Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Wolanin (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1409/22 w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 22 kwietnia 2022 r. nr DO.1.7614.81.2022.KW w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 31 grudnia 2021 r. nr NWIII.7533.394.2012; 2. zasądza od Ministra Finansów i Gospodarki na rzecz gminy W. kwotę 880 (osiemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

Wyrokiem z 6 października 2022 r., IV SA/Wa 1409/22, Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę Gminy W. (dalej: Gmina, skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 22 kwietnia 2022 r., znak: DO.1.7614.81.2022.KW (dalej: zaskarżona decyzja), którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 31 grudnia 2021 r., znak: NWIII.7533.394.2012 (dalej: decyzja organu I instancji) o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę W., własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej W., zajętej pod drogę – ul. [...], oznaczonej na mapie z projektem podziału ([...]) jako działka o numerze [...] o pow. 0,0029 ha, obręb G., k.m. 2, wydzielonej z parceli nr [...], ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej na dzień 31 grudnia 1998 r. współwłasność L. G. i E. G. (dalej: sporna nieruchomość, sporna działka). Wyrok ten zapadł na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego.

Wójt Gminy W. wnioskiem z 19 września 2012 r. wystąpił do Wojewody Śląskiego o wydanie - w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - decyzji o nabyciu z mocy prawa przez Gminę W. z dniem 1 stycznia 1999 r. własności ww. spornej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – ul. [...] w G.

Dnia 31 grudnia 2021 r. Wojewoda Śląski wydał decyzję odmowną, która została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Ministra Rozwoju i Technologii.

Oddalając skargę na decyzję organu odwoławczego Sąd I instancji przyjął, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, określający normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty, które do tej pory nie stanowiły własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, stają się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. WSA wskazał, że celem ww. przepisu prawa było uregulowanie zastanych stanów faktycznych. Dotyczy on więc zajętych przed dniem wejścia w życie ustawy terenów z przeznaczeniem na drogi i jako takich funkcjonujących w dniu 31 grudnia 1998 r. Przy czym – jak wskazał WSA - nie chodzi w tym wypadku o każdą drogę - rozumianą jako ciąg komunikacyjny - ale wyłącznie taką, która miała wówczas status drogi publicznej. Ten zaś uzyskiwała droga w procedurze przewidzianej w ustawie z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z definicją drogi publicznej zawartą w art. 1 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1989 r.), jest nią droga zaliczona na podstawie przepisów tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Sąd I instancji zauważył, że aby droga zyskała taki status musi być zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 ww. ustawy, a o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia lub sposób korzystania w dniu 31 grudnia 1998 r. Powyższa ustawa w precyzyjny sposób określa również tryb zaliczania drogi do określonej kategorii. I tak, dla uzyskania statusu drogi publicznej niezbędne było zaliczenie jej do określonej kategorii w sposób określony w ustawie o drogach publicznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego (art. 7 ust. 2).

WSA wskazał, że zdaniem skarżącej, ul. [...] nabyła status drogi publicznej w 1987 r. na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 31 marca 1987 r. nr XX/161/87 w sprawie zaliczania dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, albowiem jest częścią dawnej ul. [...] (bocznej) oznaczonej nr [...] (poz. [...] zał. Nr 2 do uchwały). W wykazie dróg stanowiącym załącznik do ww. uchwały, według skarżącej, ul. [...] była w nim wymieniana jako ul. [...] (boczna) w G. Natomiast zdaniem organu odwoławczego, w dacie podejmowania ww. uchwały droga stanowiąca obecnie ul. [...] funkcjonowała już pod tą nazwą, albowiem uzyskała ją na mocy uchwały Miejskiej Rady Narodowej w T. z 29 grudnia 1986 r. nr XV/80/86 w sprawie nadania nazw ulic w T. – G., która weszła w życie z dniem jej podjęcia (pkt 4 uchwały).

Sąd I instancji przyjął, że sporne było w sprawie, czy działka, której dotyczy sprawa, stanowiła część pasa drogowego, tj. czy w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną oraz czy pozostawała w związku z tym we władaniu jednostki samorządu terytorialnego. Tak przedstawiająca się istota sporu wyznaczała zakres postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym.

W ocenie WSA stanowisko skarżącej nie znalazło potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy. Z materiału sprawy wynika bowiem, że aktualna nazwa ul. [...] położonej (aktualnie) w G. została nadana uchwałą nr XV/80/86 Miejskiej Rady Narodowej w T. z dnia 29 grudnia 1986 r. w sprawie nadania nazw ulic w T. – G. (która weszła w życie z dniem podjęcia). Zatem w dacie wydania uchwały nr XX/161/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, w której wymienia się pod poz. [...] ul. [...] (boczną), już istniała ul. [...]. Ponadto, uchwała nr XX/161/87 nie zawierała załącznika mapowego pozwalającego ustalić przebieg ul. [...] (bocznej) wskazanej w załączniku do uchwały pod poz. [...] i o numerze [...]. Bezpodstawne zatem jest twierdzenie skarżącej, że w uchwale z 1987 r. ul. [...] była wymieniona jako ul. [...] (boczna) w G.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w sytuacji gdy na terenie Gminy znajduje się zarówno ul. [...], jak i ul. [...], a z treści uchwały z 31 marca 1987 r. jednoznacznie wynika, że do kategorii dróg publicznych zaliczono ul. [...] (boczną) i uchwała ta ma charakter wiążący, nie jest możliwe przyjęcie wbrew treści uchwały, że intencją organu było zaliczenie do kategorii dróg lokalnych miejskich ul. [...] i okoliczność ta nie może być rozpatrywana w kategoriach oczywistej omyłki pisarskiej. W sprawie kwestia, która z ulic została zaliczona do kategorii dróg publicznych nie ma charakteru technicznego i nieistotnego, tylko znaczenie miarodajne dla rozstrzygnięcia sprawy.

WSA przyjął, że dopóki nie nastąpiła zmiana lub nie doszło do uchylenia ww. uchwały z 31 marca 1987 r. w przewidzianym do tego trybie, to uchwała ta wiąże w takim zakresie jaki wynika z jej treści, a zatem nie zalicza ul. [...] do kategorii dróg publicznych, ale ul. [...] boczną. WSA podkreślił, że nie można odebrać prawa własności nieruchomości jedynie w oparciu o stanowisko skarżącej, nieznajdujące oparcia w zebranym materiale dowodowym, dostatecznie omówionym i ocenionym w wydanych w sprawie decyzjach.

W efekcie Sąd I instancji uznał, że skoro nie zostało wykazane, że przedmiotowa droga na dzień 31 grudnia 1998 r. miała status drogi publicznej, to stwierdzenie nabycia jej własności z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego było niemożliwe. Zasadnie zatem Wojewoda Śląski odmówił skarżącej potwierdzenia nabycia objętego wnioskiem prawa własności działki ewidencyjnej nr [...], a Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

W ocenie WSA organy właściwie w sprawie oceniły, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia na gruncie art. 73 ww. ustawy, a co za tym idzie, że dalsze prowadzenie postępowania wyjaśniającego - jak domaga się tego skarżąca - było zbędne. Sąd I instancji za niezasadne uznał zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania. Wszystkie bowiem okoliczności sprawy niezbędne do jej prawidłowego rozstrzygnięcia, stosownie do wymogów wynikających z regulacji prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie, zostały wyjaśnione w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z regułami określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Niewątpliwie w sprawie podstawowym dokumentem była przywoływana wyżej uchwała z 1987 r., a ta nie potwierdziła żeby ul. [...] została zaliczona do dróg publicznych.

W skardze kasacyjnej od zaskarżonego wyroku pełnomocnik Gminy W. zarzucił temu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie i nieustalenie, że z dniem 1 stycznia 1999 roku Gmina W. nabyła własność nieruchomości zajętej pod drogę, tj. ul. [...] z mocy prawa oznaczonej na mapie z projektem podziału jako działka [...], ujawnionej w księdze wieczystej [...], stanowiącej na dzień 31 grudnia 1998 r. własność L. G. i E. G., podczas gdy zastosowanie przywołanych przepisów i poczynienie wskazanych ustaleń winno doprowadzić Sąd I instancji do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa materialnego i w konsekwencji do jej uchylenia.

W skardze kasacyjnej sformułowano także zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez przyjęcie błędnego stanu faktycznego, który w postępowaniu administracyjnym ustalony został z naruszeniem zasad postępowania ustanowionych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz nieuwzględnienie skargi, mimo dokonanych przez Ministra Rozwoju i Technologii naruszeń wyżej wskazanych przepisów k.p.a., mających wpływ na wyniki sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 t.j.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu z uwagi na zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W świetle tego przepisu stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego uwarunkowane jest łącznym ziszczeniem się w dacie 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek materialnych: 1) nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego; 2) nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną; 3) nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

W rozpatrywanej sprawie kwestia sporna sprowadza się do tego, czy w ww. relewantnej dacie nieruchomość, której dotyczy sprawa, była zajęta pod drogę publiczną. Zdaniem skarżącej Gminy spełnienie tej przesłanki wynika z faktu, iż położona w G. ulica [...], obejmująca sporną działkę, stała się drogą publiczną na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 31 marca 1987 r. nr XX/161/87 w sprawie zaliczania dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (dalej: uchwała z 1987 r.), ponieważ stanowi część dawnej ulicy [...] (bocznej). Z kolei zarówno organy administracji obu instancji, jak i WSA przyjęły, że skoro w dacie podejmowania uchwały z 1987 r. ul. [...] funkcjonowała już pod tą nazwą na mocy uchwały Miejskiej Rady Narodowej w T. z 29 grudnia 1986 r. nr XV/80/86 w sprawie nadania nazw ulic w T. – G. (dalej: uchwała z 1986 r.), to gdyby ul. [...] miała uzyskać status drogi publicznej, zostałaby wymieniona w uchwale z 1987 r.

Skarżąca kasacyjnie trafnie zauważyła, że zgodnie z art. 18 ust. 3 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 41, poz. 185), uchwała rady narodowej miasta lub gminy w sprawie ustalenia i zmian nazw osiedli mieszkaniowych, ulic i placów w miastach podlegała ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W kontekście tego obowiązku - w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a następnie w skardze na decyzję organu odwoławczego – Gmina wskazywała, że uchwała z 1986 r. nie została opublikowana. Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że dokonała tego ustalenia na podstawie analizy dostępnych na stronie internetowej Śląskiej Biblioteki Cyfrowej archiwalnych dzienników urzędowych Województwa K. z 1986 r.

Ani organ odwoławczy, ani Sąd I instancji nie ustosunkowały się do powyższego twierdzenia Gminy, poprzestając na stwierdzeniu, że uchwała z 1986 r. – zgodnie z jej pkt 4 – weszła w życie z dniem jej podjęcia. Tymczasem zasygnalizowana przez skarżącą kwestia ma istotne znaczenie dla ustalenia, czy istnieje tożsamość pomiędzy ul. [...] i dawną ul. [...] (boczną), a w konsekwencji dla oceny spełnienia w sprawie przesłanki zajęcia spornej działki pod drogę publiczną. Gdyby bowiem uchwała z 1986 r., mająca stanowić powszechnie obowiązujący akt normatywny, nie została ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie, warunkujących wejście jej w życie, to uzasadnione mogłoby być twierdzenie Gminy, że skoro obowiązku publikacji nie dochowano, to w uchwale z 1987 r. posługiwano się "starą" nazwą ulicy.

Wobec nie zweryfikowania powyższych twierdzeń Gminy należy uznać, że – wbrew odmiennej ocenie Sądu I instancji - sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona w postępowaniu administracyjnym. W związku z tym ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ administracji ustali, czy uchwała z 1986 r. została opublikowana w sposób przewidziany w art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego. W przypadku zaś ustalenia, że nie dopełniono tego obowiązku, wnikliwie zweryfikuje twierdzenie Gminy o tożsamości ul. [...] i dawnej ul. [...] (bocznej) w aspekcie spełnienia przesłanki zajęcia spornej działki pod drogę publiczną, w oparciu o materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy, w razie potrzeby przeprowadzając dalsze postępowanie wyjaśniające.

Z uwagi na to, że w sprawie nie zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, ustosunkowanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutu kasacyjnego naruszenia prawa materialnego nie jest możliwe, gdyż byłoby to przedwczesne. Stosowanie prawa materialnego ma bowiem miejsce wówczas, gdy stan faktyczny jest już ustalony.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.