Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Roman Hauser (spr.), Sędzia NSA Jerzy Siegień, Sędzia WSA (del.) Marcin Kamiński, Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 183/17 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 5 kwietnia 2017 r., II SA/Kr 183/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę J. S. (dalej skarżący, inwestor albo zobowiązany) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej MWINB) z [...] grudnia 2016 r., nr [...], znak [...], zapadłe w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione.

Wyrok wydano na podstawie następujących ustaleń sprawy:

Egzekwowany obowiązek wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB) z [...] marca 2015 r., nr [...], znak: [...], którą nakazano "inwestorowi: J. S. dokonać rozbiórki samowolnie zamontowanego szlabanu drogowego na działce nr [...] położonej w miejscowości [...] - stanowiącego formę ogrodzenia od strony potoku [...]".

Decyzją MWINB z [...] sierpnia 2015 r., nr [...], znak: [...] utrzymano w mocy decyzję PINB z [...] marca 2015 r. Na powyższą decyzję skargę do WSA złożył inwestor. Sąd wyrokiem z 13 listopada 2015 r., II SA/Kr 1230/15, skargę oddalił.

W związku z niewywiązaniem się przez skarżącego z obowiązku nałożonego decyzją PINB z [...] marca 2015 r., PINB dnia [...] października 2016 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, a nakazujący skarżącemu dokonać rozbiórki samowolnie zamontowanego szlabanu drogowego.

W piśmie (data wpływu 14 października 2016 r.) skarżący zgłosił zarzuty podnosząc, że dokonał rozbiórki szlabanu drogowego, a następnie pismem z 19 września 2016 r., zgłosił w Wydziale Budownictwa Starostwa Powiatowego w [...] zamiar budowy nowego szlabanu drogowego i wobec niewniesienia sprzeciwu ponownie zamontował nowy szlaban w tym samym miejscu z użyciem tych samych materiałów.

Pismem z 18 października 2016 r., znak: PINB.3300.1.2016.2, PINB wezwał skarżącego do uzupełnienia pisma z 14 października 2016 r., w przedmiocie doprecyzowania której z okoliczności określonych w art. 33 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r. poz. 599 ze zm. - dalej u.p.e.a.) dotyczy zarzut na tytuł wykonawczy znak: [...] z [...] października 2016 r. Pismem z 21 października 2016 r. skarżący wskazał, że zarzuty dotyczyły podstawy prawnej z art. 33 ust 1 u.p.e.a., a więc wykonania tytułu wykonawczego przez dłużnika.

Postanowieniem z [...] listopada 2016 r., nr [...], znak: [...], PINB uznał za nieuzasadniony zarzut zgłoszony przez skarżącego w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w oparciu o tytuł wykonawczy z [...] października 2016 r.

Pismem z 8 listopada 2016 r. inwestor wniósł zażalenie na w/w postanowienie.

MWINB postanowieniem z [...] grudnia 2016 r., działając na podstawie rt. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.), t. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 u.p.e.a. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Analizując zebrany materiał dowodowy organ podkreślił, że podnoszony przez zobowiązanego zarzut wykonania obowiązku wynikający z decyzji PINB z [...] marca 2015 r., nie ma żadnego odzwierciedlenia w przedłożonych za pismem z 14 października 2016 r. kopiach. Okoliczności, na które powołuje się zobowiązany nie świadczą w ocenie MWINB o wykonaniu egzekwowanego obowiązku przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego.

Organ odwoławczy podkreślił, że PINB korzystając z uprawnień przysługujących mu jako organowi nadzoru budowlanego i jednocześnie organowi egzekucyjnemu wykazał, że w niniejszej sprawie nie doszło do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z [...] marca 2015 r. Zobowiązany wskazując na wykonanie obowiązku wynikającego z w/w decyzji PINB twierdzi coś przeciwnego niż ustalił PINB w trakcie prowadzonego postępowania.

Organ wskazał, że zarówno zgromadzony materiał dowodowy, jak i przedstawione w toku postępowania egzekucyjnego przez zobowiązanego okoliczności dotyczące wykonania robót budowlanych polegających na budowie nowego szlabanu nie uzasadniają stanowiska skarżącego o dokonaniu rozbiórki tego szlabanu. W sytuacji, w której PINB orzekł o nakazie rozbiórki szlabanu, a sam skarżący nie przystąpił do niej, oczywiste było przystąpienie do postępowania egzekucyjnego. Skarżący został pouczony w upomnieniu o obowiązku dokonania rozbiórki wraz ze wskazaniem, że w razie rozbiórki ma obowiązek zawiadomienia organu egzekucyjnego. Nie dokonał rozbiórki, tym samym nie zastosował się do otrzymanego upomnienia. W zamian za to zgłosił zamiar wykonania nowego szlabanu w tym samym miejscu z użyciem tych samych materiałów. Organ zaznaczył, że skarżący mógł wybudować nowy szlaban, ale dopiero po uprzedniej rozbiórce "starego" szlabanu, wobec którego wydano nakaz rozbiórki. W ocenie MWINB, dokonanie w Starostwie Powiatowym w [...] zgłoszenia zamiaru wykonania robót polegających na założeniu nowego szlabanu miało na celu zachowanie istniejącego szlabanu i niewykonanie obowiązku wynikającego z decyzji PINB z [...] marca 2015 r.

Organ odwoławczy podniósł, że całokształt materiału dowodowego, zgromadzony w sprawie, bezspornie wskazuje na to, że skarżący nie wykazał okoliczności wskazujących na rozbiórkę szlabanu objętego nakazem z decyzji PINB z [...] marca 2015 r. Nie ulega wątpliwości, że obecnie na działce nr [...] w miejscowości [...] istnieje ten sam szlaban. Fakt ten potwierdzają liczne kontrole przeprowadzone przez pracowników PINB w [...]. W aktach postępowania (znak: [...]) skarżący nie doprecyzował daty wykonanych robót rozbiórkowych szlabanu ani daty posadowienia nowego szlabanu. W związku z powyższym całokształt okoliczności sprawy uwzględniony w argumentacji zawartej powyżej, wskazuje, że należy odmówić wiarygodności twierdzenia zobowiązanego, że szlaban został rozebrany.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga inwestora – J. S. Zdaniem skarżącego, wykazał on w postępowaniu, że wybudował nową budowlę po jej uprzednim zgłoszeniu właściwym organom. Na powyższe nie były zgłoszone sprzeciwy ze strony organu i w konsekwencji tego, postępowanie dotyczy innej budowli niźli ta, która została rozebrana.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, uznając ją za niezasadną.

Uzasadniając wskazany na wstępie wyrok WSA wskazał, że kontrola zaskarżonego postanowienia doprowadziła do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarżący twierdził, że wybudował nową budowlę po jej uprzednim zgłoszeniu właściwym organom i w konsekwencji tego postępowanie dotyczy innej budowli aniżeli ta, która została już rozebrana przez skarżącego.

Zdaniem Sądu, twierdzenie to nie jest prawdziwe, gdyż z akt sprawy wynika, że dnia 29 września 2016 r. PINB doręczył skarżącemu upomnienie nr [...] z [...] września 2016 r., w którym skarżący został pouczony o obowiązku zawiadomienia PINB o wykonaniu ciążącego na nim obowiązku.

W związku z pouczeniem zawartym w upomnieniu zobowiązany twierdząc, że wykonał obowiązek wynikający z decyzji z [...] marca 2015 r., powinien powiadomić PINB o jego wykonaniu, czego nie uczynił.

Reasumując, sąd I instancji stwierdził, że wobec przedstawionych faktów i dowodów uzasadniających w pełni przyjęte stanowisko o braku zasadności wniesionego zarzutu, organ egzekucyjny prawidłowo uznał zarzut nieistnienia obowiązku za bezzasadny.

Zdaniem Sądu nie zasługiwał na uznanie zarzut skarżącego, co do naruszenia zasad postępowania, o których mowa w k.p.a., tj. art. 7 (zasada prawdy obiektywnej) i art. 77 (zasad dotyczących postępowania dowodowego). Wobec prawidłowo przeprowadzonego postępowania WSA uznał za bezzasadne również zarzuty dotyczące naruszenia pozostałych przepisów wskazanych w skardze.

W skardze kasacyjnej J. S., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok z 5 kwietnia 2017 r. w całości zarzucając naruszenie:

"1) art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 34 § 4 i 5, w zw. z art. 18 u.p.e.a., przez błędne prawnie usankcjonowanie przez WSA, sprzecznego z prawem w tym zakresie stanowiska MWINB o utrzymaniu w mocy postanowienia PINB wydanego dnia [...] listopada 2016 r., w którym uznano za nieuzasadnione "zarzuty na tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] października 2016 r. wniesione przez zobowiązanego J. S.", przez sprzeczne z prawem uznanie, że gdy zobowiązany po uprzednim zgłoszeniu wykonania prac budowlanych organowi budowlanemu, i powiadomieniu o wyburzeniu poprzednich prac budowlanych uznanych za samowolę budowlaną, przystąpił do nowej zgodnej z prawem budowy, to jest to niewystarczające w świetle prawa, gdyż musi jeszcze osobnym zgłoszeniem powiadomić PINB o wyburzeniu budowli posadowionej niezgodnie z prawem albowiem bez odpowiedniego zgłoszenia i jest niewystraczające w jednym piśmie powiadomienie przez zobowiązanego organu budowlanego o wyburzeniu budowli wykonanej bez odpowiedniego zgłoszenia i powiadomieniu o budowie w to miejsce nowej budowli, jak również nie wzięcie pod uwagę, że zgodnie z obecnymi przepisami prawa budowlanego wybudowanie barierki chroniącej przed wpadnięciem do potoku nie wymaga zgłoszenia tych prac do organu budowlanego i mimo że obecnie wykonane prace przez zobowiązanego nie są już samowolą budowlaną po zmianie przepisów prawa budowlanego, to zasadnym jest prowadzenie postępowania egzekucyjnego w tym zakresie przy przyjęciu samowoli budowlanej ze strony zobowiązanego, mimo że w sprawie obecny przepis art. 29 pkt 1 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej pr.bud.) stanowi, że aktualnie nie potrzeba pozwolenia na budowę tegoż szlabanu ani też zgłoszenia wykonania powyższych prac.

Powyższe naruszenie przepisu postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy i stanowi podstawę skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

2) Naruszenie art. 7 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak również naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. przez brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie i brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, czym WSA naruszył przepis art. 133 §1 p.p.s.a., sankcjonując postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a co polega na tym, że:

a) w przedmiotowym zakresie B. Ł., J. P., M. S., P. W., M. W. i W. Z. postawili mostek na przedmiotowym potoku (usytuowanie powyższego mostku jest widoczne na przedłożonym w załączeniu wraz z artykułem red. J. D. zdjęciu obrazującym mostek i szlaban), bez żadnego zezwolenia na powyższe i nawet zgłoszenia, w związku z czym przed PINB toczy się w powyższym zakresie postępowanie aktualnie do sygn. [...], które do dziś nie zakończyło się jakimkolwiek rozstrzygnięciem tegoż zaś dowodu z tych akt nie przeprowadzono w sprawie, a osoby te zostały ukarane wyrokami nakazowymi Sądu Rejonowego w [...] w sprawach [...],[...],[...],[...],[...] i [...], zaś dowodu z tych akt nie przeprowadzono w sprawie mimo zawnioskowania tegoż dowodu do przeprowadzenia przez zobowiązanego J. S. w pkt 5 jego pisma w sprawie z 22 grudnia 2014 r.

b) nieprzeprowadzenie dowodu w sprawie z przedłożonej wraz z wnioskiem dowodowym zobowiązanego J. S. w jego pkt 1 decyzji z [...] marca 2014 r. wydanej do sygn. [...] Wydział Inwestycji i Drogownictwa Urzędu Miejskiego w [...] wyraził zgodę na wykonanie bariery-szlabanu, na końcu drogi wewnętrznej (Dz.nr. 1593), przy potoku w miejscowości [...]. Zarazem w tej decyzji podano, że szlaban musi mieć możliwość otwarcia w przypadku konieczności wjazdu do potoku, w czasie prowadzenia ewentualnych prac konserwacyjnych.

c) decyzji wydanej przez Urząd Miejski w [...] wydanej [...] marca 2014 r. zobowiązany J. S. w dniu [...] kwietnia 2014 r. za fakturą [...] zakupił w [...] w [...] ul. [...], za kwotę 701,10 zł rogatkę motelową 4 mb wraz z dodatkową podporą, również jako dowód w sprawie zawnioskowanej przez zobowiązanego J. S. w jego wniosku dowodowym z pkt 2 pisma z 22 grudnia 2014 r.

d) faktury [...] wystawionej w dniu 6 maja 2014 r. przez [...] w [...], ul. [...] za dokonanie wykonania założenia bariery-szlabanu w miejscu podanym w wyżej wymienionej decyzji Urzędu Miasta w [...], a w którym to zakresie zobowiązany J.S. złożył wniosek dowodowy w pkt 3 pisma w sprawie z 22 grudnia 2014 r.

e) wywiadu w Wydziale Budownictwa Starostwa Powiatowego w [...], a to na okoliczność, że na postawienie przedmiotowego szlabanu stosowanie do art. 29 pkt 1 ust.7 pr.bud. nie potrzeba pozwolenia ani też zgłoszenia, a ponadto, że szlaban pod względem budowlanym jest zaliczany do ogrodzeń o których mowa w art. 29 pkt 1 ust. 7 pr.bud., a w którym to zakresie zobowiązany J. S. złożył wniosek dowodowy w pkt 1 wniosku dowodowego w sprawie z 13 stycznia 2015 r.

f) wywiadu w Wydziale Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w [...], a to na okoliczność, że szlaban stanowi zabezpieczenie przed niszczeniem środowiska naturalnego przez osoby, które bezprawnie przejeżdżają przez potok w tym miejscu, przeciwko którym Komisariat Policji w [...] złożył wnioski o ukaranie do Sądu Rejonowego w [...] o popełnienie wykroczeń z art. 194 ust. 4 ustawy - Prawo wodne w związku z innymi przepisami prawa miejscowego i kodeksu wykroczeń zaś Sad Rejonowy w [...] wyrokami nakazowymi wydanymi w sprawach [...],[...],[...],[...],[...] i [...] ukarał ich za powyższe stosownymi grzywnami, a w którym to zakresie zobowiązany J. S. złożył wniosek dowodowy w pkt 2 jego pisma w sprawie z 13 stycznia 2015 r.,

g) wywiadu w Wydziale Geodezji i Gospodarki Gruntami Starostwa Powiatowego w [...], a to na okoliczność, że ogrodzenie jest postawione na działce [...], a nie na działce [...], w którym to zakresie zobowiązany złożył wniosek dowodowy w pkt 3 jego pisma w sprawie z 13 stycznia 2015 r., a w którym to zakresie w ogóle nie zbadano sprawy i błędnie faktycznie przyjęto, że ten szlaban jest na działce nr [...], gdy faktycznie jest on na działce nr [...],

h) wywiadu w Wydziale Dróg Starostwa Powiatowego w [...], a to na okoliczność że ogrodzenie nie wymaga zgłoszenia stosownie do art. 30 pkt 1 ust 2 pr.bud., albowiem nie jest od strony drogi, lecz potoku, w celu zabezpieczenia osób w tym małoletnich dzieci przed upadkiem do tego potoku, co może spowodować nieodwracalne skutki, a których stawiając to ogrodzenie chciał uniknąć zobowiązany, który to wniosek dowodowy również bezskutecznie złożył w piśmie w sprawie z 13 stycznia 2015 r.

Powyższe naruszenie przepisu postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy i stanowi podstawę skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.".

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do jej dalszego rozpoznania oraz zasądzenie od MWINB na rzecz skarżącego kosztów postępowania wedle norm przepisanych związanych z wniesieniem skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Podstawy kasacyjnie nie okazały się wszakże usprawiedliwione.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w ślad za sądem I instancji ustalenia faktyczne dokonane przez organ egzekucyjny i na ich podstawie przeprowadził poniższe rozważania:

W ocenie Sądu, w sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący nie wykonał spoczywającego na nim obowiązku, nałożonego w decyzji z [...] marca 2015 r. Przemawiają za tym liczne kontrole dokonane przez pracowników PINB na działce nr [...], położonej w miejscowości [...], z których sporządzone zostały protokoły znajdujące się w aktach sprawy. Wnioski utrwalone w tych protokołach są spójne i logiczne. Sąd I instancji trafnie przy tym zauważył, że skarżący został pouczony w decyzji z [...] marca 2015 r., że po wykonaniu rozbiórki powinien uporządkować teren, a o wykonaniu obowiązku pisemnie powiadomić PINB. Powinność ta nie została przez skarżącego zrealizowana. W rozpoznawanej sprawie WSA, a wcześniej organy administracji nie naruszyły zasady prawdy obiektywnej o której stanowi art. 7 k.p.a., ani wynikającego z niej nakazu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Przechodząc do analizy pozostałych zarzutów kasacyjnych, dotyczących naruszenia przez WSA art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 34 § 4 i 5 w zw. z art. 18 u.p.e.a. należy zwrócić uwagę na to, że celem administracyjnego postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania obowiązku, a nie dokonywanie oceny jego zasadności czy też skupianie uwagi na kryteriach ocennych, łączących się z egzekwowanym obowiązkiem. Jak stanowi art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności egzekucji administracyjnej. Kwestie natury merytorycznej zostały przesądzone w decyzji z [...] marca 2015 r., która została poddana zarówno kontroli wewnątrzadministracyjnej, jak i sądowej. WSA wyrokiem z 13 listopada 2015 r., II SA/Kr 1230/15 oddalił skargę na decyzję z [...] marca 2015 r. Powrót do sprawy administracyjnej, która została rozstrzygnięta w treści decyzji z [...] marca 2015 r. na etapie egzekucyjnym nie był już możliwy.

Z przedstawionych względów na aprobatę nie zasługiwały zarzuty naruszenia przez WSA art. 29 pkt 1 ust. 7 pr.bud. Podobnie decydującego znaczenia nie mogły mieć inne toczące się postępowania administracyjne, odnoszące się do różnych osób oraz innych zdarzeń natury faktycznej.

Reasumując, skoro zobowiązany nie wykonał spoczywającego na nim obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego szlabanu, to jedynie ustalenie to faktyczne obligowało organ egzekucyjny do zainicjowania względem niego przymusu egzekucyjnego, który w rozpoznawanej sprawie znajdował swoje potwierdzenie w obowiązującej regulacji prawnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.