Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. Sp. z o.o. Sp. k. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Sz 743/24 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wałczu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 11 lipca 2024 r. nr SKO.4120.2173.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zarejestrowania pojazdu oddala skargę kasacyjną.

I.

Decyzją z 17 maja 2018 r. nr KD.5410.1.2425.2018.RO, Starosta Wałecki, działając na podstawie art. 73 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm. - dalej jako prd), zarejestrował na rzecz K. Sp. z o.o. Sp.k. w W.u (dalej jako spółka, skarżąca) pojazd marki BELARUS 1025, nr nadwozia [...], wydając dowód rejestracyjny seria i numer [...], tablice rejestracyjne nr [...], zalegalizowane znakiem legalizacyjny nr [...].

Decyzja stała się ostateczna.

II.

Na skutek sprzeciwu Prokuratora Rejonowego w Wałczu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, po wszczęciu postępowania z urzędu, decyzją z 11 lipca 2024 r. nr SKO.4120.2173.2023, stwierdziło "brak przesłanek do stwierdzenia nieważności ww. decyzji".

Decyzję wydano na podstawie art. 157, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 72 ust. 1 pkt 3, art. 72 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 62 prd oraz § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 11 grudnia 2017 r. w sprawie rejestracji i omaczania pojazdów oraz wymagań dla tablic rejestracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2355 ze zm.). Organ nadzoru uznał, że Starosta Wałecki powinien odmówić dokonania rejestracji ciągnika z uwagi na brak dokumentów homologacji, co stanowiło naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 3 prd, jednakże nie w sposób rażący. Proste zestawienie treści decyzji organu pierwszej instancji z treścią przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym nie wykazuje, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Sprzeczność ujawnia się dopiero po dokonaniu wykładni przepisów krajowych z przepisami unijnymi.

III.

Na skutek skargi Prokuratora Rejonowego w Wałczu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z 6 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Sz 743/24 uchylił zaskarżoną decyzję SKO.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pojazd podlegał procedurze rejestracyjnej i nie był wcześniej zarejestrowany w Polsce, a jedynie na Białorusi. W takiej sytuacji zastosowanie miały art. 71-72 prd, przy czym katalog dokumentów określonych w art. 72 ust. 1 prd ma charakter zamknięty i kumulatywny. W sytuacji gdy pojazd nie był wcześniej zarejestrowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, obowiązek przedstawienia dokumentu homologacji w rozumieniu art. 72 ust. 1 pkt 3 prd miał charakter bezwzględny. Uchybienie Starosty Wałeckiego było zatem oczywiste i możliwe do stwierdzenia poprzez zestawienie przepisów prawa krajowego z bezpośrednio stosowanymi regulacjami unijnymi, tj. rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 167/2013 z 5 lutego 2013 r. w sprawie homologacji i nadzoru rynku pojazdów rolniczych i leśnych (Dz.U.UE.L.2013.60.1 z 2 marca 2013 r. - dalej rozporządzenie nr 167/2013). Znajomość i stosowanie tych przepisów stanowiło obowiązek organu rejestrującego.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że samo stwierdzenie naruszenia prawa, nawet jasnego i oczywistego, nie oznacza jeszcze jego rażącego naruszenia w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O takim naruszeniu można mówić dopiero wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki: po pierwsze - uchybienie jest ewidentne, po drugie - dotyczy przepisu jednoznacznego, a po trzecie - wywołuje skutki społeczno-gospodarcze, które czynią niemożliwym do zaakceptowania utrzymanie decyzji (postanowienia), w obrocie prawnym jako wydanego przez organy praworządnego państwa. Zdaniem WSA tej ostatniej przesłance należy nadać decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i warunkując istotność wady kwalifikowanej. Nie zawsze bowiem oczywiste naruszenie jasnego w swej warstwie interpretacyjnej przepisu prawa oznaczać będzie, że ma ono charakter rażący. Kluczowe są bowiem skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze, jakie owo naruszenie powoduje w obrocie prawnym, czyniąc dalsze trwanie decyzji w obrocie niemożliwym do zaakceptowania.

Udzielając wytycznych WSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO powinno uwzględnić przedstawioną ocenę prawną, a w szczególności rozważyć, czy stwierdzone w sprawie niewątpliwe naruszenie prawa, miało rażący charakter. Nadto, obowiązkiem organu jest przeanalizowanie, czy decyzja organu I instancji wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § k.p.a.

Niezależnie od powyższego, organ powinien przyjąć także prawidłowy sposób formułowania rozstrzygnięcia, czyli albo stwierdzić nieważność decyzji, bądź orzec o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, natomiast w razie uznania okoliczności wskazanych w art. 156 § 2 k.p.a. orzec o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca spółka, kwestionując go w całości i zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie zaskarżonym orzeczeniem prawa materialnego, tj. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 72 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2021 r. poz. 450 j.t.) (dalej; u.p.r.d.), jak również w związku z art. 2 pkt 62 u.p.r.d. oraz art. 3 pkt 37, art. 1 ust. 1 i art. 33 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 167/2013 z dnia 5 lutego 2013 r. w sprawie homologacji i nadzoru rynku pojazdów rolniczych i leśnych (Dz.Urz.UE.L Nr 60, str. 1) [dalej: rozp.167/2013], poprzez błędną wykładnię, w ramach której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wadliwie uznał, że stwierdzone przez organ odwoławczy naruszenie przez organ I instancji art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 72 ust. 2 pkt 1 u.p.r.d. było oczywiste i świadczyło o rażącym naruszeniu prawa, w sytuacji gdy naruszenie to nie miało charakteru rażącego a jego wystąpienie wynikało z wątpliwości interpretacyjnych ww. przepisów prawa poprzedzonych złożonym procesem wykładni,

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie zaskarżonym orzeczeniem przepisów postępowania, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a. poprzez orzeczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie o uchyleniu zaskarżonej skargą decyzji organu odwoławczego z uwagi na zarzucone jej wydanie z naruszeniem innych przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, jednak bez jednoczesnego wykazania przez ww. sąd prawdopodobieństwa oddziaływania naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na wynik sprawy administracyjnej, a w szczególności, że w następstwie zbadania przez organ odwoławczy społeczno-ekonomiczno-gospodarczych skutków wydania decyzji o rejestracji przedmiotowego ciągnika rolniczego przez organ I instancji bez zażądania przedłożenia dokumentu homologacji może nastąpić wydanie decyzji o odmiennej niż dotychczas treści.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi Prokuratora Rejonowego w Wałczu poprzez jej oddalenie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

V.

Skarga kasacyjna jest w okolicznościach sprawy nieuzasadniona.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, tj. sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania przeprowadzonego przez Sąd pierwszej instancji, co daje podstawę do merytorycznego rozpatrzenia skargi kasacyjnej.

VI.

Spółka zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, wymienionych w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, przez ich błędną wykładnię polegającą przede wszystkim na wadliwym uznaniu przez WSA, że stwierdzone przez SKO naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 72 ust. 2 pkt 1 prd było oczywiste i świadczyło o rażącym naruszeniu prawa. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, jakkolwiek stwierdzone naruszenie zaistniało, to jednak nie miało charakteru rażącego, a jego wystąpienie wynikało z wątpliwości interpretacyjnych powołanych przepisów prawa, których zastosowanie musiało zostać poprzedzone złożonym procesem wykładni, co wyklucza istnienie wady kwalifikowanej.

Zarzut ten jest niezasadny.

Należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że naruszenie przez Starostę Wałeckiego art. 72 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 72 ust. 2 pkt 1 prd było "oczywiste".

Zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wydania decyzji o zarejestrowaniu pojazdu, dokumentem stwierdzającym dopuszczenie do ruchu był i jest dowód rejestracyjny (art. 71 ust. 1 prd). Przepis art. 72 prd zawiera katalog dokumentów stanowiących podstawę rejestracji pojazdu, przy czym w odniesieniu do dokumentów, o których mowa w ust. 1 pkt 3 stanowi, że wymagania te nie dotyczą pojazdu, który był już zarejestrowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 72 ust. 2 pkt 1 prd). Żaden z powołanych przepisów prawa krajowego, regulujących dopuszczenie do ruchu pojazdu, czy też dokumentów wymaganych do jego rejestracji, nie odsyła ani też nie posługuje się pojęciem "nowego pojazdu", do którego odnosi się Samorządowe Kolegium Odwoławcze i strona skarżąca kasacyjnie.

W nawiązaniu do podnoszonej w skardze kasacyjnej sprzeczności definicji "nowego pojazdu" w prawie krajowym i unijnym trzeba wyjaśnić, że definicja "nowego pojazdu" zawarta w art. 2 pkt 62 prd odnosi się do wszelkiego rodzaju pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym, a więc środków transportu przeznaczonych do poruszania się po drodze oraz maszyn lub urządzeń do tego przystosowanych (art. 2 pkt 31 prd). W przypadku pojazdów rolniczych takich jak zgłoszony do rejestracji, w zakresie ich homologacji, zastosowanie mają natomiast przepisy rozporządzenia nr 167/2013, w tym także definicje legalne. Wobec takich zakresów regulacji prawa krajowego i unijnego nie sposób przyjąć, by zachodziła tu sprzeczność, o której mowa w skardze kasacyjnej.

Mając na uwadze, że w tej konkretnej sprawie nie miało zastosowania wyłączenie, o którym mowa w art. 72 ust. 2 pkt 1 prd, nie powinno budzić żadnych wątpliwości to, że w świetle przepisów obowiązującego od 1 stycznia 2016 r. rozporządzenia nr 167/2013, dokument o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 3 prd był wymagany przy rejestracji ciągnika rolniczego. Rozporządzenie to definiuje pojęcie nowego pojazdu (pojazd, który nigdy wcześniej nie był rejestrowany ani dopuszczony) i pojęcie dopuszczenia, które oznacza "pierwsze wykorzystanie w Unii pojazdu" (odpowiednio art. 3 pkt 37 i pkt 40 rozporządzenia). Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 38 omawianego rozporządzenia, rejestracja oznacza administracyjne zezwolenie na dopuszczenie pojazdu, w tym do ruchu drogowego.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy niewątpliwe jest, że w dacie zgłoszenia do rejestracji pojazd marki Belarus, opisany w pkt I niniejszego uzasadnienia, był - w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 167/2013 - pojazdem nowym, albowiem przed tą datą nie był on wykorzystywany w UE i nie wydano administracyjnego zezwolenia na dopuszczenie tego pojazdu, w tym do ruchu drogowego. Rozporządzenie nr 167/2013 ustanawia wymogi administracyjne i wymagania techniczne w zakresie homologacji typu wszystkich nowych pojazdów, układów, komponentów i oddzielnych zespołów technicznych, o których mowa w art. 2 ust. 1 (art. 1 ust. 1 rozporządzenia). Producent nowych pojazdów, które mają być wykorzystane po raz pierwszy w Unii, ma obowiązek uzyskania homologacji, zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu nr 167/2013 (art. 8 ust. 1 rozporządzenia). Obowiązki producentów mają także zastosowanie do importerów i dystrybutorów, w przypadkach określonych w art. 15 rozporządzenia nr 167/2013, w tym wówczas gdy importer lub dystrybutor udostępnia na rynku lub rejestruje pojazdy. Z kolei organy państw członkowskich UE, zgodnie z art. 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia, zezwalają na wprowadzenie do obrotu, rejestrację lub dopuszczenie tylko takich pojazdów, komponentów i oddzielnych zespołów technicznych, które spełniają wymogi rozporządzenia.

W rozpoznawanej sprawie należało zatem dokonać wykładni art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 pkt 1 prd i omówionych powyżej przepisów rozporządzenia unijnego. Rezultat tej wykładni, przy zastosowaniu reguł językowych i systemowych, jest jednoznaczny i w istocie niesporny - dokument, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 3 prd był wymagany, dla uzyskania decyzji o rejestracji ciągnika rolniczego.

"Skomplikowany proces wykładni", eksponowany tak w skardze kasacyjnej, jak i w decyzji SKO, którego działanie kontrolował Sąd pierwszej instancji, nie jest tym samym co istotne wątpliwości interpretacyjne, ograniczające możliwość orzekania o rażącym naruszeniu prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i do których odnoszą się powołane w skardze kasacyjnej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Istotne wątpliwości interpretacyjne występują wówczas, gdy na gruncie reguł językowych i systemowych, znajdujących się na tym samym poziomie procesu wykładni, możliwe są do przyjęcia i jednakowo dają się uzasadnić różne i w znacznej mierze przeciwstawne wyniki wykładni i gdy weryfikacja celowościowo-funkcjonalna i aksjologiczna odwołuje się do tak istotnych celów, skutków czy wartości społecznych, przeważających wyniki wykładni językowo-systemowej, że ich nieuwzględnienie naruszałoby stan praworządności. Istotne wątpliwości interpretacyjne w powyżej zaprezentowanym rozumieniu w tej sprawie nie wystąpiły.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega przy tym, że przed wejściem w życie rozporządzenia nr 167/2013, w okresie obowiązywania Dyrektywy 2003/37/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. w sprawie homologacji typu ciągników rolniczych i leśnych, omawiane zagadnienie budziło wątpliwości interpretacyjne, które zostały rozstrzygnięte wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości z 15 czerwca 2017 r. sygn. akt C-513/15, który orzekł, że dyrektywa powinna być interpretowana w ten sposób, że wprowadzenie do użytku i zarejestrowanie w państwie członkowskim używanych ciągników przywiezionych z państwa trzeciego jest uzależnione od spełnienia wymogów technicznych przewidzianych w tej dyrektywie. Jednakże orzeczenie to i powstałe wątpliwości obejmowały inny stan prawny, a obowiązujące obecnie przepisy rozporządzenia nr 167/2013 są w tej kwestii jednoznaczne, o czym była już mowa.

VII.

Niezasadny jest także zarzut nr 2 skargi kasacyjnej. Oceniając podniesione uchybienie, dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez orzeczenie przez WSA o uchyleniu zaskarżonej skargą decyzji organu odwoławczego z uwagi na zarzucone wydanie jej z naruszeniem innych przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, jednak bez jednoczesnego wykazania przez sąd prawdopodobieństwa oddziaływania naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na wynik sprawy administracyjnej, należy zauważyć, że ten ostatni przepis nie należy do przepisów regulujących postępowanie administracyjne, lecz stanowi materialnoprawną podstawę aktu stwierdzającego nieważność decyzji (postanowienia). Wobec tego, w przypadku stwierdzenia przez wojewódzki sąd administracyjny naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podstawę prawną wyroku powinien stanowić art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd nie ma obowiązku wykazania, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tak jak jest w przypadku uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W związku z tym, oczekiwania spółki odnośnie do spełnienia przez Sąd pierwszej instancji obowiązku wykazania "prawdopodobieństwa oddziaływania naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na wynik sprawy administracyjnej" nie mają podstaw.

Niezależnie od powyższego należy także wskazać, że sens kontrolowanego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji tkwi w podważeniu stanowiska organu, co do postulowanej przez tenże organ nieoczywistości stwierdzonego naruszenia prawa, które jakkolwiek zaistniało, to jego zdaniem nie było jednak "oczywiste", bowiem dojście do prawidłowych rezultatów wykładni wymagało od Starosty przeprowadzenia skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Podważenie tego stanowiska przez WSA, a więc przesądzenie, że mamy do czynienia z oczywistością naruszenia i przepisem, który w jasny sposób określa wymogi prawne dokumentacji niezbędnej do rejestracji pojazdu, wymagać będzie od SKO oceny, czy pomimo tego mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, a więc czy skutki społeczno-gospodarcze uzasadniają wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego z mocą ex tunc oraz czy ewentualnie nie zachodzą negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., co aż nader wyraźnie podkreślił WSA w swym wyroku. Niezależnie więc od wad konstrukcyjnych omawianego zarzutu, o których wspomniano wyżej, podnoszenie w przedstawionych realiach faktycznych i prawnych sprawy, że WSA nie wykazał prawdopodobieństwa oddziaływania naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na wynik sprawy administracyjnej, w szczególności, że w następstwie zbadania przez organ odwoławczy społeczno-ekonomiczno-gospodarczych skutków wydania decyzji o rejestracji przedmiotowego ciągnika rolniczego przez organ I instancji bez zażądania przedłożenia dokumentu homologacji, może nastąpić wydanie decyzji o odmiennej niż dotychczas treści, nie tylko, że jest przedwczesne, ale w sposób nieuprawniony nawiązuje do art. 146 § 2 k.p.a., stosowanego w trybie wznowienia postępowania administracyjnego i statuującego negatywne przesłanki uchylenia decyzji.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Sąd pierwszej instancji, powołując końcowo w podstawie prawnej wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie wskazał żadnego przepisu postępowania, który zostałby naruszony przez SKO. To uchybienie, wobec wynikającego z art. 183 § 1 p.p.s.a. związania granicami skargi kasacyjnej, nie podlegało jednak ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną