Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 września 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Komendanta Służby Ochrony Państwa z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2019 roku S. (dalej zwana: wnioskodawca, skarżący) wystąpiła z wnioskiem do Służby Ochrony Państwa (dalej jako: organ) o udostępnienie informacji publicznej:

1. informacji o flocie samochodowej, którą dysponuje Służba Ochrony Państwa na dzień złożenia wniosku, wraz z marką, modelem, rocznikiem i liczbą sztuk;

2. informacji o poniesionych przez Służbę Ochrony Państwa kosztów części zamiennych do samochodów od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia złożenia wniosku;

3. informacji o sumie kosztów serwisowania samochodów, którymi dysponuje Służba Ochrony Państwa, uszkodzonych w wyniku wypadków od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia złożenia wniosku, oraz informacji, ilu samochodów taki koszt dotyczył;

4. informacji o kosztach ubezpieczeń, z wyszczególnieniem składek ubezpieczeniowych typu: OC, AC, NNW, assistance, związanych z flotą samochodową, którą dysponuje Służba Ochrony Państwa, od 1 stycznia 2019 r. do dnia złożenia wniosku;

5. informacji o poniesionych przez Służbę Ochrony Państwa kosztach części zamiennych do samochodów w roku 2018;

6. informacji o sumie kosztów serwisowania samochodów, którymi dysponowała Służba Ochrony Państwa, uszkodzonych w wypadkach w roku 2018, oraz informacji, ilu samochodów taki koszt dotyczył;

7. informacji o kosztach ubezpieczeń, z wyszczególnieniem składek ubezpieczeniowych typu: OC, AC, NNW, assistance. związanych z flotą samochodową, którą dysponuje Służba Ochrony Państwa, w roku 2018.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. organ odmówił udzielenia informacji publicznej w odniesieniu do pytania zawartego w pkt. 1 wniosku. Co do pytań zawartych w punktach od 2-7 organ udzielił wnioskodawcy odpowiedzi.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ wskazał, że informacje o flocie samochodowej, którą dysponuje Służba Ochrony Państwa, w szczególności obejmujące markę, model, rocznik i liczbę pojazdów pośrednio wskazują na niektóre formy i metody realizacji zadań formacji. Do faktów powszechnie znanych należy okoliczność, iż Służba Ochrony Państwa realizuje m. in. zadania ochronne z wykorzystaniem różnych pojazdów. W szczególności informacja o markach, modelach, rocznikach i liczbie tego rodzaju pojazdów łączy się z problematyką form i metod realizacji zadań. Nie można uznać, aby art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej zwana: UDIP) zawierał wyczerpujący katalog przyczyn, które w konkretnej sprawie mogą uzasadniać konieczność ograniczenia dostępu do informacji wytworzonych, odnoszących się czy będących w posiadaniu podmiotów publicznych. Za taką przyczynę w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto również ochronę form i metod realizacji zadań przez Policję, który to pogląd ma zastosowanie (m.in.) do Służby Ochrony Państwa.

Skargę na powyższą decyzję (w zakresie pytania 1 wniosku) złożył skarżący, który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Przedmiotowej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 5 UDIP, poprzez wydanie decyzji odmownej nieopartej na przesłance ustawowej. Skarżący zarzucił, że argumentacja organu jest pozbawiona podstaw, a zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem organy władzy publicznej powinny odpowiadać na wnioski o informację publiczną. W ustawie o informacji publicznej, która normuje sposoby udzielania oraz ograniczenia w udostępnianiu informacji przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną - "zwykłym" pismem. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania jak w przepisie art. 16 ust. 1 UDIP - tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 UDIP, bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie - art. 14 ust. 2 UDIP .

W ocenie skarżącego, organ nie uzasadnił zaskarżonej decyzji żadnym przepisem, lecz wyłącznie ze względu na analogiczność rozumowania, przedstawionego w innej sprawie, przy innym stanie faktycznym, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Taka argumentacja nie tylko stoi w sprzeczności z zasadą, że organy władz publicznych winny działać na podstawie przepisów prawa, lecz także z kluczową dla demokratycznego państwa prawa dyrektywą, wedle której katalog informacji poddanych kontroli społecznej winien być możliwie szeroki. Taka zasada wynika także z faktu, że ograniczenia praw o randze konstytucyjnej winny być traktowane możliwie ściśle. Organ nie wykazał żadnych podstaw do uznania, że informacje, zawarte w pkt 1 wniosku, powinny być wyłączone spoza obywatelskiej kontroli, szczególnie uwzględniwszy fakt, że nie zostały one objęte przez organ żadną tajemnicą, zgodnie z przepisami ustawy o ochronie informacji niejawnych. Skarżący ponadto zaznaczył, że flota samochodowa Służby Ochrony Państwa dotyczy spraw publicznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może być ograniczony, gdyby ujawnienie pewnych informacji zagrażałoby interesom państwa, a pośrednio także interesom wszystkich obywateli. Z tej przyczyny w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej zostały wskazane ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Jak trafnie zauważył NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1422/16, prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej nie ma jednak charakteru absolutnego i Konstytucja RP w art. 61 ust. 3 dopuszcza jego ograniczenie z uwagi ochronę porządku publicznego, czy bezpieczeństwa. Zagrożenie terroryzmem i rozwój przestępczości zorganizowanej powodują, że coraz częściej musimy godzić się na takie działania służb chroniących porządek prawny i nasze bezpieczeństwo, które ograniczają swobody obywatelskie, w tym sferę prywatności. Do opinii publicznej docierają przy tym informacje o nadużywaniu uprawnień dotyczących działań operacyjnych. Tym ważniejsze jest aby działalność służb specjalnych podlegała społecznej kontroli w obszarach, które nie ograniczają możliwości ich skutecznego działania i nie dotyczą konkretnych prowadzonych postępowań, stosowanych w nich metod operacyjnych czy też danych funkcjonariuszy będących pracownikami konkretnych służb. Nie sposób równocześnie zaprzeczyć, że nie mogą podlegać ujawnieniu informacje, których ujawnienie groziłoby porządkowi i bezpieczeństwu publicznemu lub narażało na szwank działania organów chroniących te wartości (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2620/14).

Przedstawiony wyżej pogląd jest szczególnie istotny w przedmiotowej sprawie, której okoliczności są analogiczne do okoliczności sprawy, kontrolowanej przez NSA w powołanym wyżej wyroku.

Zgodnie z art. 3 ustawy o SOP (tekst jednolity z dnia 28 stycznia 2020 r., Dz.U. z 2020 r. poz. 384), do zadań SOP należy:

1) ochrona:

a) Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Marszałka Sejmu, Marszałka Senatu, Prezesa Rady Ministrów, wiceprezesa Rady Ministrów, ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz ministra właściwego do spraw zagranicznych,

b) byłych prezydentów Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o uposażeniu byłego Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1972),

c) osób posiadających status głowy państwa, szefa rządu oraz ich zastępców, przewodniczącego parlamentu lub izby parlamentu lub ministra spraw zagranicznych, wchodzących w skład delegacji państw obcych przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,

d) innych osób ze względu na dobro państwa,

e) obiektów służących Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej, Prezesowi Rady Ministrów, ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych oraz ministrowi właściwemu do spraw zagranicznych oraz wskazanych w decyzji ministra właściwego do spraw wewnętrznych innych obiektów stanowiących siedziby członków Rady Ministrów, zwanych dalej "siedzibami członków Rady Ministrów", z wyłączeniem obiektów służących Ministrowi Obrony Narodowej i Ministrowi Sprawiedliwości,

f) placówek zagranicznych Rzeczypospolitej Polskiej wskazanych w decyzji, o której mowa w art. 4 ust. 8;

2) rozpoznawanie i zapobieganie przestępstwom przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, przestępstwom przeciwko życiu lub zdrowiu, przestępstwom przeciwko bezpieczeństwu powszechnemu, przestępstwom przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, przestępstwom przeciwko wolności, przestępstwom przeciwko czci i nietykalności cielesnej, przestępstwom przeciwko porządkowi publicznemu, zamachom i czynnej napaści skierowanym przeciwko osobom, o których mowa w pkt 1 lit. a-d, oraz przeciwko bezpieczeństwu obiektów, o których mowa w pkt 1 lit. e, z wyłączeniem dotyczących tych obiektów przestępstw przeciwko ochronie informacji;

3) rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie popełnianych przez funkcjonariuszy SOP, zwanych dalej "funkcjonariuszami", i pracowników SOP przestępstw określonych w art. 228, art. 229, art. 231, art. 265 i art. 266 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1950 i 2128), zwanej dalej "Kodeksem karnym", w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych, a także, w zakresie wynikającym z art. 11j ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o szczególnych formach sprawowania nadzoru przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 13), funkcjonariuszy i pracowników SOP, Policji i Straży Granicznej lub strażaków i pracowników Państwowej Straży Pożarnej.

Sąd podziela stanowisko organu, że w obliczu zadań SOP, informacje o flocie samochodowej, którą dysponuje Służba Ochrony Państwa, w szczególności obejmujące markę, model, rocznik i liczbę pojazdów pośrednio wskazują na niektóre formy i metody realizacji zadań formacji. Służba Ochrony Państwa realizuje m. in. zadania ochronne z wykorzystaniem różnych pojazdów. W szczególności informacja o markach, modelach, rocznikach i liczbie tego rodzaju pojazdów łączy się z problematyką form i metod realizacji zadań. Informacja o liczbie takich pojazdów w zestawieniu z innymi udostępnianymi przez formację stosownie do przepisów obowiązującego prawa informacjami, jak również w zestawieniu z przepisami określającymi jakie osoby podlegają ochronie (w szczególności art. 3 pkt 1 lit. a i b ustawy SOP), mogłoby przyczynić się do ujawnienia szczegółowych parametrów technicznych odnoszących się do pojazdu, którym jest przewożony np. Prezydent RP, Prezes Rady Ministrów czy Marszałkowie obu Izb parlamentu. Rację ma organ akcentując, że powyższe w sposób oczywisty dotyka kwestii form i metod wykonywania przez SOP jej ustawowych zdań.

Podsumowując, nie można z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, wywodzić żądania zapoznania się każdego z każdą, bez wyjątku, informacją posiadającą przymiot informacji publicznej. Sama Konstytucja RP, jak i ustawa o dostępie do informacji publicznej stwarzają możliwość wprowadzenia ograniczenia w dostępie do pewnych informacji. Konstrukcja art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej umożliwia wprost zastosowanie przepisów art. 20a ust. 1 oraz art. 20b ust. 1 ustawy o Policji, jako uzasadnienia odmowy dostępu do żądanych informacji.

Reasumując, Komendant SOP wydając zaskarżoną decyzję w sposób prawidłowy zważył i ocenił materiał sprawy, nie naruszając przepisów prawa, mogących stanowić o stwierdzeniu nieważności podjętych decyzji, bądź o ich uchyleniu.

Prawidłowo też organ wydał decyzję odmowną, powołując art. 5 UDIP jako podstawę prawną decyzji. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział w przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, i tak właśnie było w sprawie niniejszej .

Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.