II SA/Bk 207/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-02-27	
Data wpływu	2017-03-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Grażyna Gryglaszewska /sprawozdawca/
Małgorzata Roleder /przewodniczący/
Marcin Kojło	
Symbol z opisem	6034 Zjazdy z dróg publicznych	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 290; art. 66 ust. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2020 nr 0 poz 256; art. 7, 77, 80, 40 par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), asesor sądowy WSA Marcin Kojło, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi I. K. i A. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia zjazdu z drogi do stanu zgodnego z przepisami przez wykonanie określonych robót 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2016 roku numer [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących I. K. i A. K. kwotę 1.014,00 (słownie: tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Po interwencji Powiatowego Zarządu Dróg w B., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PINB) prowadził postępowanie w przedmiocie dwóch zjazdów z drogi powiatowej nr [...] na działkę nr geod. [...] przy ul. [...] w C. W interwencji zarządca drogi wskazał na niezgodność wykonania zjazdów z przepisami techniczno – budowlanymi. Na skutek ustaleń dokonanych w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2014 r., organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie.

Następnie postanowieniem z dnia [...] września 2014r. nr [...], wydanym na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, PINB nałożył na A. K. (właściciela nieruchomości) obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia [...] stycznia 2015r., oceny stanu technicznego dwóch w/w zjazdów wraz z wnioskami oraz ewentualnymi zaleceniami pod kątem warunków technicznych, określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r.

Wymagana ocena techniczna została przedłożona w dniu [...] stycznia 2015 r. Wynikało z niej, iż na nieruchomości Skarżącego istnieją dwa zjazdy: jeden o wymiarach 5,6 m szerokości, 4,5 m długości, ze spadkiem podłużnym 4,10%, określony jako zjazd 01-02 oraz zjazd 03-04 o szerokości 7,5 m, długości 4,2 m, ze spadkiem podłużnym 11,90% w kierunku drogi powiatowej. Autor oceny stwierdził, że w rejonie dwóch zjazdów brak jest przydrożnego rowu odwadniającego oraz przepustów pod istniejącymi zjazdami, a zjazd 03-04 przekracza o 1,5 m dopuszczalną szerokość maksymalną wynoszącą 6,0 m. Przy czym, jak podkreślił, przedmiotowe zjazdy nie stwarzają zagrożenia i nadają się do użytkowania.

Przedmiotem prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania organ uczynił zjazd oznaczony 03-04. W toku wieloetapowego postępowania, w tym dokonanych w dniu [...] maja 2015r. oględzin, PINB w B. ustalił, iż przedmiotowy zjazd jest zjazdem indywidualnym, powstałym przed rokiem 1990, a jego stan prawny jest uregulowany. W toku postępowania Skarżący przedłożył decyzję z dnia [...] czerwca 1988r. nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy C. wraz z zatwierdzonym planem realizacyjnym budynku socjalno-warsztatowego elektroniki ogólnej, na którym istnieją dwa zjazdy węższy i szerszy. PINB stwierdził również, iż przedmiotowy zjazd 03-04 został wykonany z nawierzchnią z kostki betonowej wraz z zabudową działki nr geod. [...] na podstawie w/w pozwolenia na budowę. Parametry zjazdu nie uległy zmianie od początku jego istnienia. Organ I instancji ustalił ponadto, iż obecnie brak jest rowów melioracyjnych przy drodze powiatowej nr [...], pomimo, iż taki rów odwadniający jezdnię widnieje na planie realizacyjnym z 1979r. dotyczącym piekarni, wybudowanej na sąsiedniej nieruchomości o nr geod. [...]. Teren części działki o nr geod. [...] oraz pasa drogowego nachylony jest w kierunku drogi powiatowej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. ustalił również, iż właścicielką nieruchomości przy ul. [...] w C. oznaczonej nr geod. [...] - jest, oprócz A. K., I. K..

W toku postępowania przed organem I instancji do akt zostało dodatkowo złożone uzupełnienie z dnia [...] grudnia 2015r. przedłożonej przez Skarżącego oceny technicznej z dnia [...] stycznia 2015r., wskazujące na konieczność wykonania odprowadzenia wód opadowych z przedmiotowego zjazdu na teren działki nr geod. [...]. Autor oceny zalecił w tym zakresie zmienić spadek podłużny na 5,00% na długości 5,20 m w kierunku działki nr [...], a w km 0+005,20 wykonać korytko poprzeczne z odprowadzeniem wody do studzienki ściekowej Ø 50cm i do studni chłonnej Ø 125 cm i kanalizacji deszczowej rurą żeliwną Ø 200 mm. Z powyższej oceny wynikało również, że odwodnienie przedmiotowego zjazdu powinno zostać wykonane na terenie działki inwestora.

W tak ustalonym stanie faktycznym PINB decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., na podstawie art. 105 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zjazdu z działki nr geod. [...] oznaczonego 03-04, na drogę powiatową nr [...].

Na skutek odwołania Państwowego Zarządu Dróg w B., P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej w skrócie: PWINB) decyzją z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] uchylił w/w decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego oraz uwzględnienia przy orzekaniu wskazań zawartych w przedłożonej ocenie technicznej. Na przedmiotową decyzję PWINB I. K. wywiodła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarejestrowaną pod sygnaturą akt II SA/Bk 514/16.Równolegle I. K. zainicjowała tryb wznowienia postępowania na w/w decyzję kasacyjną.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. rozpatrując ponownie sprawę, wydał w dniu [...] czerwca 2016r. decyzję nr [...], którą na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał I. i A. K. (dalej: Skarżący), w terminie do dnia [...] października 2016r., doprowadzić zjazd, oznaczony 03-04, o szerokości 7,50 m i długości 4,20 m, z drogi powiatowej nr [...] na działkę nr geod. [...] przy ul. [...] w C., do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, poprzez:

1) Zmniejszenie jego szerokości o 1,50 m tj. z 7,50 m na 6 m oraz zmianę na długości 5,20 m - kierunku spadku podłużnego zjazdu na spadek 5% skierowany w stronę działki nr [...],

2) wykonanie w zjeździe, w odległości 5,20 m od jezdni drogi, koryta poprzecznego, odprowadzającego wody opadowe, wraz ze studzienką ściekową Ø 50 cm i przewodem odprowadzającym wody do studni chłonnej Ø 125 cm.

PINB zobowiązał jednocześnie do wykonania ww. czynności pod nadzorem osoby o stosownych uprawnieniach budowlanych. W uzasadnieniu przywołanej decyzji organ I instancji stwierdził, iż przedmiotowy zjazd istnieje legalnie, co potwierdzają dokumenty znajdujące się w aktach niniejszej sprawy, jednakże spadek podłużny tego zjazdu w obrębie pasa drogowego jest skierowany w kierunku jezdni, co oznacza, że nie spełnia warunków technicznych dotyczących zjazdów. Stwierdzone nieprawidłowości, w tym możliwe zagrożenie życia, zdrowia oraz bezpieczeństwa mienia użytkowników drogi, powodują – w ocenie organu I instancji - konieczność doprowadzenia przedmiotowego zjazdu do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Skarżąca zarzucając jej naruszenie:

1) art. 40 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie osobistego doręczania jej na etapie postępowania korespondencji w sprawie, przez co bez własnej winy została pozbawiona możliwości działania, w tym wypowiedzenia się w zakresie zebranych dowodów;

2) pominięcie w wydanym rozstrzygnięciu dwóch ostatecznych decyzji Naczelnika Miasta i Gminy C. z dnia [...] czerwca 1988 r. (nr [...]) i z dnia [...] marca 1990 r. (nr [...]) dotyczących odpowiednio budowy na działce [...] budynku mieszkalno-warsztatowego i ogrodzenia tej działki, którymi to aktami ostatecznie ukształtowano - w myśl art. 16 § 1 k.p.a. - zarówno położenie jak i techniczne warunki budowy dwóch zjazdów;

3) § 195 rozporządzenia MTiGM z 2 marca 1999 r. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 i art. 103 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż wybudowane legalnie i zgodnie z obowiązującym wówczas prawem zjazdy zagrażają obecnie życiu lub zdrowiu ludzi;

4) dowolne przyjęcie, iż wody opadowe z działki Skarżącej spływają na drogę poprzez zjazdy, podczas gdy okoliczność ta nie była nigdy badana, a ponadto nie wskazują na to żadne dowody pomiaru pochylenia terenu;

5) błędne oparcie się na dwóch ocenach technicznych J. J. z dnia [...] stycznia i z dnia [...] grudnia 2015 r. (uzupełnienie), podczas gdy zarówno pierwotna jak i uzupełniająca ocena nie została nigdy doręczona Skarżącej ani sporządzona na jej żądanie;

6) bezrefleksyjne przyjęcie, iż zaproponowana przez J. J. w uzupełniającej ocenie przebudowa zjazdu jest prawnie dopuszczalna i możliwa technicznie do wykonania, podczas nie pozwala na to naturalne ukształtowanie terenu, zwłaszcza jego pochyłość;

7) art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez nakazanie przebudowy zjazdu (ukształtowanego ostatecznymi decyzjami budowlanymi) z kierunkiem spadku od strony korony drogi w kierunku działki Skarżących (wbrew naturalnemu ukształtowaniu terenu) i spowodowanie przez to odprowadzania wód opadowych zarówno z drogi jak i samego zjazdu, a więc nieruchomości sąsiednich, na ich działkę;

8) art. 30 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. 2015 r., poz. 460 ze zm.) w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż przepis art. 30 ustawy o drogach publicznych daje możliwość ingerencji w prawo własności działki Skarżącej i obciążenie jej budowlą w istocie odwadniającą;

9) art. 77 i art. 78 ust. 2 pkt 1 d,e rozporządzenia MTiGM z 2 marca 1999 r. w zw. z art. 8 i 9 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, iż pochylenie podłużne zjazdu musi zostać ukształtowane w ten sposób, iż jego spadek następuje w dół od korony drogi w kierunku działki połączonej zjazdem, podczas gdy już wykładnia literalna powołanych przepisów wskazuje, iż pochylenie jest uzależnione od ukształtowania drogi i przyległego do niej terenu i nie musi następować w kierunku działki połączonej z drogą zjazdem.

Odrębne odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2016 r. złożył również A. K. powielając w nim zarzuty zawarte w odwołaniu I. K.

PWINB w B., po rozpatrzeniu powyższych odwołań, decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] uchylił decyzję PINB z [...] czerwca 2016 r. w części dotyczącej terminu wykonania w/w obowiązków i w tym zakresie orzekł o nowym terminie ich wykonania do dnia [...] kwietnia 2017r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ w pierwszej kolejności zgodził się z wnoszącymi odwołanie, że przedmiotowy zjazd powstał i istnieje legalnie. Jego lokalizacja została bowiem uwidoczniona zarówno na planie realizacyjnym do projektu podstawowego budynku socjalno-warsztatowego elektroniki ogólnej z 1988r., jak i na przedłożonym przez Skarżącego planie realizacyjnym z 1990r. do projektu podstawowego ogrodzenia działki nr [...] przy ul. [...] w C.. Powyższa okoliczność pozostaje jednak bez znaczenia dla możliwości zastosowania art. 66 ust. 1 Prawa budowolanego, skoro jak podkreślił PWINB kontrolowany zjazd narusza warunki techniczne dla zjazdów publicznych zawarte w § 78 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t. j. Dz.U. z 2016r., poz. 124). Pochylenie podłużne zjazdu o szerokości 5,60 m i długości 4,50 m z posesji Skarżących nie jest zaś dostosowane do ukształtowania drogi, gdyż wody opadowe z przedmiotowego zjazdu spływają właśnie na drogę powiatową nr 1543B. W ocenie organu II instancji kontrolowany zjazd narusza również art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne i wynikający z niego zakaz odprowadzania wód na grunty sąsiednie. Analogiczne ograniczenie, jak podkreślił organ odwoławczy, zawiera § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015r. poz. 1422) wskazujący iż wody opadowe winny być odprowadzane do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (nie na teren działki sąsiedniej). Uwzględniając powyższe regulacje PWINB podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, iż zalewanie drogi wodami opadowymi w warunkach zimowych może być przyczyną powstania zagrożenia życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, co należy wyeliminować w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Organ II instancji uznał jednocześnie, że obowiązki nałożone na Skarżących są prawidłowe, a ich wykonanie wyeliminuje stwierdzone naruszenie prawa, w tym usunie możliwość zagrożenia życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Z uwagi zaś na fakt, iż termin wykonania nakładanych obowiązków upłynął przed rozpatrzeniem wniesionych odwołań PWINB orzekł o nowym terminie wykonania obowiązków związanych ze zjazdem.

Odpowiadając z kolei na zarzuty zawarte w odwołaniach Skarżących, organ wyjaśnił, że znajdujące się w aktach sprawy ostateczne decyzje Naczelnika Miasta i Gminy C., na podstawie których została zrealizowana zabudowa działki o nr geod. [...] w C. potwierdzają jedynie, iż kontrolowany zjazd faktycznie powstał legalnie. Nie zmienia to jednak faktu, zdaniem organu, iż obecnie narusza on przepisy prawa, co nie może być przez organy nadzoru budowlanego pominięte. Fakt zaś, iż wody opadowe z przedmiotowego zjazdu spływają na drogę wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, a zwłaszcza z dokumentacji fotograficznej, stanowiącej załącznik do protokołu oględzin z dnia [...] maja 2015r. PWINB dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nie stwierdził też, aby uzupełnienie z dnia [...] grudnia 2015r. oceny technicznej z dnia [...] stycznia 2015r. wskazywało niezgodny z prawem sposób wyeliminowania ustalonych nieprawidłowości. Odpowiadając z kolei na zarzut Skarżącej naruszenia art. 40 § 1 k.p.a., organ wyjaśnił, iż organy nadzoru budowlanego obu instancji dokonywały doręczeń na ustalony adres zamieszkania strony, co nie było wadliwe. Po uzyskaniu zaś przez PWINB informacji dotyczącej faktycznego sposobu doręczania korespondencji przez Pocztę Polską, organ kierował korespondencję do Skarżących indywidualnie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł pełnomocnik Skarżących zarzucając jej naruszenie:

1) art. 40 § 1 k.p.a. przejawiające się w zaniechaniu osobistego doręczania stronie – I. K., na wcześniejszych etapach niniejszego postępowania korespondencji w sprawie, przez co bez własnej winy została ona pozbawiona możliwości działania, w tym wypowiedzenia się w zakresie zebranych dowodów, w szczególności zaś oceny technicznej (pierwotnej i uzupełniającej), które zostały wykonane bez udziału i wiedzy tej strony; organy zignorowały prawo strony – I. K. do przedłożenia własnej oceny technicznej, bowiem postanowienie zobowiązujące w tym zakresie skierowano wyłącznie do strony - A. K.; organ odwoławczy zaakceptował to naruszenie;

2) art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.) poprzez nakazanie przebudowy zjazdu (ukształtowanego ostatecznymi decyzjami budowlanymi) z kierunkiem spadku od strony korony drogi w kierunku działki stron (wbrew naturalnemu ukształtowaniu terenu) i spowodowanie przez to odprowadzania wód opadowych zarówno z drogi jak i samego zjazdu, a więc nieruchomości sąsiednich, na działkę stron, co w sposób oczywisty i rażący podważa zakaz takiego działania ustanowiony w art. 29 ust.1 pkt 1 i 2 Prawa wodnego; w kontekście powyższego, nie dość iż strony muszą zagospodarowywać wodę ze swojej działki (co też czynią), to dodatkowo będą zobowiązane zagospodarowywać również wodę z drogi i zjazdu; do takiego działania nie może stron zmuszać jakikolwiek przepis prawa; to właściciel drogi i zjazdów ma obowiązek zadbać o zagospodarowanie wody opadowej znajdującej się na drodze i zjeździe; organy w istocie usankcjonowały immisję bezpośrednią na grunt stron, poprzez odprowadzanie wód opadowych z drogi i zjazdu na działkę stron;

3) art. 30 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2015r., poz. 460 ze zm.) w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż przepis art. 30 ustawy o drogach publicznych daje możliwość ingerencji w prawo własności nieruchomości i obciążenia strony budowlą w istocie odwadniającą drogę i zjazd, należący do innego podmiotu; strona skarżąca podkreśla, iż sporny zjazd, który nie jest jej własnością ma długość 4,20 m (od krawędzi drogi do granicy działki stron);

4) art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 89 § 1 i 2, art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

(a) pominięcie w wydanym rozstrzygnięciu i nie odniesienie się do skutków prawnych dwóch ostatecznych decyzji Naczelnika Miasta i Gminy C. z dnia [...] czerwca 1988 r. (nr [...]) i z dnia [...] marca 1990 r. (nr [...]) dotyczących odpowiednio budowy na działce [...] budynku mieszkalno-warsztatowego i ogrodzenia tej działki, którymi to aktami ostatecznie ukształtowano - w myśl art. 16 § 1 k.p.a. - zarówno położenie jak i techniczne warunki budowy dwóch zjazdów; organy w ogóle nie odniosły się w decyzjach do kwestii istnienia tych dwóch decyzji budowlanych, ostatecznych na długo przed przyjęciem przez prawodawcę norm rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 124 - dalej jako rozporządzenie MTiGM z 2 marca 1999 r.) określających aktualnie warunki techniczne zjazdów; PWINB, poza lakonicznym przyznaniem, iż kontrolowany zjazd istnieje legalnie, nie dokonał jakiejkolwiek oceny faktu związania ostateczną decyzją budowlaną i wpływu na nią zmiany prawa w zakresie technicznych wymagań zjazdów; nie odniósł się tym samym do kwestii praw nabytych i dopuszczalności ich zmiany w przyjętym przez siebie trybie, zwłaszcza zaś w kontekście istnienia bądź nieistnienia przepisów międzyczasowych; strona zauważa, iż wybudowane zjazdy, w istniejącym obecnie kształcie i postaci, są w pełni legalne i nie mają do nich zastosowania normy zawarte w ww. rozporządzeniu, jako późniejsze;

(b) dowolne przyjęcie, iż wody opadowe z działki stron spływają na drogę poprzez zjazdy, podczas gdy okoliczność ta nie była, po pierwsze nigdy badana (zwłaszcza z udziałem I. K.), a po drugie nie wskazują na to żadne dowody pomiaru pochylenia terenu; strona zauważa, iż jeżeli organy, w sytuacji oczywistego sporu co do faktu pochylenia nieruchomości twierdzą że jest ona pochylona w określonym kierunku, wywodząc to przy tym ze zdjęć wątpliwej jakości, to w takiej sytuacji powinny rozwiać wątpliwości poprzez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego geodety, który posiadając umiejętności i wiedzę specjalną precyzyjnie zmierzy, w każdym wybranym punkcie nieruchomości, jego położenie nad poziomem morza, a w konsekwencji czy i jak ukształtowany jest spadek działki;

(c) błędne oparcie się na dwóch ocenach technicznych J. J. z dnia [...] stycznia 2015 r. i z dnia [...] grudnia 2015 r. (uzupełnienie), podczas gdy zarówno pierwotna jak i uzupełniająca ocena nie została nigdy doręczone I. K., ani sporządzone na jej żądanie; nadto niewiadomy jest status oceny uzupełniającej, w szczególności to z czyjej inicjatywy została sporządzona i kiedy oraz z czyim udziałem J. J. przeprowadził rzekome badania działki sporządzając ocenę uzupełniającą w wyniku której ustalił, iż wody opadowe spływają z niej na drogę publiczną poprzez zjazdy, a cała działka jest pochylona w kierunku zjazdu; Dodatkowo strona przedstawia kopię pisma PWINB z dnia [...] grudnia 2016 r., z którego wynika, iż opinia uzupełniająca została wydana bez wiedzy strony, na skutek de facto inicjatywy organu prowadzącego postępowanie;

(d) bezrefleksyjne przyjęcie, iż zaproponowana w uzupełniającej ocenie przebudowa zjazdu jest prawnie dopuszczalna i możliwa technicznie do wykonania, podczas gdy nie pozwala na to naturalne ukształtowanie terenu, zwłaszcza zaś inna wysokość n.p.m. drogi i nieruchomości Skarżących; nałożony na strony obowiązek, jest więc w istocie niemożliwy do zrealizowania z uwagi na jego techniczną niewykonalność, w sposób opisany w ocenie uzupełniającej i zaakceptowany przez organy;

(e) brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, w sytuacji gdy prawidłowość sporządzenia podstawowego dowodu organu, tj. opinii uzupełniającej była przez strony kwestionowana wskazaniem na niewykonalność przyjętego rozwiązani oraz błędy w ocenie dowodów; w ogóle do wniosku strony o przeprowadzenie rozprawy się nie odniósł;

(f) brak ustalenia, czy na drodze, w obrębie objętym działką skarżących, w przeszłości dochodziło do wypadków komunikacyjnych spowodowanych rzekomym odprowadzaniem opadowych na drogę, co uzasadniałoby przekonanie, iż aktualne ukształtowanie w rzeczywiście zagraża bezpieczeństwu i wymaga zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 1 budowlanego;

(g) brak zawieszenia postępowania administracyjnego, w sytuacji toczących się spraw sądowoadministracyjnych, których przedmiotem jest kontrola legalności wcześniejszych rozstrzygnięć organu nadzoru budowlanego i od ich wyniku zależy rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej;

naruszenie § 77 i § 79 pkt 4 i 5 rozporządzenia MTiGM z 2 marca 1999 r. w zw. z art. 8 i 9 k.p.a. poprzez wadliwe, faktyczne przyjęcie, iż pochylenie podłużne zjazdu musi zostać ukształtowane ten sposób, iż jego spadek w dół następuje od korony drogi w kierunku działki połączonej zjazdem;

uchybienie § 195 rozporządzenia MTiGM z 2 marca 1999 r. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż wybudowane legalnie i zgodnie z obowiązującym wówczas praw zjazdy zagrażają obecnie życiu lub zdrowiu ludzi, podczas gdy żadne z tych okoliczności nie zachodzą a art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie może mieć w sprawie zastosowania, jako wprowadzony do porządku prawnego już po wybudowaniu zjazdów. Ponadto, z oceny technicznej J. J. z dnia [...] stycznia 2015 r. jasno wynika, zjazdy nie stwarzają zagrożenia i nadają się do użytkowania, zatem nie wiadomo na jakiej podstawie organ obecnie twierdzi, że jest inaczej;

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wspomnieć należy, że skarga niniejsza została rozpatrzona przez Sąd z opóźnieniem, gdyż postępowanie sądowe było zawieszone w okresie od 6 kwietnia 2017 r. do 24 stycznia 2020 r. z uwagi na toczące się postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji PWINB z dnia [...].04.2016 r. Postępowanie to zostało ostatecznie zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.01.2020 r. sygn.. akt I OSK 1664/18, odmawiającym wznowienia postępowania.

Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem zarzutom w niej podniesionym nie można odmówić słuszności.

Przede wszystkim trafne są zarzuty naruszenia przez organy obu instancji przepisów prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres tych naruszeń jest przy tym taki, że stan faktyczny sprawy, prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego od 4 lat, bo od czerwca 2014r., nadal należy traktować jako niewyjaśniony a jako taki nie pozwalający na prawidłową subsumpcję faktów pod właściwe normy zastosowanego materialnego prawa budowlanego, dotyczące zasad utrzymania obiektu budowlanego tj. ustawowych obowiązków ciążących na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego w zakresie utrzymania obiektów budowlanych, określonych przepisami rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane.

Skład orzekający w sprawie podziela bowiem zajęte w sprawie stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż kwestię legalności wybudowania spornego zjazdu należy traktować jako przesądzoną, bo potwierdzoną dołączoną dokumentacją budowlaną z lat 1988-1990. Wynika z niej niewątpliwie, iż między innymi sporny zjazd z nieruchomości skarżących o numerze [...] na drogę powiatową, był objęty zatwierdzonym planem realizacyjnym budynku socjalno- warsztatowego elektrotechniki ogólnej na tejże nieruchomości (decyzją z 27.06.1988r. Naczelnika Miasta i Gminy C. o numerze [...]) oraz uwidoczniony był na planie realizacyjnym projektu podstawowego ogrodzenia działki o numerze [...] od strony drogi powiatowej, stanowiącym załącznik pozwolenia na budowę z dnia [...].05.1990r. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie zostało podważone stanowisko skarżącego, że zjazd został wybudowany 30 lat temu w trakcie realizacji zabudowy nieruchomości i w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę.

Fakt wybudowania zjazdu na podstawie mającego walor ostateczności zatwierdzonego planu realizacji inwestycji, oznacza nie tylko niemożność podważenia legalności jego wykonania ale także, zważywszy na znaczenie zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, konieczność akceptowania stanu technicznego zjazdu jaki wynikał z zatwierdzonej dokumentacji budowlanej (vide: wyrok NSA z 17.09.2009r. sygn. II OSK 1394/08, Lex nr 597247). W konsekwencji badanie dziś kwestii zachowania zasad właściwego utrzymania 30 – letniego zjazdu w odpowiednim stanie technicznym, wymaga wcześniejszego ustalenia, jakie warunki techniczne dla budowy zjazdu obowiązywały w dacie jego realizacji, czy i w jakim zakresie odbiegają od dziś obowiązujących wynikających z Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie(t.j. Dz. U. z 20156r., poz. 124) oraz jakich działań (zaniechań) dopuścił się podmiot zobowiązany do właściwego utrzymania zjazdu w okresie jego eksploatacji lub czy wystąpiły obiektywne okoliczności niezależne od osoby odpowiedzialnej za właściwe utrzymanie zjazdu, uzasadniające nałożenie na nią obowiązków usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Zamieszczenie bowiem art. 66 Prawa budowlanego w rozdziale zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych" przesądza, ze przepisy te powinny mieć zastosowanie w przypadkach, kiedy obiekt budowlany jest nieprawidłowo eksploatowany, nieremontowany, niekonserwowany, przez zaniechanie, niedbalstwo, brak kontroli, przez bierność właściciela lub zarządcy, doprowadzony do stanu, o którym mowa w przepisie (vide: wyroki NSA z dnia 20.11.2012r. sygn. II OSK 1279/11. Lex nr 1291888, z dnia 5.01.2011r. sygn. II OSK 1980/09, Lex nr 952992, z dnia 17.06.2011r. sygn. II OSK 1100/10, Lex nr 992473). Usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 Prawa budowlanego, może dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowalnego i wiążą się z użytkowaniem tego obiektu (vide: wyrok NSA z 15.02.2010r. sygn. II OSK 1424/08, Lex nr 597271). Przepis powyższy nie może być wykorzystywany do usunięcia dokonanych przez inwestora odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, jak i do likwidacji samowoli budowlanej popełnionej w istniejącym obiekcie budowalnym. Obowiązki bowiem ciążące na właścicielu gruntów przyległych do drogi w zakresie utrzymania zjazdów polegają na wykonywaniu robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżania i zwalczania śliskości zimowej (vide: art. 4 pkt 20 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych – t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 2222)

Przepis art. 66 Prawa budowalnego zawiera przy tym cztery odrębne przesłanki wydania przez organ nadzoru budowlanego odpowiadającej danemu stanowi faktycznemu, decyzji zawierającej nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Pierwszą z nich (samodzielnie powołaną przez organ w podstawie materialnoprawnej decyzji) jest stwierdzenie, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (art. 66 ust. 1 pkt 1). W literaturze przedmiotu (Komentarzu do art. 66 ustawy Prawo budowlane autorstwa Arkadiusza Despot-Mładanowicza, dostępnym w programie Lex) zaprezentowane zostało stanowisko, podzielane przez skład orzekający w sprawie niniejszej, iż przesłanka z tego przepisu dotyczy sytuacji, gdy obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zgodny z przeznaczeniem i znajduje się w odpowiednim stanie technicznym, ale w konkretnym stanie faktycznym zachodzą takie okoliczności związane z danym obiektem budowlanym, które wskazują, że obiekt swoim istnieniem może zagrozić chronionym dobrom. Mogą to być sytuacje, w wyniku których może dojść do pogorszenia stanu technicznego obiektu, a nawet katastrofy budowlanej. W ramach tej przesłanki mogą się mieścić sytuacje związane z oddziaływaniem sił przyrody, warunkami atmosferycznymi. Oczywiście zagrożenie życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, mimo iż ma charakter potencjalny, winno być wysoce prawdopodobne realnie a decyzję nakazującą usunięcie zagrożenia winno poprzedzać wykazanie prawdopodobieństwa ziszczenia owego zagrożenia o ile nie zostaną podjęte działania nakazujące usunięcie zagrożenia.

W okolicznościach niniejszej sprawy, prima facie dostrzec można brak ustaleń organów obu instancji w zakresie zaistnienia przesłanki z zastosowanego jako podstawa materialnoprawna nakazu, przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z oceny technicznej, którą się posłużył organ wprost wynikało, że sporny zjazd został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną, jest w stanie dobrym, nie stwarza zagrożenia i nadaje się do użytkowania (vide: k. 13 i k. 78 akt organu I instancji). Nie zostały też poczynione jakiekolwiek ustalenia, czy wystąpiły przypadki, kiedy na skutek przyczyn zewnętrznych (warunków atmosferycznych i oddziaływania sił przyrody) istniejący zjazd stworzył realne zagrożenie dobrom chronionym przepisem art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Trafnie skarżący w zwracają uwagę w skardze na brak ustaleń, czy na drodze powiatowej, w obrębie objętym nieruchomością skarżących, dochodziło do wypadków komunikacyjnych spowodowanych zarzuconych skarżącym odprowadzaniem wód opadowych na drogę. Nie sprawdzono, czy w przeszłości doszło do takiego zdarzenia drogowego na spornym odcinku, którego przyczyną byłaby śliskość jezdni spowodowana odpływem na drogę wód z nieruchomości skarżących. Brak ustaleń w niniejszym zakresie wskazuje na niewątpliwe naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. a zważywszy na wnioski z oceny rzeczoznawcy (przytoczone wyżej) na ewidentną sprzeczność ustalenia co do stworzenia zagrożenia, z wykorzystanym materiałem dowodowym , co wprost naruszyło art. 80 K.p.a.

Nie sposób także nie zgodzić się z zarzutem skarżących braku ustaleń organu, jaki jest rzeczywisty kierunek nachylenia spornego zjazdu. Nie ma w protokole oględzin zapisu z pomiaru na gruncie, nie została dołączona do akt mapa wskazująca rzędne terenu i nie poddano prawidłowej analizie treści uzupełniającej oceny technicznej, zwłaszcza jej załącznika graficznego. Treść tego załącznika (szkicu) zawiera bowiem następujące wskazania liczbowe rzędnych na wysokości spornego zjazdu: w osi jezdni 120.80, przy krawędzi jezdni od strony działki skarżących 120.74, przy ogrodzeniu nieruchomości 120.48. Wynikający natomiast z odczytu rzędnych ze szkicu kierunek nachylenia zjazdu przeczy kierunkowi nakreślonemu wrysowaną strzałką.

Pomijając brak merytorycznego odniesienia się organu do treści wykorzystanego dowodu w postaci uzupełniającej oceny technicznej a tym samym brak dokonanej przez organ oceny tego dowodu (ewidentne naruszenie art. 80 K.p.a.), trafnie skarżący zarzucają dopuszczenie tego dowodu całkowicie poza trybem prowadzonego postępowania administracyjnego. Organ nadzoru budowlanego ani nie wydał formalnego postanowienia dowodowego, zlecającego autorowi oceny, uzupełnienie jej treści ani nie powiadomił stron postępowania o fakcie zlecenia uzupełnienia oceny. Wynikający z notatki organu II instancji fakt ustnego uzgodnienia przez pracownika organu I instancji z autorem oceny technicznej, konieczności jej uzupełnienia, wskazuje na niedopuszczalne złamanie zasad postępowania administracyjnego: oficjalności, informowania stron postępowania oraz czynnego udziału strony w postępowaniu. Sporządzenie uzupełniającej oceny technicznej zostało zasugerowane przez pracownika organu I instancji a organ nadzoru budowalnego II instancji zignorował zarzuty odwołujących się co do naruszenia procedury w postępowaniu przed organem I instancji w tym zakresie a także złożony przez skarżących w postępowaniu odwoławczym wniosek o wyjaśnienie na rozprawie z udziałem autora oceny, zarówno okoliczności sporządzenia oceny uzupełniającej, jak i treści tejże oceny (k. 47 i 37 akt organu II Instancji).

Zgodzić się również należy z zarzutami skarżących naruszenia przez organy obu instancji w toku postępowania przepisu art. 40 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie odrębnego doręczania korespondencji każdemu z małżonków będących stronami postępowania. Przymiot strony postępowania ma charakter indywidualny, gdyż wyprowadzany jest z indywidualnej zdolności procesowej każdego podmiotu będącego uczestnikiem postępowania. Zatem pisma kierowane do strony powinny być imienne tzn. wymieniające stronę jako indywidualnie określonego adresata. Jak stwierdził NSA w tezie wyroku z 2.02.2000r. sygn. II SA/Kr 298/00, pogląd, jakoby doręczenie decyzji jednemu ze współmałżonków, wywierało taki sam skutek jakby doręczono go obojgu, należy uznać za błędny, bo nie znajdujący uzasadnienia w przepisach prawa. Zbiorcze doręczanie małżonkom jednego egzemplarza indywidualnej korespondencji zawsze będzie narażało organ administracji publicznej na zarzut któregokolwiek z małżonków, braku dotarcia korespondencji do jego rąk.

Organ nadzoru budowlanego winien od nowa dokonać pełnych i jednoznacznych ustaleń stanu faktycznego w zakresie naturalnego ukształtowania korony drogi na wysokości nieruchomości skarżących, do którego to ukształtowania powinno być dostosowane pochylenie podłużne zjazdu stosownie do treści obecnych wymagań technicznych jakim powinien odpowiadać indywidualny zjazd, określonych § 79 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 124). Dokonane ustalenia winien odnieść do stanu technicznego spornego zjazdu wynikającego z dokumentacji budowlanej, która przewidywała budowę zjazdu. Winien ustalić, czy i jakich działań (zaniechań) dopuścił się podmiot zobowiązany do właściwego utrzymania zjazdu w okresie jego eksploatacji lub czy wystąpiły obiektywne okoliczności niezależne od osoby odpowiedzialnej za właściwe utrzymanie zjazdu, uzasadniające nałożenie na nią obowiązków usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Nakładane zaś obowiązki powinny obejmować wyłącznie powierzchnię zjazdu tj. nie wkraczać poza obszar położony poza granicami zjazdu. Granicę zjazdu wytycza granica pomiędzy nieruchomością położoną przy drodze a pasem drogowym (zazwyczaj linia ogrodzenia). Organ nadzoru budowlanego winien przy tym jednoznacznie się wypowiedzieć w kwestii dopuszczalności nałożenia na właściciela nieruchomości z tytułu jego obowiązków w zakresie należytego utrzymania zjazdu, obowiązku przebudowy zjazdu, wymagającego zgody zarządcy drogi (zezwolenia). Zachowuje aktualność teza wyroku NSA z 13.01.2003r. sygn. IV SA 520/01, że przepis art. 8 K.p.a. nakłada na organ administracji publicznej nie tylko obowiązek prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego rozstrzyganej sprawy lecz także obowiązek rozważenia skutków prawnych, które wywołują wszelkie inne ostateczne akty administracyjne, które funkcjonują w obrocie prawnym i pozostają w związku z podejmowanym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie. W okolicznościach sprawy organ winien zatem uwzględniać przesądzony fakt legalności wybudowania spornego zjazdu oraz jego istnienia od 30 lat oraz braku, póki co, dostatecznych dowodów wskazujących na konieczność nałożenia na podmioty obarczone obowiązkiem należytego utrzymania zjazdu, nakazu usunięcia nieprawidłowości w trybie przepisów rozdziału 5 Prawa budowlanego, zatytułowanego "Utrzymanie obiektów budowlanych".

Argumentacja powyższa jest zbieżna z tą, jaką Sąd wskazał w sprawie II SA/Bk 208/17 ( wyrok prawomocny dotyczący zjazdu 01-02), gdyż stan faktyczny i prawny w obu sprawach był identyczny.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się obciążenie organu obowiązkiem zwrotu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego stosownie do treści art. 200 w związku z art. 210§ 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kwotę zasądzonych kosztów postępowania tworzył: wpis od skargi w wysokości 500 złotych, opłata za pełnomocnictwa w wysokości 34 złotych oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł za udział adwokata z wyboru w charakterze pełnomocnika w postępowaniu przed sądem administracyjnym stosownie do treści Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015r., poz. 1800 ze zm.). Pełnomocnik skarżących w skardze wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 4-krotności minimalnej stawki urzędowej wynagrodzenia adwokata uzasadniając wniosek nakładem pracy pełnomocnika oraz faktograficznych, wielowątkowym skomplikowaniem sprawy. Sąd nie uznał za uzasadnione podwyższenia wynagrodzenia adwokata mając na uwadze okoliczność, że tożsama skarga została sporządzona w sprawie o sygn.. akt II SA/Bk 208/18.Tamże Sąd rozważył wkład pracy adwokata w przygotowanie skargi. Treść skargi w niniejszej sprawie jest identyczna, a zatem żądanie dodatkowego wynagrodzenia nie jest uzasadnione.