W odpowiedzi na pismo skarżącej z dnia 25 marca 2025 r, w piśmie z dnia 7 kwietnia 2025 r. organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Natomiast skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2a p.p.s.a.) i orzeka w składzie jednego sędziego (§ 3 in principio).

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Dla dokładnego przedstawienia niniejszej sprawy istotne jest również, że niniejsza sprawa była rozpoznawana przez organ po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 27 września 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 137/18, którym uchylił decyzję Prezesa ARiMR nr 107/16/17 z dnia 7 listopada 2017 r. Na skutek złożenia skargi kasacyjnej przez Prezes ARiMR, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 2024 r., sygn. akt I GSK 158/20 ją oddalił i tym samym utrzymał w mocy wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 września 2019 r. W świetle powyższego istotne jest, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy istotny jest również fakt, że rozstrzygające znaczenie ma reżim prawny, w którym wydana została zaskarżona decyzja. Zakres sądowej kontroli decyzji kasatoryjnych wyznacza treść art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z zaprezentowanym w tym przepisie założeniem ustawodawcy, sprzeciw nie ma być środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. W myśl wskazanego wyżej przepisu, rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym sąd nie jest uprawniony do badania meritum sprawy administracyjnej ze względu na formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnych. Wprowadzone przez ustawodawcę rozwiązanie ma na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych.

Niezbędne jest zatem wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności w stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi zatem gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.

Przypomnienia wymaga, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe, przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a., będzie niewystarczające.

Jednocześnie zaakcentować należy, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącego dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2023 r., II GSK 741/23; te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Co istotne, w związku z treścią skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w świetle art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis prawa materialnego naruszonego przez sąd ze wskazaniem, na czym, zdaniem skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tejże sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 29 marca 2018 r. sygn. akt I FSK 13/18, 19 września 2017 r., sygn. akt I FSK 126/16; 29 września 2017 r., sygn. akt I FSK 868/16; 19 października 2017 r., sygn. akt II GSK 1701/17; tamże).

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie strona skarżąca zarzuca Sądowi I instancji. Powinno także zawierać argumentację na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05, także por. J. Drachal, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, Warszawa 2011).

Przypomnienie warunków materialnych skargi kasacyjnej jest w niniejszej sprawie o tyle istotne, że uchybienia skargi kasacyjnej istotnie ograniczają jej rozpoznanie.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że ponad wszelką wątpliwość w skardze kasacyjnej jaj autor stara się zakwestionować przepisy procesowe, a konkretnie przepisy regulujące postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi. Autor skargi kasacyjnej poprzestaje na enumeratywnym wyliczeniu niektórych przepisów (np. art. 151), jednakże pomija wskazanie, choćby za pomocą zastosowanego skrótu, jakiej ustawy się on odnosi. Autor skargi kasacyjnej nie wypowiedział się w ogóle w kwestii wykazania, że naruszenie przepisów prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wręcz uznał, powołując się na naruszenie przepisów prawa procesowego, że organ błędnie zastosował wymienione w skardze kasacyjnej przepisy. Sytuacji tej nie zmienia w żaden sposób treść pisma z dnia 25 marca 2025 r., zatytułowane "Uzupełninie uzasadnienia podstawy kasacyjnej wraz z repliką na odpowiedź na skargę", które stanowi w istocie polemikę z odpowiedną na skargę kasacyjną.

Jak już była wyżej mowa błędnie zastosowanie odnosi się do zarzutu naruszenia prawa materialnego i ustawa prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyraźnie rozróżnia i rozgranicza formy naruszenia prawa. Nie można ich w sposób dowolny stosować. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest uprawdopodobnienie istnienia istotnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. W wykazaniu, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie może zastąpić autora skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny.

Dodatkowo w odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu naruszenia prawa procesowego, powtórzyć należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie III OSK 2364/21, że autor skargi kasacyjnej utworzył zbitkę przepisów, które w jego ocenie miał naruszyć Sąd I instancji bez wskazania konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm. Taka metoda formułowania zarzutów została trafnie uznana w orzecznictwie za nieprawidłową (pogląd taki wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny - por. np. wyroki NSA z dnia: 18 października 2011 r., II FSK 797/10; 13 września 2011 r., II FSK 593/10; 18 maja 2011 r., II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo, 20 stycznia 2022 r., III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r., III OSK 1434/21). Analiza treści omawianego zarzutu, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej także nie pozwala ustalić, w czym skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia poszczególnych powołanych w skardze kasacyjnej przepisów. Taka konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej nie jest znana Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu i nie mieści się w ramach art. 174 p.p.s.a.

Wprawdzie wadliwość rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie daje podstaw do odrzucenia tego środka prawnego, gdyż możliwa była rekonstrukcja przez Naczelny Sąd Administracyjny treści zarzutów na podstawie skonfrontowania ich treści z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), ale lakoniczne uzasadnienie skargi kasacyjnej w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń przepisów prawa procesowego, spowodowały znaczne ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej, które w niniejszej sprawie – z uwagi na ich charakter – należy rozpoznać łącznie. W tym miejscu ponownego wskazania wymaga, iż treść art. 64e p.p.s.a. nakłada na sąd administracyjny obowiązek rozpoznawania sprzeciwu jedynie poprzez badanie istnienia w sprawie przesłanek do wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej. Tym samym nie zachodzi możliwość dokonania takiej kontroli sądowej, o której mowa w ww. przepisie, bez zbadania zakresu uchybień, które zostały wytknięte organowi I instancji przez organ odwoławczy. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, ocena naruszeń prawa materialnego, stanowiącego podstawę merytoryczną wydania decyzji I instancji, na etapie badania sprawy ze sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej jest przedwczesna i powodowałaby przesądzenie o meritum sprawy. Jak słusznie zauważył WSA, w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., gdyż do wyjaśnienia pozostał zasadniczy zakres sprawy prowadzony w oparciu o wznowione postępowanie administracyjne, zaś organ I instancji, z uchybieniem przepisom postępowania, nie dokonał rzetelnej oceny wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania. Na tę okoliczność już NSA w wyroku z dnia 9 lutego 2024 r., sygn. akt I GSK 158/20 zwracał szczególną uwagę, wskazując że zadanie to jest obowiązkiem organu, który ma udowodnić ich występowanie w sprawie.

Zasadnie również na te uchybienia zwrócił uwagę organ odwoławczy uchylając decyzję I instancji oraz przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd I instancji w sposób szczegółowy wykazał zasadność decyzji organu II instancji z uwagi na brak wystarczającego zgromadzenia przez organ I instancji materiału dowodowego, umożliwiającego dokonanie jednoznacznych ustaleń w zakresie wznowionego postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Słusznie Sąd I instancji za organem podkreślił, że postępowanie organu I instancji jest kluczowe. Dyrektor MOR ARiMR wydając decyzję nr 9007/6750/171/16 z dnia 27 września 2016 r., nie wykazał czy w dacie wydania decyzji istniały podstawy do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Podkreślono, że załączony do akt operat szacunkowy został sporządzony 14 grudnia 2015 r. zatem nie istniał w dniu wydania decyzji z 10 września 2013 r. Organ I instancji został zobligowany do wyjaśnienia czy w sprawie w ogóle zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a w dalszej kolejności do zbadania kwestii występowania przesłanek wznowieniowych i stwierdzeniu ich występowania, organ I instancji został zobligowany do rozważenia czy w sprawie znajdzie zastosowanie art. 146 § 1 k.p.a. Brak wyjaśnienia kwestii istnienia podstawy wznowienia, stanowi istotne uchybienie organu pierwszej instancji i organ ten nie może zostać zastąpiony w tych działaniach przez organ odwoławczy. Podkreślenia wymaga fakt, iż organ odwoławczy nie mógł dostrzeżonych braków postępowania uzupełnić w dodatkowym postępowaniu dowodowym. Wszak to organ I instancji, który wznowił postępowanie administracyjnej powinien dysponować w momencie wydawania postanowienia w tym przedmiocie dokumentami i informacjami o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przypisywanie tej roli organowi odwoławczemu jest niedopuszczalne, to nie on bowiem zainicjował to postępowanie w trybie nadzwyczajnym.

Lektura uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wskazuje, że podjęta decyzja procesowa była słuszna. Podkreślić należy, że organ II instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji określił w sposób precyzyjny, w jaki sposób organ I instancji ma usunąć dostrzeżone uchybienia proceduralne. Organ odwoławczy wskazał wyczerpująco jak powinien być uzupełniony materiał dowodowy celem dokonania istotnych ustaleń identyfikujących zakres ustaleń poczynionych przez organy ARMiR oraz jakie elementy treściowe powinna zawierać decyzja rozstrzygająca. W takim stanie sprawy uprawnione było przyjęcie, że organ I instancji naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i art. 80 § 2 k.p.a. Tym samym zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia decyzji celem ponownego rozpatrzenia sprawy.

Sąd I instancji weryfikując stanowisko organu odwoławczego stwierdził prawidłowo, że zakres istotnych okoliczności podlegających ustaleniu wykracza poza granice dopuszczalnego uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Skala koniecznych do poczynienia ustaleń w sprawie uzasadniała zatem wydanie decyzji kasatoryjnej, zaś Sąd I instancji w sposób prawidłowy dokonał oceny tej decyzji w oparciu o wspomniany powyżej art. 64e p.p.s.a.

Zaznaczyć należy, że organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.); natomiast, gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Dodać trzeba, że przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne, a wręcz pożądane, ale tylko wówczas, gdy nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Nie można zgodzić się ze skarżącą, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego przez organ II instancji. Możliwość taka była wykluczona z uwagi na powyżej wskazane braki w wyjaśnieniu sprawy przez organ I instancji. Materiał zgromadzony w niniejszej sprawie w żadnej mierze nie mógłby doprowadzić do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie wznowionej, bowiem zakres sprawy konieczny i pozostały do wyjaśnienia miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jego ewentualne ustalenia oraz podjęta w rezultacie decyzja będzie mogła być weryfikowana przez skarżącą kasacyjnie w odwołaniu od wydanej decyzji.

Dodatkowym potwierdzeniem błędnego stanowiska autora skargi kasacyjnej jest fakt, że decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 149 § 1, w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., czyli w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym oraz, w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej, doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). Wznowienie postępowania stwarza zatem prawną możliwość ponownego rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, która nie może być wzruszona w zwykłym trybie instancyjnym, jeżeli postępowanie w którym wydano decyzję ostateczną zostało dotknięte jedną z wad procesowych wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 - 8 k.p.a.

Uchylenie ostatecznej decyzji z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., obwarowane jest łącznym wystąpieniem trzech przesłanek. Po pierwsze, ujawnione istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub dowody są nowe; drugą przesłanką jest wymóg istnienia "nowych okoliczności faktycznych" i "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej, zaś trzecią przesłanką jest to, że "nowe okoliczności faktyczne" i "nowe dowody", nie były znane organowi, który wydał decyzję. Wznowienie postępowania może więc następować nie tylko wówczas gdy wyjdą na jaw nowe dowody, ale także w sytuacji, gdy mamy do czynienia z nowymi okolicznościami faktycznymi istotnymi dla sprawy. Każda z tych przesłanek jest samodzielną podstawą wznowienia postępowania. W odniesieniu do nowych okoliczności istotne jest jedynie, aby miały one miejsce przed wydaniem ostatecznej decyzji, były one istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie jego wydawania. Jednocześnie wskazać należy, że ujawnienie się nowych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia (ujawnienia się) dowodów po wydaniu decyzji, aby tylko rzecz dotyczyła faktów, które są istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie jej podejmowania. Stąd też wznowić postępowanie należy także wtedy, gdy wprawdzie nowe dowody powstaną po wydaniu decyzji, ale ujawnione równocześnie zostaną wynikające z nich nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, o których organ w chwili wydawania decyzji nie wiedział.

Organ administracji państwowej, wznawiając postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zobowiązany jest wykazać, że będące przesłanką wznowienia postępowania nowe okoliczności i dowody są "rzeczywiście" nowe i istotne dla sprawy, a nadto te nowe dowody i okoliczności istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi. Nie ulega wątpliwości, że musi być rzetelna ocena postępowania organu co do wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania. W takim postępowaniu to nie strona ma wykazać nieistnienie przesłanek wznowienia postępowania, tylko organ ma obowiązek udowodnić ich występowanie w sprawie. Trudno też oczekiwać, by w sytuacji, gdy wznowione jest postępowanie przez organ I instancji z urzędu, obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego spełniającego wymogi art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przerzucać na organ odwoławczy.

Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W świetle tego przepisu, na kolejnym etapie postępowania organ bada, czy podstawa wznowienia w rzeczywistości istnieje, a następnie w przypadku ustalenia jej istnienia przechodzi do następnego etapu tego postępowania - rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jeśli w sprawie nie istnieje przyczyna wznowienia, to organ, stosownie do art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Z kolei stwierdzenie istnienia podstawy wznowienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy, zakończonej decyzją ostateczną. Dopiero też na tym etapie organ dokonuje oceny okoliczności stanowiących negatywne przesłanki uchylenia decyzji ostatecznej, w tym w zakresie objętym art. 146 § 2 k.p.a. - w myśl tego przepisu nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Stwierdzenie na tym etapie istnienia przesłanki negatywnej oznacza konieczność wydania rozstrzygnięcia z art. 151 § 2 k.p.a. - stosownie bowiem do tego przepisu w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Jeżeli natomiast nie stwierdzono istnienia przesłanek negatywnych organ wydaje decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Mając na względzie powyższe uwarunkowania należało uznać, że w sprawie wykluczone było uzupełnienie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, skoro wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mogło skutkować potrzebą rozpoznania sprawy przez organ I instancji. Wobec powyższego należało uznać, że organ odwoławczy zawarł – wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej - w uzasadnieniu decyzji wskazówki (wytyczne) adekwatne do stwierdzonych wadliwości proceduralnych, co słusznie zaakceptował Sąd I instancji. Wytyczne te nie były zbyt wąskie. Wskazano, jakie okoliczności organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ze szczególnym uwzględnieniem wydanych uprzednio w sprawie przez sądy administracyjne wyroków oraz specyfiki prowadzonego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowania w trybie nadzwyczajnym.

Z tych wszystkich względów niezasadnie okazały się zarzuty kasacyjne zarówno dotyczące Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 in fine w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia z zachowaniem terminu odpowiedzi na skargę kasacyjną przez profesjonalnego pełnomocnika organu.