Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy WSA Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 marca 2021 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2020 r. , nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala.

Decyzją z [...] lutego 2020 r. Starosta O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z. R. pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pn.: Przebudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] w miejscowości S., gmina K..

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że inwestor do wniosku o pozwolenia na budowę załączył wymagane prawem dokumenty w tym oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością w zakresie projektowanej inwestycji oraz projekt budowlany. Ponadto przedmiotową przebudowę i nadbudowę zaprojektowano zgodnie z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dodał, że projekt budowlany przewiduje wykonanie ściany usytuowanej od strony dz. nr [...] jako pełną bez otworów. Starosta wyjaśnił także, że w toku prowadzonego postępowania uzyskał pismo od organu nadzoru budowlanego o braku podstaw wszczęcia postępowania w sprawie legalności przebudowywanego obecnie budynku mieszkalnego.

Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia wniosła D. W. – właścicielka sąsiedniej nieruchomości - dz. nr [...], żądają uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jej zdaniem organ naruszył m. in. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji istotnych wątpliwości dotyczących złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością, a także toczącego się postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości.

Wojewoda decyzją z [...] czerwca 2020 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że planowana inwestycja spełnia wymogi zawarte w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a mianowicie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K., przedstawiony projekt zagospodarowania działki zgodny jest z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zarządca drogi przy której znajduje się budynek wyraził zgodę na przedmiotowe prace, a nadbudowę budynku zaprojektowano w odległości 3,7 m od granicy z sąsiednia działką nr [...], ścianą pełną bez otworów, co spełnia wymogi przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019, poz.1065). Nadto podniósł, że projekt budowlany jest kompletny w tym zawiera oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Odnośnie zarzutów odwołania organ odwoławczy podniósł, że nie jest uprawniony do kontrolowania przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami, ani ustalania, czy w danym przypadku było prowadzone postępowanie rozgraniczeniowe. Wątpliwości w tym zakresie nie mogą stanowić przeszkody w wydaniu pozwolenia na budowę, ani przesłanki do wstrzymania takiego postępowania. Jak wskazał, z akt sprawy wynika, że w 2015 r. toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działką odwołującej, a działką inwestora. Wskazane strony ustaliły przebieg granicy w części rolnej, natomiast nie ustaliły granicy w części siedlisk, w związku z tym wydane zostały odpowiednie decyzje o zatwierdzeniu ustalonej linii granicznej oraz o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy sądowi w części nie ustalonej linii granicznej. Powołując się na protokoły graniczne organ odwoławczy stwierdził, że w wyniku zakończenia postępowania rozgraniczeniowego, sporna granica może ulec "przesunięciu" o ok. 0,50-0,80 m w stosunku do granicy działek uwidocznionej na projekcie zagospodarowania terenu, dołączonym do projektu budowlanego, a przedmiotowy budynek będzie w dalszym ciągu znajdował się na działce nr [...]. Wynik postępowania rozgraniczeniowego nie może zatem podważać złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nadto - w ocenie organu – nie zostały naruszone zasady procedury administracyjnej, w tym spełniony został wymóg określony w art. 10 k.p.a. Tym samym organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego złożyła D. W.. Powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, skarżąca podniosła, że przebieg granic miedzy jej działką nr [...], a działka nr [...] stanowiąca własności inwestora jest sporny. Wobec toczącego się postępowania rozgraniczeniowego, organ miał obowiązek wziąć pod uwagę kwestię braku rzeczywistego dysponowania przez inwestora przedmiotową nieruchomością. Dlatego organ powinien podjąć kroki celem wyjaśnienia powyższej kwestii lub co najmniej wstrzymać postępowanie do czasu rozstrzygnięcia postępowania rozgraniczeniowego. Tymczasem organ nie wziął powyższego pod uwagę, czym naruszył przepisy k.p.a. i Prawa budowlanego. Skarżąca podniosła również, że inwestor nie przedstawił dokumentacji potwierdzającej legalność wybudowania przez niego budynku, na przedmiotowej działce (co do którego chce dokonać nadbudowy i rozbudowy). Nadto jej zdaniem organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie przeprowadził pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji, w tym w zakresie podnoszonych przez skarżącą zarzutów.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalanie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Tytułem wstępu wskazać należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 22 stycznia 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Poza brakiem udziału stron w tym postępowaniu, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonych aktów lub czynności (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").

W przypadku kontroli decyzji administracyjnych to sąd na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., zobligowany jest do uwzględnienia skargi w przypadku stwierdzenia: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd uznał, że skarga nie jest uzasadniona.

Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowalnego dla zamierzenia polegającego na nadbudowie i przebudowie domu jednorodzinnego.

W związku z tym rozpocząć należy od przywołania art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186) wg. stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Mianowicie przepis ten stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Z tego przepisu, interpretowanego w świetle zasady ogólnej praworządności (art. 6 k.p.a.), mającej rangę zasady konstytucyjnej (zob. art. 7 Konstytucji RP) wynika, że w przypadku, gdy organ administracji zamierza odmówić inwestorowi, legitymującemu się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zatwierdzenia projektu budowlanego lub udzielenia pozwolenia na budowę winien wskazać konkretny przepis prawa uzasadniający taką odmowę.

W okolicznościach niniejszej sprawy takim przepisem jest art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego który, określa zakres i formę dopuszczalnej ingerencji organów architektoniczno - budowalnych. Zgodnie z tym przepisem, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowalnej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Jest to o tyle istotne, gdyż jak wynika z treści art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, tylko w sytuacji niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Spełnienie tych wymagań winno natomiast skutkować wydaniem decyzji wyrażającej zgodę na planowane zamierzenie inwestycyjne.

W ocenie Sądu organ kontrolę projektu budowlanego w zakresie, o którym mowa w wyżej przytoczonych przepisach, przeprowadził w sposób prawidłowy.

Organ ocenił zgodność projektu budowalnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K., tak w zakresie samej dopuszczalności lokalizacji spornej inwestycji jak i parametrów zabudowy. Organ przeprowadził też ocenę zachowania wymogów zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz kompletność projektu budowlanego a także dostępność terenu inwestycji do drogi publicznej - choć kwestie te nie stanowiło na żadnym etapie postępowania przedmiotu sporu.

Podnoszone od początku postępowania zarzuty skarżącej dotyczą natomiast przebiegu granicy pomiędzy jej działką, a działką inwestora, której "sporność" uzasadnia - zdaniem skarżącej - wydanie odmownej decyzji o pozwoleniu na przedmiotowe prace lub zawieszenie postępowania w przedmiocie udzielenia tego pozwolenia do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia postępowania rozgraniczeniowego. Tak sformułowane zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Mianowicie z projektu budowlanego wynika, że budynek mieszkalny jednorodzinny objęty zamiarem nadbudowy i przebudowy usytuowany jest w odległości 3,40 - 3,70 m od granicy z działka skarżącej, a zatem zgodnie z wymogami przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż ścianę od strony działki skarżącej zaprojektowano jako pełną, czyli bez otworów okiennych i drzwiowych. Należy przy tym zauważyć, że zatwierdzone w projekcie budowlanym prace polegają na nadbudowie i przebudowie istniejącego już budynku, a nie jego lokalizacji (posadowieniu) na działce. Nie podlegają zatem wytyczeniu w terenie i utrwaleniu na gruncie elementy określające usytuowanie w poziomie oraz posadowienie wysokościowe, wznoszonego obiektu. Jednocześnie właściwy w sprawie organ nadzoru budowlanego stwierdził, że nie ma podstaw do przeprowadzenia postępowania w sprawie legalności tego budynku.

W tych okolicznościach organ prawidłowo wskazał, iż w kwestii przebiegu granic między działkami nie jest władny się wypowiadać. Jego obowiązkiem jest bowiem jedynie ocenić czy projekt zagospodarowania działki lub terenu został sporządzony na aktualnej mapie dla celów projektowych wpisanej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co też uczynił. Mapa ta wykonywane jest przez uprawnionego geodetę, który przebieg granic pomiędzy nieruchomościami ustala na podstawie dostępnych w dacie sporządzenia mapy danych. Jeśli natomiast skarżąca uważa, że granice przebiegają w inny sposób, powinna tego rodzaju argumenty przedstawić w postępowaniu rozgraniczeniowym. Organy administracji architektoniczno - budowlanej biorą pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w czasie wydawania decyzji. Do czasu wyznaczenia innej granicy, niż przedstawiona na ww. mapie, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma podstaw do kwestionowania jej przebiegu.

Z tego względu, wbrew twierdzeniem skarżącej, według zdecydowanie dominującego w judykaturze poglądu, ewentualny spór o granice działki, na której zaprojektowano obiekt budowlany, nie może mieć wpływu na postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę (por. wyroki: NSA z 24 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2102/10 - Lex nr 1125235, WSA w Lublinie z 12 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 77/13, WSA w Kielcach z 28 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 614/12 – Lex nr 1348508, NSA z 16 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2554/10 – Lex nr 1145615, NSA z 16 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 8/11- Lex nr 1145642, WSA w Gdańsku z 7 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 946/11, WSA w Krakowie z 16 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 767/12). W uzasadnieniu tego stanowiska podniesiono, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie może nastąpić rozstrzygnięcie kwestii rozgraniczenia, bo organy architektoniczno-budowlane nie mają w tym zakresie kompetencji. Ponadto żaden przepis nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę od wyniku postępowania rozgraniczeniowego. Zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 4 Prawa budowalnego, jeśli inwestor spełni wymagania określone prawem budowlanym, w tym złoży oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz mapę zasadniczą z aktualną treścią, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uwagi przy tym na wymóg złożenia jedynie wspomnianego oświadczenia, kwestia omawianego zagadnienia wstępnego w ogóle nie występuje.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ostatni z prezentowanych poglądów uznając, że skoro jednym z wymogów wniosku o zatwierdzenie pozwolenia na budowę jest złożenie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jest to w zakresie wykazania takiego prawa wymóg wystarczający, to dopóki takie oświadczenie nie zostanie skutecznie zakwestionowane, korzysta ono z domniemania jego zgodności ze stanem prawnym. W ocenie Sądu zakwestionowanie takiego oświadczenia, a więc obalenie wynikającego z niego domniemania nie może jednak nastąpić poprzez samo twierdzenie strony niepoparte jakimkolwiek dokumentem, decyzją administracyjną, czy orzeczeniem sądu. W sytuacji gdy elementem oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością jest określenie położenia granicy nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, a więc przestrzenny zasięg prawa inwestora do dysponowania tą nieruchomością, do skutecznego zakwestionowania takiego oświadczenia konieczne jest rozstrzygnięcie sporu granicznego. Samo wszczęcie postępowania administracyjnego czy nawet sądowego, które może, choć nie musi doprowadzić do zmiany przebiegu granicy, nie wystarcza - w ocenie Sądu - do podważenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przebieg granicy może zmienić bowiem dopiero decyzja administracyjna albo orzeczenie sądu powszechnego.

Tym samym przyjmując nawet, że w sprawie toczy się postępowanie rozgraniczeniowe - na co brak jakichkolwiek dowodów – to okoliczność ta sama w sobie nie mogła mieć wpływu na przebieg kontrolowanego postępowania. W szczególności postępowanie to nie daje podstaw do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia sporu co do przebiegu granic. Spór taki nie stanowi bowiem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak jest bowiem podstaw prawnych do tego, by organ administracji wydający pozwolenie na budowę przy wydawaniu rozstrzygnięcia miał obowiązek brać pod uwagę okoliczność, iż toczy się spór co do przebiegu granicy działki, na której planowana jest realizacja inwestycji.

Wreszcie podkreślić trzeba, że nawet uwzględnienie w postępowaniu rozgraniczeniowym zastrzeżeń skarżącej co do przebiegu granicy dzielącej działki, wcale nie musi doprowadzić do zmiany przebiegu granicy, w szczególności z korzyścią na jej stronę. Z dostępnych dokumentów (opinia techniczna geodety z 10 grudnia 2015 r.) wynika, że sporna - zdaniem jedynie skarżącej - granica może ulec przesunięciu nie na rzecz skarżącej lecz inwestora.

Podsumowując jeszcze raz należy podkreślić, że rozstrzygniecie kwestii sporu co do przebiegu granic wymienionych nieruchomości, pozostaje bez wpływu na tok postępowania i możliwość wydania decyzji w sprawie o pozwolenie na budowę. Nie budzi bowiem wątpliwości, że organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest uprawniony do badania przebiegu granicy na gruncie. Opiera się on jedynie na danych wynikających z aktualnych dokumentów geodezyjnych, a na takim dokumencie został sporządzony w rozpatrywanej sprawie projekt zagospodarowania działki inwestora. Spór co do przebiegu granic strony powinny rozstrzygnąć w odrębnym postępowaniu gdzie może być też wydane orzeczenie o zabezpieczeniu ich roszczeń. Tylko wówczas sytuacja taka mogłaby mieć wpływ na tok postępowania. Skarżąca takiego orzeczenia (co do zabezpieczenia roszczenia) jednak nie przedłożyła.

Innymi słowy o ile inwestor spełni wymogi Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych w zakresie sporządzenia projektu zagospodarowania terenu na kopii mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co stwierdza klauzula właściwego organu, brak podstaw do podważania przez organ przebiegu zaznaczonych na mapie granic, co więcej jedynie w oparciu o twierdzenia strony przeciwnej.

Nie są również uzasadnione zarzuty wskazujące na naruszenie przez organy przepisów k.p.a. W szczególności organy orzekające w sprawie poprawnie przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, w oparciu o które w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy - czym w zupełności wypełniły obowiązki wynikające z art. 7, 77 i 80 k.p.a. Również uzasadnienie wydanych decyzji w ocenie Sądu odpowiada normie art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie argumentacji i oceny przedstawionej wyżej, Sąd nie miał podstaw prawnych do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę należało oddalić.