Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska Protokolant st. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę. A.B.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art.157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...], znak: [...], Nr [...], o ustaleniu, na wniosek S. J., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe na działce nr 153, położonej w Z., obręb [...], gm. S.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 21 czerwca 2017 r. S. J. wystąpił do Wójta Gminy S. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz ze zbiornikami na nieczystości ciekłe na działce nr 153, położonej w miejscowości Z., gm. S.

Decyzją z dnia [...], znak: [...], Nr [...], Wójt Gminy S. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji, argumentując, że zostały spełnione łącznie wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od ww. decyzji nie zostały wniesione odwołania w administracyjnym toku instancji.

W dniu 21 czerwca 2019 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wpłynął wniosek K. K., reprezentowanego przez pełnomocnika w osobie adwokata, o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] Nr [...] o warunkach zabudowy, na podstawie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ze względu na rażące naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - na skutek niesporządzenia w sprawie analizy architektoniczno-urbanistycznej, spełniającej wymogi powołanych przepisów.

W uzasadnieniu wniosku K. K. rozwinął powyższy zarzut, podnosząc, że sporządzenie analizy urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Stosownie do przepisu § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia wykonawczego wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Co za tym idzie, w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa - wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. - obowiązek dokonania oceny takowej analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego. W orzecznictwie sądowym wyraźnie wskazuje się na odrębność analizy i jej wyników. Odrębnie sporządzone wyniki analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

W ocenie wnioskodawcy, w sprawie zachodzi brak analizy odpowiadającej wymogom prawnym. Analiza powinna być sporządzona bowiem w sposób jasny i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor i dlaczego wyznaczył takie, a nie inne, wskaźniki dla nowej zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie powinno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy, i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym. Analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych.

Na tle powyższych rozważań wnioskodawca stwierdził, że w sprawie nie przeprowadzono analizy w formie przewidzianej prawem, a znajdujące się w aktach sprawy "wyniki analizy" wymykają się kontroli, albowiem nie jest możliwe ich skonfrontowanie z analizą i ich oceną, z uwagi na brak informacji (danych) wyjściowych, które winny się znaleźć w analizie. Część tekstowa wyników analizy - nazwana "Analiza urbanistyczna" - zawiera jedynie dane końcowe, bardzo ogólne, wynikające z bliżej nieznanych obliczeń opartych na nieznanych danych wyjściowych. Przykładowo wskazano, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki wynosi od 0,20% do 0,50%, przy wartości średniej wynoszącej 0,35% - przy czym zupełnie nieznane są źródła tych informacji i nie jest możliwe ustalenie, jakich chociażby działek dotyczą. Nie jest też możliwe zweryfikowanie matematycznego wyliczenia średniej (ustalenie czy średnia została wyliczona prawidłowo czy też nie). To samo dotyczy wszystkich pozostałych parametrów, to jest: szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji, kąta nachylenia połaci dachowych, czy też ich układu. Analiza w tej części jest ogólna, nie przedstawia matematycznych wyliczeń, nie wymienia numerów działek - w efekcie jest to dokument niezgodny z zapisami rozporządzenia i tym samym niejasny, niewiarygodny i niemożliwy do skontrolowania. W rzeczywistości nie jest to analiza architektoniczno-urbanistyczna, ale określenie warunków realizacji zamierzenia inwestycyjnego. Treść "Analizy" praktycznie nie różni się od dokumentu określonego jako "Wyniki analizy" - pod kątem zawartości danych. Wnioskodawca dodał przy tym, że ocena cech i parametrów nowej zabudowy winna być dokonana w stosunku do wartości ustalonych w oparciu o prawidłowo sporządzoną analizę zawierającą pełną listę zabudowanych działek i ich szczegółową charakterystykę (najczęściej ma to postać tabeli). Dopiero takie zestawienie działek objętych terenem analizowanym pozwoliłoby na prawidłowe określenie cech i parametrów oraz wskaźników istniejącej zabudowy i odniesienie jej wyników do nowej zabudowy. Powyższe stanowisko jest oczywiste i utrwalone w orzecznictwie.

W konkluzji wnioskodawca stwierdził, że kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy narusza prawo w sposób rażący, bo już od razu widać, że "Analiza" jest dokonana w sposób nieprawidłowy, bez dochowania koniecznych wymogów z rozporządzenia.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu powyższego wniosku K. K., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...], znak: [...], Nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., odwołując się uprzednio do treści art. 156 § 1 k.p.a., poglądów orzecznictwa i doktryny na kwestię rażącego naruszenia prawa w rozumieniu powołanego przez wnioskodawcę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdziło, że przedstawione przez wnioskodawcę zarzuty nie wykazują rażącego naruszenia prawa. Kolegium podkreśliło w tym względzie, że decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...], Nr [...], została wydana po przeprowadzeniu postępowania przewidzianego w art. 61 ustawy z dnia 21 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", i zawiera elementy wymagane przez art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że decyzja lokalizacyjna została uzgodniona w zakresie wymaganym w art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., tj. z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych (Starosta [...] - postanowienie z dnia [...], znak: [...]) oraz melioracji wodnych (Marszałek Województwa [...] - milcząca zgoda).

Zdaniem Kolegium, wbrew podnoszonym zarzutom, nie można uznać, że decyzja lokalizacyjna narusza prawo w sposób rażący, ponieważ analiza urbanistyczna, która stanowiła podstawę jej wydania, została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy, bez dochowania koniecznych wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), powoływanym dalej jako "rozporządzenie". Ewentualne wady dotyczące przeprowadzenia analizy urbanistycznej, czy w ogóle postępowanie wyjaśniającego, nie mogą być bowiem kwalifikowane jako wady uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej. Kolegium podkreśliło przy tym, że nie ma przeszkód prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przepisów postępowania, w tym również regulujących postępowanie dowodowe, jednakże, jeżeli weźmie się pod uwagę w zasadzie jednolicie prezentowane w doktrynie oraz orzecznictwie rozumienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" (naruszenie przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia, naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne), wówczas należy dojść do wniosku, że rażące naruszenie przepisów postępowania regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, bądź gdyby nie przeprowadził dowodów, których przeprowadzenia wymaga wprost przepis prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną wydania decyzji administracyjnej.

Wychodząc z powyższych przesłanek, Kolegium stwierdziło, że w realiach niniejszej sprawy oznacza to, że o rażącym naruszenia prawa można by mówić, gdyby organ wydał warunki zabudowy w ogóle bez sporządzenia analizy urbanistycznej, a zatem gdyby nie dokonał ustalenia, czy funkcja planowanej inwestycji nie występuje już na obszarze analizowanym, gdyby nie było wiadomym, jakie są granice obszaru analizowanego, bądź też gdyby parametry nowej zabudowy został ustalone w sposób wyraźnie sprzeczny z wynikami analizy (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 2071/15, publ. LEX nr 2347704). Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że wadliwości w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy (np. brak wskazania parametrów zabudowy na poszczególnych działkach przyjętych do analizy i ograniczenie się do wskazania parametrów skrajnych oraz średnich) należy oceniać jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszeniem w zwykłym trybie odwoławczym, bądź też w trybie wznowienia postępowania, jeżeli w grę wchodzą okoliczności wymienione w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem Kolegium, z przeprowadzonej analizy wynika, że funkcja tożsama z planowaną przez inwestora (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) występuje na obszarze analizowanym, co uzasadniało ustalenie warunków zabudowy. Ponadto ustalone w decyzji wymagania nowej zabudowy są zgodne z wynikami analizy urbanistycznej. Spełnione są również wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. - nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej gminnej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające do realizacji inwestycji, teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, jak również z przepisów szczególnych nie wymagają przeciwwskazania do realizacji inwestycji.

W konkluzji Kolegium stwierdziło, że "wady" analizy urbanistycznej, na które wskazał wnioskodawca, nie wynikają z niezastosowania się przez organ lokalizacyjny do konkretnych przepisów rozporządzenia, tylko z niezastosowania się do wskazań wynikających z orzecznictwa sądowego. Przedmiotowe rozporządzenie nie zawiera bowiem regulacji określających sposób przeprowadzania analizy urbanistycznej czy też szczegółowe wymogów co do jej treści. W tej sytuacji nie można mówić o rażącym naruszeniu przepisów prawa. Ponato Kolegium nie stwierdziło wystąpienia w sprawie innych przesłanek nieważności kwestionowanej decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł K. K., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata.

Zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącego zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - na skutek stwierdzenia, że sprawie nie wystąpiło naruszenie prawa o charakterze rażącym, gdy tymczasem w rzeczywistości takie rażące naruszenie prawa nastąpiło, skoro organ nie przeprowadził (nie wykonał) podstawowego i kluczowego dla wyniku sprawy dowodu, tj. nie dokonał analizy architektoniczno-urbanistycznej, albowiem już przy pierwszej lekturze decyzji z dnia [...] widać, że takiej analizy w sprawie po prostu nie ma.

W oparciu o powyższy zarzut pełnomocnik skarżącego wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy S. Nr [...] z dnia [...] oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniosła, że w aktach sprawy znajduje się dokument pod nazwą "Analiza urbanistyczna", jednak nie spełnia on żadnych wymogów określonych w przepisach prawa. Nie można jej zatem uważać za analizę urbanistyczną w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i § 3 ww. rozporządzenia.

Jednocześnie pełnomocnik skarżącego podkreśliła, że przepisy prawa i orzecznictwo sądowe dotyczące formy i treści analizy architektoniczno-urbanistycznej są jasne, niesporne i jednolite od wielu lat. W świetle tych przepisów i tego orzecznictwa (zacytowanego już w dość znacznej ilości we wniosku o stwierdzenie nieważności):

a) analiza powinna zawierać część tekstową oraz graficzną i stanowić załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r.);

b) należy wyraźnie rozróżnić analizę urbanistyczną od jej wyników; w orzecznictwie wskazuje się także na konieczność umieszczania w analizie danych wyjściowych;

c) w analizie powinny się znajdować dane wyjściowe, czyli przedstawienie parametrów zabudowy sąsiedniej, na poszczególnych działkach (działka po działce).

Zdaniem pełnomocnik skarżącego, zauważyć należy, że analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych.

Mając na uwadze powyższe, pełnomocnik nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. W jej ocenie, takie rażące naruszenie prawa nastąpiło, skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie zostało poprzedzone opracowaniem analizy urbanistycznej. W aktach sprawy znajdują się wyłącznie wyniki tej analizy - które są co prawda nazwane "analizą urbanistyczną", ale nie są taką analizą, skoro zawierają tylko wyniki końcowe, bez danych wyjściowych. Oznacza to, że w sprawie nie przeprowadzono analizy architektoniczno-urbanistycznej, pomimo iż jest to podstawowy i kluczowy element postępowania.

W dalszej części uzasadnienia skargi pełnomocnik skarżącego w ślad za wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazała, że:

1. co do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki:

- analiza zawiera wyłącznie wynik końcowy (czyli wynik, a nie analizę tego wskaźnika);

- brak jest danych o sposobie wyliczenia wartości średniej;

- brak informacji, jakie dane wyjściowe były wzięte pod uwagę;

- nie ma żadnej możliwości, by zweryfikować poprawność ustalenia wyniku;

2. to samo dotyczy wszystkich pozostałych parametrów, to jest: szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji, kąta nachylenia połaci dachowych czy też ich układu; analiza w tej części jest ogólna, nie przedstawia matematycznych wyliczeń, nie wymienia numerów działek.

W konkluzji pełnomocnik skarżącego stwierdziła, że decyzja o warunkach zabudowy narusza prawo w sposób rażący, bo już od razu widać, że "Analiza" jest dokonana w sposób nieprawidłowy, bez dochowania koniecznych i podstawowych wymogów z rozporządzenia. W sprawie nie przeprowadzono analizy urbanistycznej, a przynajmniej nie ma na to dowodu w aktach sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Dodać przy tym należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd, sprawując tę kontrolę, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania administracyjnego lub prawa materialnego w sposób uzasadniający jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie powołanego wyżej art. 145 § 1 p.p.s.a.

W tym względzie przede wszystkim należy wskazać, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą powinno być ustalenie, czy dana decyzja została dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987, nr 1, poz. 35, wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43).

Podkreślić przy tym należy, iż celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej najcięższymi wadami materialnoprawnymi, po uprzednim wyjaśnieniu jej kwalifikowanej niezgodności z prawem. Uprawnienia decyzyjne organu orzekającego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mają zatem charakter wyłącznie kasacyjny. Organ ten bowiem władny jest jedynie do stwierdzenia nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a w przypadku braku przesłanek do takiego orzekania – odmówić stwierdzenia nieważności decyzji. W żadnej mierze organ ten jednak nie może zmienić decyzji ani też uchylając ją – orzec jednocześnie co do istoty o prawach lub obowiązkach stron postępowania. Te ostatnie bowiem uprawniania zastrzeżone są dla organu orzekającego w trybie odwoławczym.

Katalog postaci owej kwalifikowanej niezgodności z prawem został sformułowany we wskazanym powyżej art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco,

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Jak wynika z akt sprawy, przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] Nr [...] skarżący upatruje w rażącym naruszeniu przez organ orzekający prawa – art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ww. rozporządzenia na skutek niesporządzenia w sprawie analizy architektoniczno-urbanistycznej, spełniającej wymogi tych przepisów. W ocenie skarżącego, w aktach sprawy znajdują się wyłącznie wyniki tej analizy, które, co prawda, są nazwane "analizą urbanistyczną", ale nie są taką analizą, skoro zawierają tylko wyniki końcowe, bez danych wyjściowych. W rzeczywistości nie jest to analiza architektoniczno-urbanistyczna, ale określenie warunków realizacji zamierzenia inwestycyjnego. Zdaniem skarżącego, treść "Analizy" praktycznie nie różni się od dokumentu określonego jako "Wyniki analizy" - pod kątem zawartości danych. Ocena cech i parametrów nowej zabudowy bowiem powinna być dokonana w stosunku do wartości ustalonych w oparciu o prawidłowo sporządzoną analizę zawierającą pełną listę zabudowanych działek i ich szczegółową charakterystykę. Dopiero takie zestawienie działek objętych terenem analizowanym pozwoliłoby na prawidłowe określenie cech i parametrów oraz wskaźników istniejącej zabudowy i odniesienie jej wyników do nowej zabudowy. W ocenie skarżącego, oznacza to, że kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy narusza prawo w sposób rażący, bo już od razu widać, że "Analiza" jest dokonana w sposób nieprawidłowy, bez dochowania koniecznych wymogów z ww. rozporządzenia.

Odnosząc się do powyższych kwestii w pierwszej kolejności należy podnieść, iż zgodnie ze sformułowanym w orzecznictwie sądowym poglądem, nie każde naruszenie prawa nosi znamiona naruszenia "rażącego", stanowiącego przyczynę wyeliminowania danej decyzji z obrotu prawnego. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993 Nr 1, poz. 23, a także WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2004 r., IV SA 3121/2002).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy podzielić należy stanowisko Kolegium, że przedstawione przez skarżącego okoliczności, wskazujące w jego ocenie na naruszenie prawa o charakterze rażącym, nie mieszczą się w kategorii pojęciowej "rażące naruszenie prawa", a co za tym idzie, mogły one stanowić jedynie argumentację uzasadniającą uchylenie decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe na działce nr 153, położonej w Z., obręb [...], gm. S., w zwykłym postępowaniu odwoławczym, bądź w trybie wznowienia postępowania, jeżeli w grę wchodziłyby okoliczności określone w art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jednakże, jak wynika z akt sprawy, skarżący nie korzystał z prawa do zakwestiowania ww. decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] o warunkach zabudowy w drodze odwołania.

Jednocześnie w rozważanym aspekcie należy zauważyć, że Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stosownie do wymogów art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., dostatecznie wyjaśniło kwestię występowania w sprawie zarzucanej kwalifikowanej niezgodności rozstrzygnięcia z prawem, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wywodząc, że decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...], została wydana po przeprowadzeniu postępowania przewidzianego w powołanym art. 61 u.p.z.p. i zawiera elementy wymagane przez art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium zwróciło uwagę, że decyzja lokalizacyjna została uzgodniona w zakresie wymaganym w art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., tj. z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych (Starosta [...] - postanowienie z dnia [...], znak: [...]) oraz melioracji wodnych (Marszałek Województwa [...] - milcząca zgoda).

W obliczu powyższych ustaleń, nie sposób odmówić racji stanowisku Kolegium, że wbrew zarzutom skarżącego nie można uznać, że ww. decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...], narusza prawo w sposób rażący, ponieważ analiza urbanistyczna, która stanowiła podstawę jej wydania, została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy, bez dochowania koniecznych wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Zgodzić się przy tym przyjdzie ze stwierdzeniem Kolegium, że ewentualne wady dotyczące przeprowadzenia tej analizy urbanistycznej, czy w ogóle przeprowadzonego w tej sprawie postępowania wyjaśniającego, na które wskazuje skarżący, nie mogą być kwalifikowane jako wady uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej w oparciu o powołany we wniosku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a odpowiednim trybem do ich skutecznego podniesienia, jak wskazano powyżej, winno być zwykłe postępowanie odwoławcze, względnie wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji.

Zaznaczyć przy tym należy, że z prawnego punktu widzenia niewątpliwie nie ma przeszkód prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przepisów postępowania, w tym również regulujących postępowanie wyjaśniające (dowodowe), do czego zmierza skarżący kwestionując decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Jednakże, jak trafnie wywiodło Kolegium - jeżeli weźmie się pod uwagę prezentowane w doktrynie oraz orzecznictwie rozumienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" (naruszenie przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia, naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne), to rażące naruszenie przepisów postępowania regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), może mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń lub całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, bądź gdyby nie przeprowadził dowodów, których przeprowadzenia wymaga wprost przepis prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną wydania decyzji administracyjnej. Oznacza to zatem, że w realiach kontrolowanej sprawy o rażącym naruszenia prawa można byłoby mówić wówczas, gdyby Wójt Gminy S. wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy w ogóle bez sporządzenia analizy urbanistycznej, a więc gdyby nie dokonał ustalenia, czy funkcja planowanej inwestycji nie występuje już na obszarze analizowanym, gdyby nie było wiadomym, jakie są granice obszaru analizowanego, bądź też gdyby parametry nowej zabudowy został ustalone w sposób wyraźnie sprzeczny z wynikami analizy.

Tymczasem, z przeprowadzonej analizy, jak stwierdziło Kolegium, wynika, że funkcja tożsama z planowaną przez inwestora (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) występuje na obszarze analizowanym, co uzasadniało ustalenie warunków zabudowy. Ponadto ustalone w decyzji wymagania nowej zabudowy są zgodne z wynikami analizy urbanistycznej. Spełnione są również, zdaniem Kolegium, wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Nieruchomość ma bowiem dostęp do drogi publicznej gminnej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające do realizacji inwestycji, teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, jak również z przepisów szczególnych nie wymagają przeciwwskazania do realizacji inwestycji.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, należało przyjąć, że organ orzekający prawidłowo ustalił, iż w sprawie zachodził brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w tym zwłaszcza w pkt 2 tego paragrafu, i w następstwie tego ustalenia odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, działając na podstawie art.157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. Poczynione w powyższym zakresie ustalenia organu, zdaniem Sądu, nie budzą wątpliwości, a ich ocena znajduje odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

ał