Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Towarzystwa [...] z siedzibą w M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: odmówić dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika – M. S. i K. S.

Pismem z dnia [...] października 2016 r. M. T. S., zam. ul. [...],[...] K. oraz K. M. S., zam. jak wyżej, reprezentowane przez pełnomocnika r. pr. M. W., zwane dalej "wnioskodawczyniami", złożyły do Przewodniczącego VII Wydziału Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wyrażenie zgody na wgląd do akt sprawy o sygn. akt: VII SA/Wa 2194/16, znak sprawy Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa: [...]. Wnioskodawczynie zastrzegły, że wnoszą o wgląd do akt z ograniczeniem jedynie do dokumentów dotyczących nieruchomości położonej w powiecie w., w gminie K., obręb: [...], oznaczonej jako działka o numerze ewid. [...] o pow. [...] ha. Nieruchomość ta jest objęta decyzją Wojewody [...] nr [...], z dnia [...] czerwca 2016 r., znak sprawy [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku od km [...] do km [...]".

Na podstawie powyższej decyzji Wojewody [...] została wywłaszczona nieruchomość położona w powiecie w., w gminie K., obręb [...], oznaczona jako działka o numerze ewid. nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiąca własność gminy K. Nieruchomość jest wpisana do księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W., IV Wydział Ksiąg Wieczystych. Przedmiotowa nieruchomość była obciążona służebnościami gruntowymi, ustanowionymi nieodpłatnie i na czas nieoznaczony na rzecz każdoczesnych właścicieli działek o numerach ewid. [...],[...],[...], [...],[...]w obrębie [...].

Według oświadczenia wnioskodawczyń, znajdujących potwierdzenie w załączonych wypisach z aktów notarialnych nabycia nieruchomości, właścicielami działek o numerach ewid. [...],[...],[...] są M. T. S. oraz T. I. S. (obecnie nieżyjący), zaś właścicielami działek o numerze ewidencyjnym [...] są małżonkowie K. M. S. i R. Z. S. Z uwagi na fakt, że w dniu [...] lipca 2016 r. zmarł T. I. S., który nie pozostawił testamentu, powołanymi do spadku z mocy ustawy są wnioskodawczynie. Podjęły one czynności mające na celu przeprowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po zmarłym.

W związku z faktem, iż uczestnikiem postępowania w sprawie realizacji wskazanej wyżej inwestycji drogowej jest gmina K., wnioskodawczyniom nie zostały doręczone warunki zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, tzw. ZRID, które szczegółowo opisują stan nieruchomości po przejęciu jej pod wskazaną inwestycję drogową. Jednocześnie z uwagi na to, że wnioskodawczyniom jako właścicielkom nieruchomości władnącej przysługują służebności gruntowe w stosunku do działki o numerze ewid. nr [...], wnioskodawczynie uznają za konieczne zapoznanie się z warunkami ZRID, w szczególności sposobu zapewnienia dojazdu do drogi publicznej z nieruchomości należących do wnioskodawczyń. Tą okolicznością wnioskodawczynie uzasadniły swój wniosek o dostęp do akt sprawy prowadzonej pod sygn. VII SA/Wa 2194/16.

Zgodnie z art. 12a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), akta sprawy udostępnia się wyłącznie stronom postępowania. Wnioskodawczynie oświadczyły, że nie były stronami w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] nr [...], z dnia [...] czerwca 2016 r., w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a wiedzę o tej decyzji powzięły na podstawie zawiadomienia Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r., znak: [...]. W związku z tym sędzia sprawozdawca wyznaczony do prowadzenia sprawy zarządzeniem z dnia [...] listopada 2016 r. wezwał pełnomocnika wnioskodawczyń do doprecyzowania, czy pismo z dnia [...] października 2016 r. stanowi wniosek o dopuszczenie wnioskodawczyń do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników postepowania.

Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. pełnomocnik wnioskodawczyń przesłał do Przewodniczącego VII Wydziału Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismo potwierdzające, że pismo z dnia [...] października 2016 r. stanowi wniosek o dopuszczenie wnioskodawczyń: M. T. S. oraz K. M. S. do udziału w postępowaniu. Konsekwentnie, pełnomocnik wnioskodawczyń ponownie wniósł o wyrażenie zgody na wgląd do akt sprawy o sygn. akt: VII SA/Wa 2194/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.

Generalną zasadą wyrażoną w art. 32 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest to, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi.

Zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Warunkiem takiego uczestnictwa jest zatem uprzedni udział w postępowaniu administracyjnym.

Z kolei stosownie do mającego w sprawie zastosowanie art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także w pewnym zakresie organizacja społeczna. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym, to znaczy w myśl art. 16 § 2 p.p.s.a. sąd w składzie jednego sędziego.

Pojęcie interesu prawnego nie zostało zdefiniowane w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu należy sięgnąć do art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), dalej "k.p.a.", który uznaje się za przepis ogólny (tzw. lex generalis) modyfikowany jedynie przez przepisy szczególne innych ustaw dotyczących postępowania administracyjnego. W tym kontekście, w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że interes prawny to prawo jednostki do określonego postępowania zmierzające do wydania decyzji administracyjnej mające umocowanie w normie prawa materialnego. Interes prawny musi być dodatkowo osobisty, własny, indywidualny i znajdujący uzasadnienie w normie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych. Tak rozumiany interes prawny odróżnia się przy tym od interesu faktycznego. Z kolei interes faktyczny, który jest pojęciem odmiennym, należy kwalifikować jako stan, w którym obywatel jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej tak jak w przypadku interesu prawnego, ale nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji publicznej (vide: J. Borkowski, Komentarz do art. 28, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 13. wyd., Warszawa 2014, s. 192-198; także: M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 33 [p.p.s.a.], w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz LEX, wydanie 5., Warszawa 2013, s. 132).

Innymi słowy o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny.

Dla porządku należy dodać, że obowiązku stosowania art. 28 k.p.a. nie zmienia fakt, że zaskarżona decyzja o udzieleniu pozwolenia na realizację inwestycji drogowej – odcinka drogi [...], wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst. jedn. Dz.U. 2015, poz. 2031 ze zm.). Jak bowiem wskazuje się w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2600/13, "Skoro przepisy art. 11d ust. 5 oraz 11f ust. 3 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych posługują się pojęciem "pozostałe strony", to należy to pojęcie wykładać zgodnie z normą art. 28 k.p.a. Tym samym na gruncie regulacji tej ustawy brak jest podstaw, do zawężania pojęcia ‘strony’ (...).Tezie tej nie przeczy również art. 11i specustawy, który w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wyłączył stosowanie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane".

Wracając do rozstrzyganej kwestii, Sąd wyjaśnia, że sprawa sądowoadministracyjna o sygn. akt VII SA/Wa 2194/16 toczy się ze skargi [...] Towarzystwa [...] z siedziba w M. k. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. wydaną w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Strona skarżąca zarzuca organowi administracji, że naruszył prawo materialne wyrażone w przepisach następujących aktów prawnych:

1) ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353),

2) powołanej wyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst. jedn. Dz.U. 2015, poz. 2031 z późn. zm.), a także

3) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. t.j. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm), w zakresie zgodności udzielenia pozwolenia na budowę drogi z wymaganiami ochrony środowiska.

Tymczasem wnioskodawczynie wskazują, że są zainteresowane sposobem zapewnienia dojazdu do drogi publicznej z nieruchomości należących do wnioskodawczyń ze względu na przysługującą im służebność gruntową obciążającą konkretną działkę nr ewid. [...]. Wskazują też, że decyzją, która jest źródłem ich zainteresowania, jest decyzja Wojewody [...] nr [...], znak sprawy [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Notabene wnioskodawczynie błędnie wskazują datę tej decyzji: [...] czerwca 2016 r. zamiast [...] stycznia 2016 r. Decyzja Wojewody [...] poprzedza zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. w tym samym przedmiocie której będzie dotyczyło postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.

W świetle powyższego jasnym jest, że postępowanie przed Sądem będzie dotyczyło:

a) kwestii spełnienia wymagań ochrony środowiska przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję, a nie kwestii korzystania z dróg łączących się z droga publiczną będącą przedmiotem inwestycji;

b) kwestii naruszenia innych przepisów prawnych, niż wskazują wnioskodawczynie, jako podstawę swojego wniosku; oraz

c) aktu innego organu administracji, niż ten który wydał decyzję będącą przedmiotem zainteresowania wnioskodawczyń.

Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdza, że wnioskodawczynie nie wykazały interesu prawnego uzasadniającego ich udział w postepowaniu toczącym się przed Sądem. Art. 285 § 1 kodeksu cywilnego, który stanowi podstawę prawną służebności gruntowej przysługującej wnioskodawczyniom, nie może uzasadniać czynności ani aktów organów administracji kontrolowanych przez Sąd. Tym samym należało, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 2 p.p.s.a. i w zw. z art. 28 k.p.a., odmówić dopuszczenia wnioskodawczyń do udziału w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2194/16.