II OSK 462/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-11-04	
Data wpływu	2021-03-02	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Agnieszka Wilczewska - Rzepecka /sprawozdawca/
Andrzej Wawrzyniak
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Gd 429/20	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 1994 nr 89 poz 414; art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 429/20 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 429/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych, polegających na usunięciu nieprawidłowości w stanie technicznym przewodów kominowych budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w L., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 84 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję [...] WINB w G. i nieuchylenie decyzji organu drugiej instancji pomimo nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego przez organ drugiej instancji wskutek naruszenia zasady prawdy obiektywnej, polegającego na niezwróceniu się do biegłego sądowego o wydanie specjalistycznej opinii, w sytuacji gdy w sprawie pozostała nierozstrzygnięta wątpliwość z uwagi na sprzeczność opinii mistrza kominiarskiego, sporządzonych na zlecenie skarżącej z opiniami sporządzonymi na zlecenie organu oraz innej strony postępowania,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3, ust. 1a i 2 Prawa budowlanego poprzez oddalenie skargi na decyzję [...] WINB w G. i nieuchylenie decyzji, podczas gdy nawet w nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym przez organy postępowania administracyjnego, podzielonym przez sąd pierwszej instancji, niezależnie więc od zarzutu wskazanego powyżej, niewłaściwie zastosowano te przepisy Prawa budowlanego poprzez ich zastosowanie w sprawie, z uwagi na fakt, że nakaz usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego części budynku może dotyczyć wyłącznie stanu samego obiektu budowlanego (budynku) – nie może wkraczać w to, co się mieści wewnątrz lokalu, który nie jest częścią budynku przy [...] w L., a taką ingerencję w lokal mieszkalny przewiduje nieuchylona przez sąd pierwszej instancji decyzja,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1-2 i 51 ust. 1-2 Prawa budowlanego poprzez oddalenie skargi na decyzję [...] WINB w G. i nieuchylenie tej decyzji, podczas gdy nawet w nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym przez organy postępowania administracyjnego, podzielonym przez sąd pierwszej instancji, niezależnie więc od zarzutu wskazanego powyżej, niewłaściwie zastosowano przepisy Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, a które to przepisy regulują kwestie legalizacji obiektów budowlanych, co do których powinny być wydane decyzje organów administracji, a nie co do lokalu mieszkalnego skarżącej kasacyjnie,

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 , ust. 1a i 2 oraz art. 50 ust. 1 pkt 1-2 i 51 ust. 1-2 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na zastosowaniu art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 1a i 2 Prawa budowlanego w sytuacji, w której nie powinien ten przepis znaleźć zastosowania, tj. w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, w którym zastosowanie powinien znaleźć art. 50 ust. 1 pkt 1-2 i 51 ust. 1-2 Prawa budowlanego, ponieważ utrzymana w mocy decyzja prowadzi do legalizacji obiektu budowlanego w zakresie zamurowanego przewodu kominowego.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym nieuiszczonych w całości ani w części kosztów pomocy prawnej w wysokości kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że ustalony w sprawie stan faktyczny nie uwzględnia wszystkich istotnych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności, a zastosowane w sprawie tymczasowe rozwiązanie ingeruje w swobodę korzystania z lokalu mieszkalnego przez skarżącą kasacyjnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie nieprawidłowo ustalono w sprawie stan faktyczny "(...) wskutek naruszenia zasady prawdy obiektywnej, polegającego na niezwróceniu się do biegłego sądowego o wydanie specjalistycznej opinii, w sytuacji gdy w sprawie pozostała nierozstrzygnięta wątpliwość z uwagi na sprzeczność opinii mistrza kominiarskiego (...)".

Z zarzutem tym nie można się zgodzić.

Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Powyższe winno mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).

W sprawie organy nadzoru budowlanego w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, prawidłowo ustaliły stan faktyczny, który słusznie został zaakceptowany przez sąd I instancji.

[...] czerwca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. z uwagi na pismo pełnomocnika J. K., właścicielki mieszkania nr [...] przy ul. [...] w L., w sprawie stanu technicznego kominów w budynku wezwał Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej do przedłożenia książki obiektu wraz z aktualnymi protokołami kontroli. Z przekazanego protokołu przeglądu urządzeń grzewczo kominowych nr [...] z [...] listopada 2016 r., sporządzonego przez mistrza kominiarskiego E. B. dla mieszkania nr [...] wynikało, że zlecone prace przy uszczelnieniu przewodu kominowego dymowego od pieca c.o. na paliwo stałe nie zostały wykonane w związku z brakiem dostępu do lokalu (właściciel lokalu nie wyraża zgody na prace kominiarza). Mistrz kominiarski stwierdził też, badając inne mieszkania, że sadza w przewodzie od pieca c.o. w lokalu nr [...] zasłania połowę przewodu oraz, że nie jest on szczelny. W związku z tym zakazał palenia w piecu c.o. w przedmiotowym mieszkaniu do czasu uszczelnienia przewodu. [...] marca 2017 r. powiatowy inspektor nadzoru przeprowadził oględziny podczas których stwierdzono, że przewód dymowy od pieca c.o. w mieszkaniu nr [...] jest drożny, ale nieszczelny i należy w ten przewód założyć wkład żaroodporny. Organ nadzoru budowlanego zwrócił się też do mistrza kominiarskiego o wydanie opinii - czy jest możliwość zainstalowania wyczystki poza lokalem nr [...] wobec sprzeciwu właścicielki lokalu na takie działanie.

W opinii nr [...] z [...] marca 2017 r. mistrz kominiarski E. B. stwierdził, że przedmiotowy przewód na głębokości 4,0 m posiada uskok, który powoduje konieczność rozkucia ściany kominowej przy suficie w mieszkaniu nr [...] celem zainstalowania wkładu kominowego żaroodpornego. Ponadto na głębokości 7,50 m przewód jest niedrożny występuje pozostałość po starych podłączeniach. Sytuacja ta powoduje konieczność rozkucia ściany kominowej w mieszkaniu nr [...], a prawdopodobnie też w mieszkaniu nr [...]. Wykonanie powyższych prac spowoduje kilkukrotny wzrost kosztów które są niewspółmierne do zamontowania wkładu żaroodpornego z wyczystką w mieszkaniu nr [...] za piecem c.o. W wyniku tych ustaleń decyzją z dnia [...] maja 2017 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej "[...] " w L. zainstalować w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku wielorodzinnym na działce nr [...], obręb [...] w L., przy ul. [...] , wkład kominowy żaroodporny o średnicy 150 mm zakończony wyczystką za piecem c.o. w kuchni. W decyzji nakazano, aby prace zostały wykonane do dnia [...] czerwca 2017 r., a do czasu ich wykonania zakazano palenia w piecu c.o. na opał stały w mieszkaniu nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna.

J. K. złożyła wniosek o wznowienie postępowania w tej sprawie powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Ponownie prowadząc postępowanie organ nadzoru budowlanego uzyskał opinię kominiarską nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r., sporządzoną przez mistrza kominiarskiego M. G. Według tej opinii, w przewodzie kominowym wentylacyjnym w kuchni lokalu nr [...] stwierdzono obecność sadzy. Sadza ta pochodzi z przewodu kominowego dymowego z mieszkania nr [...] i przedostaje się poprzez nieszczelności w przewodach kominowych. W związku z tym zalecono - zainstalowanie wkładu uszczelniającego w przewodzie dymowym z mieszkania nr [...], zaś wyczystkę należy umiejscowić pod urządzeniem grzewczym w mieszkaniu nr [...], gdyż poniżej znajduje się uskok, co utrudnia i zwiększa koszty wykonania wyczystki w piwnicy. Alternatywnie zalecono zmianę systemu ogrzewania w mieszkaniu nr[...] na gazowe. W sprawie została wydana też trzecia opinia (po rozkuciu przewodu kominowego) z [...] grudnia 2019 r nr [...], sporządzona przez mistrza kominiarskiego A. R. Zalecono w niej dla mieszkania nr [...] wykonanie instalacji wkładu kominowego żaroodpornego w istniejącym przewodzie kominowym nr [...] i wykonanie wyczystki zapiecowej na poziomie mieszkania nr [...]. Mistrz kominiarski stwierdził, że w obecnej sytuacji nie ma możliwości wykonania instalacji wkładu kominowego żaroodpornego z rur sztywnych dla uszczelnienia przewodu dymowego dla mieszkania nr [...] w sposób taki aby wyczystka (wybieranie sadzy) była zainstalowana w piwnicy, bowiem przewody kominowe schodzą w linii prostej od czapy kominowej do wysokości I piętra około 1 mb od stropu pomiędzy I a II piętrem. Instalacja wkładu wiązała by się z wykonaniem dużego rozkucia ściany kominowej w mieszkaniu nr [...].

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w sprawie nie było konieczności powoływania biegłego. Art. 84 § 1 k.p.a stanowi, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na podstawie zacytowanego artykułu nie jest obowiązkiem organu, a uprawnieniem. Organ administracji ma swobodę w korzystaniu z tego środka dowodowego gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga wiadomości specjalnych. W przedmiotowej sprawie organy orzekające dysponowały trzema opiniami sporządzonymi przez specjalistów – mistrzów kominiarskich z uprawnieniami. Wszystkie one są zgodne - nieprawidłowości w stanie technicznym przewodów kominowych budynku mieszkalnego należy usunąć poprzez zainstalowanie w przewodzie kominowym - spalinowym obsługującym lokal nr [...] wkładu kominowego żaroodpornego zakończonego wyczystką za piecem c.o. w kuchni lokalu nr [...], a także należy dokonać uszczelnienia przewodów wentylacyjnych, zlokalizowanych w obrębie przewodu spalinowego przynależnego do lokalu nr [...]. Z tych względów ma rację sąd I instancji, że kwestionowana decyzja jest zgodna z prawem. Przypomnieć należy, że decyzją z [...] lutego 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. na podstawie art. 151§ 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a i na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), uchylił własną decyzję z dnia [...] maja 2017 r. i nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym przewodów kominowych budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w L., poprzez zainstalowanie w przewodzie kominowym - spalinowym obsługującym lokal nr [...] wkładu kominowego żaroodpornego o średnicy 150 mm zakończonego wyczystką za piecem c.o. w kuchni lokalu nr [...] oraz dokonanie uszczelnienia przewodów wentylacyjnych zlokalizowanych w obrębie przewodu spalinowego przynależnego do lokalu nr [...] wkładką przelotową typu Alufol, pod nadzorem osoby uprawnionej do kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej oraz pod nadzorem mistrza kominiarskiego w terminie do dnia [...] maja 2020 r. Ponadto w decyzji zakazano właścicielowi mieszkania nr [...] w terminie natychmiastowym użytkowania pieca centralnego ogrzewania w mieszkaniu do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Mają rację organy nadzoru budowlanego i sąd wojewódzki, że niedrożny przewód kominowy i nieszczelne przewody wentylacyjne w przewodzie spalinowym lokalu nr [...] świadczą o tym, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska i jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Dlatego prawidłowo, podstawą nakazania usunięcia nieprawidłowości uczyniono art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 ustawy prawo budowlane. Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że wydany nakaz narusza jej prawa do lokalu, gdyż prace dotyczą przewodu kominowego nie samego mieszkania. Również zlokalizowanie wyczystki za piecem w lokalu nr [...] nie może być uznane za ingerencję w jej prawo własności tym bardziej, że jak najszybsze usunięcie stanu, który zagraża bezpieczeństwu zdrowia lub życia mieszkańców jest tu celem nadrzędnym. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Sąd II instancji nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi strony skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.