Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi B. W. i H. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.

II SA/Ke 14/17

Uzasadnienie

Wojewoda decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania B. i H. małż. W., od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...], orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w. przy ul. Ś., oznaczonej w ewidencji gruntów m. [...] obr. 0030, jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 0,2961 ha, stanowiącej własność B. i H. małż. W., przez zezwolenie Polskiej Spółce Gazownictwa sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na realizację inwestycji celu publicznego, polegającej na przeprowadzeniu przez całą szerokość ww. nieruchomości, równolegle do ulicy Ś., w odległości około 0,5 m od jej zachodniej granicy, przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego, tj. gazociągu średniego ciśnienia dn 63 mm o maksymalnym ciśnieniu roboczym 0,5 MPa, w rejonie ulicy Ś. w K. , na podstawie art. 9a oraz art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że będąca przedmiotem niniejszego postępowania nieruchomość została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu "[...] Południe - Dyminy: Obszar 1- Łanowa, Obszar 2-Sukowska", dalej mpzp, z ustaleń którego wynika, że nieruchomość ta zlokalizowana jest na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem 1U1, tj. terenach przeznaczonych pod budownictwo usługowe i rzemiosło. Dokumentacja z rokowań potwierdza, że właściciele działek nr [...] i nr [...] i przedstawiciel inwestora nie doszli do porozumienia w kwestii uzyskania zgody na udostępnienie gruntu w celu przeprowadzenia gazociągu przez ww. działki. Przedstawiciel Polskiej Spółki Gazownictwa sp. z o.o. występował do właścicieli z prośbą o wyrażenie zgody na jej nieodpłatne jak i odpłatne udostępnienie, w celu zlokalizowania gazociągu średniego ciśnienia. W kierowanych do właścicieli pismach pełnomocnik przedstawił warunki zawarcia odpłatnej umowy korzystania z nieruchomości. Przedmiotowa oferta została doręczona właścicielom, jednak nie udzielili oni odpowiedzi.

Wobec braku porozumienia i w efekcie nie podpisania umowy cywilnoprawnej pełnomocnik inwestora wnioskiem z 12 stycznia 2016 r. wystąpił o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Po wszczęciu postępowania organ I instancji zawiadomił strony o rozprawie administracyjnej, której termin ustalono na 31 marca 2016 r. Na rozprawie pełnomocnik inwestora podtrzymał wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Natomiast właściciele, nie stawili się, pomimo prawidłowego zawiadomienia. Ponadto organ I instancji uzyskał informację od Zarządcy Drogi - Miejskiego Zarządu Dróg w K. o braku możliwości lokalizacji sieci gazowej z pominięciem działek nr [...] i nr [...], z uwagi na "mnogość obecnej infrastruktury technicznej w tym rejonie" oraz obowiązującą gwarancję wykonawcy związaną z przebudową tej drogi.

Dalej Wojewoda podał, że przedmiotowa nieruchomość objęta została miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, i jak wynika z ustaleń tego planu, zlokalizowana jest na terenach zabudowy oznaczonej na rysunku planu symbolem 1U1, tj. teren przeznaczony pod budownictwo usługowe i rzemiosło (przeznaczenie podstawowe). Jednocześnie w § 25 ust. 2 pkt 2 lit. h planu, dopuszczono na tym terenie budowę obiektów, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, z tym, że jak wynika z ustaleń ogólnych planu (§ 14 pkt 12 lit. d) nowo projektowane gazociągi powinny być prowadzone w liniach rozgraniczających istniejących dróg, poza pasem jezdni. Dopuszczono lokalizację sieci na innych terenach, pod warunkiem, że ich przebieg nie będzie kolidował z istniejącą i planowaną zabudową oraz ustaleniami planu. Organ zauważył, że we wniosku inwestora jak i w zaskarżonej decyzji wskazano, że niniejsza nieruchomość, zlokalizowana jest na terenach zabudowy oznaczonej na rysunku miejscowego planu symbolem 2U1. Jednak jego przeznaczenie i ustalenia są identyczne jak dla obszaru oznaczonego symbolem 1U1 i zgodne z § 25 ust. 2 pkt 2 lit. h planu. Dopuszcza się na terenach oznaczonych zarówno symbolem 2U1 jak i symbolem 1U1, budowę obiektów, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (§ 14 pkt 12 lit. d uchwały). Budowa gazociągu również nie koliduje z istniejącym i przyszłym zagospodarowaniem terenu 11U1, ponieważ została zaprojektowana poza nieprzekraczalną linią zabudowy (§ 4 pkt 12 uchwały).

Zdaniem organu odwoławczego okoliczność ta powoduje, że nieruchomość może być przeznaczona na realizację celu publicznego. W planie miejscowym nie ustalono szczegółowo przebiegu gazociągu, lecz został on sprecyzowany w odniesieniu do granicy działek we wniosku inwestora oraz uwidoczniony na załączonej do niego mapie do celów projektowych.

Wojewoda stwierdził, że właściciele ww. działek otrzymali ofertę w sprawie wyrażenia nieodpłatnej jak i odpłatnej zgody na udostępnienie nieruchomości i mieli możliwość z nią się zapoznać. Fakt wystąpienia do właścicieli z ofertą potwierdza korespondencja, w tym m.in. pisma kierowane wraz z załączonymi do nich umowami cywilnoprawnymi i załącznikami graficznymi przedstawiającymi przebieg gazociągu przez nieruchomość. Żadna z przedłożonych umów nie została przez właścicieli podpisana, co skutkowało wystąpieniem przez inwestora z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów: poświadczenia nieprawdy co do uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości od właścicieli innych działek oraz nieprawdziwej informacji w notatce inwestora z 3 marca 2014 r. o spotkaniu przedstawicieli inwestora z właścicielami nieruchomości, gdy tymczasem takowe spotkanie się nie odbyło, organ odwoławczy uznał, że badanie tych kwestii wykracza poza jego kompetencje. Jednak niezależnie od powyższego, nawet przyjmując, że w dniu 3 marca 2014 r., nie doszło między stronami do rozmów, to pozostała dokumentacja z rokowań jest wystarczająca do uznania, że rokowania zostały przeprowadzone i wszelkie wymogi formalne związane z ich przeprowadzeniem zostały spełnione.

Następnie Wojewoda zauważył, że jak podniósł inwestor w złożonym wniosku, celem inwestycji jest doprowadzenie gazu do wszystkich potencjalnych obiorców zlokalizowanych wzdłuż trasy projektowanego gazociągu. Zdaniem wnioskodawcy zaproponowana trasa gazociągu m.in. przez działki nr [...] i nr [...] jest najkrótszą możliwą trasą między punktem zasilania, a odbiorcami gazu zlokalizowanymi przy ulicy Ś. i jest rozwiązaniem optymalnym. Organ stwierdził, że przedstawione stanowisko jest zasadne i wyczerpujące. Nadto brak możliwości usytuowania gazociągu w pasie drogowym ww. ulicy, został potwierdzony przez Miejski Zarząd Dróg w K. .

Wojewoda także dodał, że planowana trasa gazociągu jest trasą ingerującą w jak najmniejszym stopniu w prawo własności i jednocześnie pozwala na zrealizowanie celu publicznego. Zaznaczył, że zarówno we wniosku inwestora, jak i w zaskarżonej decyzji, wskazano błędnie, iż przedmiotowa nieruchomość przynależy do obszaru o oznaczeniu 2U1, jednakże powyższe nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy z tego względu, iż zarówno obszar oznaczony jako 1U1, jak i obszar oznaczony jako 2U1, należą do terenów zabudowy usługowej U1 i posiadają takie samo przeznaczenie oraz zasady zabudowy i zagospodarowania. Z załącznika graficznego do decyzji wynika, że projektowany gazociąg zostanie usytuowany w odległości około 0,5 m od zachodniej granicy działek nr [...] i nr [...] (po wewnętrznej stronie ogrodzenia działki). Zatem zlokalizowanie gazociągu na działce nie wpłynie, ani też nie zmieni dotychczasowego sposobu korzystania z tej części nieruchomości. Właściciele nieruchomości po zakończeniu inwestycji będą mogli korzystać z tej części nieruchomości zgodnie z jej istniejącym zagospodarowaniem. Nadto zlokalizowanie gazociągu nie będzie miało wpływu na warunki jej przyszłej zabudowy, gdyż planowany gazociąg ma być usytuowany w odległości około 0,5 m od zachodniej granicy działek, będzie zatem zlokalizowany wraz z pasem strefy kontrolowanej (po 0,5 m od osi gazociągu) w tej części nieruchomości, w której brak jest możliwości zabudowy, z uwagi na ograniczenia wynikające z planu.

Organ II instancji nie zgodził się także z zarzutem braku określenia odległości usytuowanego gazociągu od granicy przedmiotowych działek, gdyż zostało to określone w punkcie 1 zaskarżonej decyzji oraz dokładnie zobrazowane na załączniku graficznym - mapie do celów projektowych w skali 1:1500, stanowiącej integralną część decyzji organu I instancji.

Odnosząc się do kwestia nieprzeprowadzenia przez inwestora rozmów z B. W. w ramach rokowań organ II instancji stwierdził, że zostały jej doręczone pisma inwestora w sprawie dobrowolnego udostępnienia nieruchomości na potrzeby realizacji przedmiotowej inwestycji. Z kolei w odniesieniu do niezaplanowania i niezrealizowania przeprowadzenia gazociągu w czasie robót związanych z budową drogi, jaką jest ul. Ś., prowadzonych w latach ubiegłych, organ stwierdził, że te zarzuty nie mogą być przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu. Organy nie mogą bowiem badać poprawności czy racjonalności usytuowania inwestycji realizowanych przez różnych inwestorów.

Wojewoda nie uznał także za słuszny zarzutu, że organ I instancji wydając decyzję nie przeprowadził analizy w zakresie jak najmniejszej uciążliwości inwestycji dla właścicieli nieruchomości, skoro zwrócił się do zarządcy drogi o udzielenie informacji w kwestii możliwości poprowadzenia planowanego gazociągu pasem drogowym ulicy Ś. z pominięciem przedmiotowej nieruchomości, uzyskując odmowę takiego sposobu realizacji inwestycji.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję B. W. i H. W., domagając się zarówno uchylenia decyzji organu I jak i II instancji, zarzucili naruszenie: art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis w okolicznościach faktycznych i prawnych jakie miały miejsce w niniejszej sprawie nie mógł być zastosowany oraz przepisów postępowania, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że aby rokowania były rzeczywiste ich przedmiotem powinny być szczegółowe i konkretne warunki jego zgody, a projekt umowy, która ma być zawarta, powinien zawierać wszystkie te warunki. Dlatego nie ulega wątpliwości, że jest to etap klasycznie i wyłącznie cywilistycznej natury, a zatem oferta zawarcia umowy powinna być dokumentem konkretnym i przez oferenta podpisanym. Skarżący dodali, że pozorność rokowań wykazali w sposób niewątpliwy i nie może być tak, że organ wydający decyzję ograniczającą prawa do korzystania z nieruchomości może twierdzić, że jakość rokowań go nie obchodzi.

Autorzy skargi zarzucili, że jeżeli zgodnie z art. 124 ust. 3 do wniosku o udzielenie zezwolenia wejścia na działkę prywatną należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań to mają to być dokumenty w rozumieniu art. 245 k.c. W szczególności dotyczy to propozycji umowy, która musi być podpisana aby mogła być w świetle prawa uważana za dokument, inaczej jest czymś w rodzaju ulotki reklamowej. Dowodów, że rokowania były przeprowadzone prawidłowo nie ma.

Wnoszący skargę nie zgodzili się z twierdzeniem organów, że zamierzony gazociąg jest zgodny z planem. Wskazali, że cytowany § 14 pkt 2 lit. d mówi, że " nowo projektowane gazociągi powinny być prowadzone w liniach rozgraniczających dróg poza pasem jezdni. Dopuszcza się lokalizację sieci w innych terenach. Ich przebieg nie może kolidować z istniejącą i planowaną zabudową oraz ustaleniami niniejszego planu." Jeśli zapisano w pkt 12 lit. d, że przebieg gazociągu nie może kolidować z ustaleniami niniejszego planu, to nie może on mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż koliduje z pkt 12 lit. b tego planu. W § 14 pkt 12 lit. b wyraźnie powiedziano, że "na terenie objętym planem planuje się budowę gazociągu średniego ciśnienia w ul. Ś. oraz w ul. S.'’, czyli w pasie drogowym tej ulicy, a nie poza nim. I to w tym paragrafie nastąpiło ustalenie lokalizacji przedmiotowego gazociągu. Gdyby pkt 12 lit. d dopuszczał lokalizację tego konkretnego gazociągu w innym terenie tak jak to interpretują oba organy, to nie byłoby w nim zapisu: "ich przebieg nie może kolidować z istniejącą i planowaną zabudową oraz ustaleniami niniejszego planu". Oba organy w ogóle nie respektują zapisów planu, ponieważ celowo pomijają § 14 pkt 12 lit. b, który to punkt całkowicie eliminuje ich tezę jakoby projektowany gazociąg był zgodny z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący wskazali, że chybione jest powoływanie się przez organy na § 25 pkt 2 lit. h, gdzie zapisana jest funkcja dopuszczalna obszaru 1U1 odnośnie urządzeń infrastruktury technicznej, ponieważ § 25 w pkt 10 stanowi: "zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej: zgodnie z § 14". Czyli pkt 10 odsyła w tym zakresie do § 14, gdzie w pkt 12 lit.b gazociąg zlokalizowany jest w ul. Ś..

Zdaniem skarżących organ świadomie pomija w cytowanym paragrafie pkt 10, który odsyła w zakresie obsługi infrastruktury technicznej do § 14. I dalej pisze "z tym że jak wskazano w ustaleniach ogólnych planu (§ 14 pkt 12 lit, d) nowo projektowane gazociągi powinny być prowadzane w liniach rozgraniczających istniejących dróg, poza pasem jezdni. Dopuszczono jednakże lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej na innych terenach, pod warunkiem, że ich przebieg nie będzie kolidował z istniejącą i planowaną zabudową oraz ustaleniami ww. Planu". W cytowanym § 14 pkt 12 lit. d organ I instancji nie bierze w ogóle pod uwagę, że dopuszczono co prawda lokalizację sieci w innym terenie, ale pod warunkiem, że ich przebieg nie będzie kolidował z ustaleniami ww. planu. A kolizja jest oczywista z ustaleniem planu w tym paragrafie pkt 12 lit, b, gdzie przedmiotowy gazociąg zlokalizowany jest w ul. Ś.. Jednakże pkt 12 lit. b jest całkowicie pominięty.

Autorzy skargi stwierdzili, że w tej konkretnej sprawie organy obu instancji mogłyby zastosować zapisy planu, na które się powołują pod warunkiem, że w § 25 nie byłoby pkt 10, a w § 14 pkt 12 lit, d nie byłoby zapisu "ich przebieg nie może kolidować z istniejąca i planowana zabudowa oraz ustaleniami niniejszego planu". Te zapisy całkowicie eliminują możliwość umieszczenia przedmiotowego gazociągu poza pasem drogowym, zresztą żaden z zapisów planu tego nie umożliwia.

Uzupełniając powyższe zarzuty skarżący zauważyli, że według Wojewody powołane symbole 2U1 i 1U1 to to samo. Ponadto zarzucili, że nie odniesiono się rzetelnie do błędów popełnionych przy analizie wpływu gazociągu na ich działki, nie odniesiono się do wniosku o wyjaśnienie, dlaczego tolerowano nieprawdziwe dane podane we wniosku Polskiej Spółki Gazownictwa, jak również w dalszym postępowaniu, nie przeanalizowano dokładnie starań inwestora w Miejskim Zarządzie Dróg w K. w sprawie usytuowania gazociągu w pasie drogowym ul. Ś.. W ogóle się nie odniesiono do zarzutu, dlaczego inwestor gazociągu nie wystąpił w 2014 r. do MZD [...] o jego umieszczenie w pasie drogowym w rejonie działek [...] i [...], jak to uczynił 25 czerwca 2014 r. w stosunku do innych działek. Występując w 2014 r. do MZD [...] o umieszczenie gazociągu w pasie drogowym ul. Ś. w rejonie innych działek - zgodę taką otrzymał. Ponadto brak choćby prób analizy urządzeń infrastruktury technicznej podziemnej w ul. Ś. i wykazanej przez skarżących możliwości usytuowania gazociągu w tej ulicy w wolnym pasie zieleni pomiędzy granicą ich działek, a krawędzią rowu, choć szerokość tego pasa zieleni wynosi ok 1 m. Zlokalizowanie gazociągu w wolnym i wskazanym przez nich pasie zieleni spełnia wszystkie wymogi normatywne co do odległości gazociągu od innych urządzeń infrastruktury technicznej. Brak również odniesienia się do twierdzeń odnośnie przebiegu gazociągu w pasie drogowym, a tolerowanie absurdalnych twierdzeń projektanta jest nie do przyjęcia, skoro prowadzenie gazociągu w pasie zieleni pasa drogowego nie będzie zagrażać ogrodzeniu i nie będzie również zagrażać stabilności skarpy rowu, która jest umocniona płytami betonowymi. Zarzucili też brak rzetelnego ustosunkowania się do rozbieżności w treści decyzji I instancji pomiędzy częścią tekstową, a załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część tej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i stwierdził, że zarzuty w niej zawarte nie wnoszą żadnych nowych okoliczności i faktów ponad te, które znane były organowi przy rozpatrywaniu odwołania.

W dniu 1 lutego 2017 r. skarżący złożyli pismo, w którym ustosunkowali się do odpowiedzi organu na skargę. Podnieśli, że Wojewoda stwierdził, że na załączniku Nr 1 część 2 do uchwały nr XXV/535/2012 przedstawiony został jedynie ideowo przebieg infrastruktury technicznej, w tym gazociągu średniego ciśnienia. Taka argumentacja, zdaniem skarżących jest nie do przyjęcia, gdyż rysunek planu część Nr - 2 do uchwały stanowi wraz z częścią tekstową część normatywną aktu. Ponadto zdaniem skarżących manipulacją jest stwierdzenie organu, że w § 5 ust. 1 nie ma wymienionej infrastruktury technicznej - gazociągu, skoro wyraźnie jest tam zapisane w lit. s: "E-teren infrastruktury technicznej - elektroenergetyka", zapis ten dotyczy sieci urządzeń przesyłających nośniki energetyczne, skoro gaz przesyłany poprzez sieć gazociągów jest nośnikiem energetycznym, z którego powstaje u odbiorcy energia cieplna. Gdyby twierdzenie organu było prawdziwe, to na rysunku planu część Nr 2 nie mógłby być oznaczony gazociąg w ul. Ś. symbolem literowym Eg, ponieważ oznaczenie to (lit. E) by się dublowało w zapisach tego samego planu, co jest rzeczą niedopuszczalną. Ta sama lit. "E" nie może oznaczać jednocześnie ustalenia obowiązującego i jednocześnie oznaczać informacji dodatkowej nieobowiązującej. Skoro § 2 w pkt 1 lit. b mówi, że rysunek planu część Nr 2 - infrastruktura techniczna jest integralną częścią planu, w którym w części tekstowej § 14 pkt 7 lit. d istniejący zapis odnosi się do tego rysunku, w którym pokazano przebieg przedmiotowego gazociągu to może on być lokalizowany jedynie w granicach pasa drogowego (ul. Ś.). Rysunek planu część nr 2 - infrastruktura techniczna, który ustala zasady uzbrojenia terenu jest rysunkiem obowiązującym nakazującym lokalizację gazociągu średniego ciśnienia w liniach rozgraniczających pasa drogowego ww. ulicy. Gdyby twórca planu dopuszczał lokalizację gazociągu poza tym pasem, to nie sporządzałby rysunku planu część nr 2 i bez potrzeby nie zawężałby terenu, w którym gazociąg może być umiejscowiony.

Na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. H. W. złożył załącznik do protokołu rozprawy, w którym wniósł, aby Sąd zwrócił szczególną uwagę na fakty wymienione w tym załączniku powtarzające i systematyzujące argumentację przedstawianą przez skarżących w toku postępowania (k.66).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016.718 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani też naruszenia przepisów prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi była decyzją utrzymująca w mocy wydaną na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2015.1774 t.j. ze zm.), dalej ugn decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości należącej do skarżących.

Zgodnie z art. 124 ust. 3 ugn udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

W skardze zarzucono, że przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie nie przeprowadzono rzeczywistych, a tylko pozorne rokowania. Ma o tym, zdaniem skarżących świadczyć brak objęcia przedmiotem tych rokowań oraz uwzględnienia w projekcie umowy, która ma być zawarta, szczegółowych i konkretnych warunków zgody dotyczących:

- rozliczenia ewentualnych szkód,

- uciążliwości wynikłych z posadowienia urządzeń na nieruchomości,

- określenia terminu, w jakim wykonane będą roboty budowalne,

- zakresu uprawnień inwestora do każdorazowego wejścia na nieruchomość w celach konserwacyjnych i awaryjnych,

- propozycji odszkodowania za trwałe korzystanie z nieruchomości.

Ponadto oferta zawarcia umowy powinna być, zdaniem skarżących, dokumentem konkretnym i przez oferenta podpisanym. Skoro do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań, to mają to być dokumenty w rozumieniu art. 245 kc, co w szczególności dotyczy propozycji umowy, która musi być podpisana.

Z takimi zarzutami nie można się zgodzić z następujących przyczyn.

Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań, ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nakłada na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku ich zainicjowania. Rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2016 r., I OSK 1723/15).

Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, o jakich mowa w art. 124 ust. 3 ugn oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów nie doszło do zawarcia umowy, a inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ust. 1. Niemożność uzyskania zgody właściciela lub użytkownika wieczystego oznacza więc taki stan, w którym właściciel nie odpowiedział na zaproszenie do rokowań albo sprzeciwił się wyrażeniu zgody, albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 2 marca 2016 r., II SA/Ke 1079/15).

Rokowania rozumiane w przedstawiony powyżej sposób zostały w sprawie przeprowadzone. Skarżący nie kwestionował, a wynika to z prawidłowych ustaleń organów, że jeszcze przed doręczeniem obojgu skarżącym pism z prośbami o wyrażenie zgody na budowę gazociągu wraz z projektami umów, rozmawiał z przedstawicielem inwestora na temat lokalizacji gazociągu. Okoliczność, czy przy rozmowie tej była skarżąca B. W. oraz czy była to rozmowa telefoniczna, czy też bezpośrednia, nie ma istotnego znaczenia, skoro następnie, w dniach 13 marca i 2 grudnia 2015 r., zostały skutecznie, w trybie art. 43 kpa doręczone skarżącym pisma z prośbami o odpłatne odstąpienie ich nieruchomości, do których dołączone zostały projekty umów o odpłatne korzystanie z nieruchomości oraz kopie map do celów projektowych pokazujące proponowany przebieg gazociągu na nieruchomości skarżących. Wbrew zarzutom skargi, wspomniane projekty umów zawierały niemal wszystkie wymienione w uzasadnieniu skargi szczegółowe i konkretne warunki zgody, a brak na nich podpisu przedstawiciela inwestora nie dyskwalifikuje tych projektów umów, skoro, jak to wyżej wyjaśniono, forma prowadzenia rokowań, ani dokumenty, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, nie jest uściślona w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto należy zauważyć, że pisma pełnomocnika inwestora z dnia 13 marca i 2 grudnia 2015 r., do których były dołączone wspomniane projekty umów, zawierały podpisy. Powołanie się w uzasadnieniu skargi na to, że dokumenty z przeprowadzonych rokowań mają być dokumentami w rozumieniu art. 245 k.c. jest niezrozumiałe, skoro wspomniany przepis dotyczy zasad ustanawiania ograniczonych praw rzeczowych, a nie etapu negocjacji poprzedzających ewentualne zawarcie umowy zobowiązaniowej.

Również brak we wspomnianych projektach umów proponowanej kwoty odszkodowania, nie świadczy o niekompletności tych propozycji. Zamiast tych kwot bowiem, we wspomnianych pismach z 13 marca i 2 grudnia 2015 r. znalazła się prośba o zaakceptowanie propozycji wyliczenia odszkodowania na podstawie wyceny rzeczoznawcy. Skarżący na żadne z tych pism nie odpowiedzieli, co w powiązaniu z informacją zawartą w notatce urzędowej sporządzonej przez projektanta J. G. w dniu 3 marca 2014 r. pozwalało organowi na uznanie, że B. i H. małżonkowie W. nie tyle nie są zainteresowani ustaleniami dotyczącymi odszkodowania za trwałe korzystanie z ich nieruchomości i za poniesione szkody, czy też poznaniem jego proponowanej wysokości, co w ogóle nie zgadzają się na lokalizację gazociągu na ich nieruchomości. Takie stanowisko skarżących potwierdziło się zresztą w toku całego dalszego postępowania, w związku z czym nie może być w sprawie wątpliwości, że pomimo określenia i zaproponowania właścicielom konkretnych warunków uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ust. 1 ugn, uzyskanie ich zgody okazało się niemożliwe. Dlatego organy obu instancji niewadliwie uznały, że określone w art. 124 ust. 3 zd. 1 i 3 ugn wymogi, zostały w sprawie spełnione.

Nie był również zasadny zarzut skargi dotyczący niedopuszczalności zastosowania w sprawie art. 124 ust. 1 ugn, która miała wynikać z tego, że zamierzony gazociąg nie jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na tamtym terenie, która to zgodność jest koniecznym wymogiem dopuszczalności wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 124 ust. 1 ugn.

Twierdzenia skarżących oparte były na zaprezentowanej przez nich wykładni przepisów mpzp, a w szczególności § 14 pkt 12 lit. b i d tego planu. Zgodnie z ich treścią bowiem, ustalone zostały następujące zasady uzbrojenia terenu wymienione w pkt 8 lit. d sieci infrastruktury techniczno – gazociągowej, której ideowy układ przedstawiono na rysunku planu – część Nr 2 – infrastruktura techniczna: (...)

b) na terenie objętym planem planuje się budowę gazociągu średniego ciśnienia, w ul. Ś. oraz ul. S., (...)

d) nowo projektowane gazociągi powinny być prowadzone w liniach rozgraniczających istniejących dróg, poza pasem jezdni. Dopuszcza się lokalizację sieci w innych terenach. Ich przebieg nie może kolidować z istniejącą i planowaną zabudową oraz ustaleniami niniejszego planu.

Z przytoczonych zapisów skarżący wywiedli, że przewidziana w § 14 pkt 12 lit. d zd. 2 mpzp dopuszczalność lokalizacji sieci gazowej w innych terenach, niż linie rozgraniczające istniejących dróg nie może mieć miejsca, gdyż taka lokalizacja kolidowała by z ustaleniami planu, a konkretnie z obowiązującym ustaleniem określonym w § 14 pkt 12 lit. b zd. 1 tego planu, gdzie określono, że planowany, przedmiotowy gazociąg średniego ciśnienia ma powstać w ulicy Ś.. Taka wykładnia oznaczałaby, że choć przepis § 14 pkt 12 lit. d zd. 2 mpzp dopuszcza lokalizację sieci gazowej w innych terenach, niż w liniach rozgraniczających istniejące drogi, to jednak odnośnie przedmiotowego gazociągu nie byłoby to nigdy dopuszczalne. Z taką wykładnią nie można się zgodzić, gdyż prowadziłaby do rezultatów czyniących część zapisów tego planu normami pustymi, które nie miałyby nigdy zastosowania. Należy zauważyć, że cała treść § 14 pkt 12 mpzp dotyczy sieci infrastruktury techniczno – gazociągowej wymienionej w § 14 pkt 8 lit. d tego planu, o czym stanowi § 14 pkt 12 we wstępnej części. W przepisie § 14 pkt 8 lit. d wskazano natomiast właśnie sieć gazociągów średniego ciśnienia zasilaną z systemu gazowego. Nie można więc mieć wątpliwości co do tego, że zarówno w § 14 pkt 12 lit. b, jak i w § 14 pkt 12 lit. d mpzp, mowa jest o tym samym gazociągu średniego ciśnienia. Nie może więc być prawidłowa taka interpretacja tych przepisów, która w jednym zdaniu dopuszcza lokalizację sieci gazowej średniego ciśnienia w innym terenie niż w liniach rozgraniczających istniejących dróg, a w kolejnym taką możliwość wyłącza. Taka wykładnia jest sprzeczna z zasadą racjonalności ustawodawcy, odnoszącą się również do aktów prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów powinna polegać na przyjęciu, że treść § 14 pkt 12 lit. b mpzp określa, w rejonie jakich ulic na obszarze objętym planem planuje się budowę gazociągu średniego ciśnienia, przy czym użyte w tym przepisie sformułowanie ("planuje się") wskazuje, że zawiera on tylko zalecenie, sugestię, czy też informację, a nie wiążące ustalenie planu. Natomiast szczegółowe zasady lokalizacji tych gazociągów określone są w przepisie § 14 pkt 12 lit. d, który to przepis, przyjmując jako zasadę lokalizację nowych gazociągów w liniach rozgraniczających istniejących dróg, przewiduje wyjątek od tej zasady polegający na dopuszczeniu lokalizacji gazociągu poza tymi liniami, z tym że bez kolizji z istniejącą i projektowaną zabudową oraz bez kolizji ze szczegółowymi ustaleniami planu dotyczącymi przykładowo lokalizacji innych niż gazowa sieci uzbrojenia terenu. Za przedstawioną wykładnią dodatkowo przemawia to, że w § 5 mpzp określającym występujące na rysunku stanowiącym załącznik nr 1 do planu, oznaczenia wynikające z ustaleń planu (a więc z ustaleń zawartych w jego części tekstowej), mające charakter ustaleń obowiązujących, nie znalazły się oznaczenia dotyczące terenów infrastruktury technicznej – sieci gazowej średniego ciśnienia. Pozostałe oznaczenia występujące na rysunku planu są informacjami dodatkowymi i nie stanowią ustaleń planu, o czym stanowi § 5 ust. 2 mpzp. Oznacza to, że ustalenia lokalizacyjne dotyczące przedmiotowej sieci gazowej średniego ciśnienia, nie mają charakteru ustaleń wiążących, co z kolei przemawia za dopuszczeniem lokalizacji tej sieci na innych terenach, niż w liniach rozgraniczających istniejących dróg, a więc na przykład na terenach zabudowy usługowej U1, oznaczonych na rysunku planu między innymi symbolem 1U1 (na którym to terenie położona jest nieruchomość skarżących). Na terenach tych bowiem, zgodnie z § 25 pkt 2 lit. h mpzp, przewiduje się jako przeznaczenie dopuszczalne obiekty, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej bez określania ich rodzaju, a więc również sieci gazowe średniego ciśnienia. Ostatnio przytoczony przepis świadczy dodatkowo o spójności regulacji zawartej w mpzp. Wreszcie należy podzielić pogląd organu, że na załączniku Nr 1 część 2 do mpzp przedstawiony został jedynie ideowy przebieg infrastruktury technicznej, w tym gazociągu średniego ciśnienia, co potwierdza zapis § 5 ust. 3 planu. Nie wyznacza on natomiast szczegółowej i konkretnej lokalizacji tego gazociągu, co jest zrozumiałe, skoro zawarte w § 14 pkt 12 lit. d mpzp ustalenia przewidują możliwość odstąpienia od zasady lokalizacji nowo projektowanego gazociągu średniego ciśnienia w liniach rozgraniczających istniejących dróg.

Nie mógł zmienić powyższej oceny Sądu również zapis § 14 pkt 17 mpzp, na który powołano się w skardze. Zgodnie z jego treścią, przeznaczone do powszechnego użytku sieci infrastruktury technicznej, oraz urządzenia z nimi związane, powinny być lokalizowane w planowanych i adaptowanych pasach drogowych, oraz na innych terenach użytkowania publicznego w sposób podporządkowany określonej w planie funkcji terenu. Takie sformułowanie wskazuje, że przytoczony zapis dotyczy lokalizacji sieci infrastruktury technicznej, a więc i przedmiotowej sieci gazowej średniego ciśnienia, w pasach drogowych, które są dopiero planowane i adaptowane. Tymczasem w dacie uchwalenia mpzp terenu [...] Południe – Dyminy, a tym bardziej w dacie wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości skarżących, pas drogowy ulicy Ś. w K. , nie był planowany, lecz był już w budowie. Przytoczony zapis § 14 pkt 17 mpzp ma na celu takie gospodarowanie przestrzenią oraz środkami inwestycyjnymi, aby już na etapie projektowania nowych dróg, czy też ich adaptacji, planować kompleksową realizację również sieci infrastruktury technicznej. Na etapie trwającej już budowy drogi, wynikające z przytoczonego zapisu planu cele nie mogą już być zrealizowane.

Uwzględniając powyższą część rozważań należy stwierdzić, że planowany gazociąg jest zgodny z mpzp.

Należy następnie zauważyć, że niedopuszczalność postulowanego przez skarżących zlokalizowania przedmiotowego gazociągu w pasie drogowym ulicy Ś. wynika również z zapisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2016.1440). Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wyjątek od tej zasady wynika z art. 39 ust. 1a. Zgodnie z nim bowiem, przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy (...) urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. W szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg (art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych).

Sytuacja przewidziana w ostatnio przytoczonym przepisie zaistniała w niniejszej sprawie. Pismem z dnia 14 czerwca 2016 r. Prezydent Miasta [...] zwrócił się do Miejskiego Zarządu Dróg w K. o udzielenie informacji, czy możliwe jest przeprowadzenie gazociągu średniego ciśnienia w pasie drogowym ulicy Ś. w K. w rejonie zbiegu ulicy Ś. w K. , a jeśli nie, to z jakiego względu. W odpowiedzi na to pismo Miejski Zarząd Dróg w K. będący zarządcą ulicy Ś. wyjaśnił, że lokalizacja gazociągu średniego ciśnienia w pasie drogowym ulicy Ś. w K. w rejonie działek nr ewid. [...] i [...] obręb 0030, była kilkukrotnie omawiana z przedstawicielami Polskiej Spółki Gazownictwa sp. z o.o., biura projektowego oraz z mieszkańcami ulicy Ś.. Wszystkie te rozmowy potwierdziły brak możliwości lokalizacji sieci gazowej w pasie drogowym ulicy Ś., przy czym głównymi przyczynami takiego stanu rzeczy jest usytuowanie i mnogość obecnej infrastruktury technicznej w tym rejonie oraz gwarancja związana z przebudową ulicy Ś.. Wyjaśnienie to, w świetle przytoczonych przepisów, w tym zwłaszcza art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, dodatkowo nie pozwalało na lokalizację przedmiotowego gazociągu w pasie drogowym ulicy Ś. w K. . Podnoszona przez skarżących okoliczność dotycząca domniemanego nie zwrócenia się przez inwestora przedmiotowego gazociągu do MZD w K. o zgodę na umieszczenie przedmiotowego gazociągu w pasie drogowym ul. Ś. już w czerwcu 2014 r., nie ma dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy żadnego znaczenia, skoro obecnie, przed wydaniem zaskarżonej decyzji zgody takiej nie ma. Dociekanie przyczyn zachowań czy też zaniechań inwestora przed wszczęciem postępowania oraz rozliczanie go z tego tytułu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ugn, przez co nie może być przedmiotem ustaleń w takiej sprawie oni organów administracji, ani też przedmiotem kontroli sądu administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braku analizy urządzeń infrastruktury technicznej podziemnej w ulicy Ś. i wykazanej przez skarżących możliwości usytuowania gazociągu w tej ulicy w mierzącym ok. 1 metr wolnym pasie zieleni pomiędzy granicą ich działek, a krawędzią rowu, należy wyjaśnić, że wspomniany pas zieleni również stanowi część pasa drogowego, co przyznają w skardze sami skarżący. W związku z tym także ta lokalizacja objęta była opartą na treści art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych odmową zezwolenia zarządcy drogi – MZD w K. - na zlokalizowanie przedmiotowego gazociągu, wyrażoną w piśmie z dnia 24 czerwca 2016 r. Ponadto należy zauważyć, że szerokość tego pasa określana przez samych skarżących na około 1 metra (a więc niekoniecznie równy 1 metr), przez projektanta przedmiotowego gazociągu została wymierzona na poziomie ok. 85 cm, co jest pasem zbyt wąskim, aby z uwzględnieniem wymaganego przez §10 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie Dz.U.2013.640), pasa strefy kontrolowanej po 0,50 m z każdej strony od osi gazociągu, móc ten gazociąg zlokalizować w miejscu proponowanym przez skarżących. Zgodnie bowiem z treścią § 10 ust. 3 w/w rozporządzenia, w strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania, co oznacza zarazem, że w odległości mniejszej niż 0,50 m od osi gazociągu o maksymalnym ciśnieniu roboczym (MOP) do 0,5 MPa włącznie, nie mogą się znajdować takie obiekty budowlane jak ogrodzenie, czy umocniony rów odwadniający - 1,0 m. Skoro takie obiekty już się w tym miejscu znajdują, nie jest dopuszczalne zlokalizowanie gazociągu w miejscu, które nie zapewnia zachowania wymaganej szerokości pasa strefy kontrolowanej. Trzeba dodać, że przy ocenie szerokości wspomnianego pasa zieleni pomiędzy ogrodzeniem skarżących, a umocnionym rowem odwadniającym, należy uwzględniać odległość nie do samej krawędzi płyt betonowych tworzących skarpę tego umocnionego rowu, ale do górnej krawędzi podsypki pod tymi płytami widocznej na zdjęciu dołączonym do protokołu z rozprawy administracyjnej z 31 marca 2016 r. k. 72 – 74 akt organu I instancji, która jest częścią konstrukcji opisywanego rowu. Taka ocena potwierdza ustalenie projektanta i organów co do szerokości wspomnianego pasa zieleni, a podważa twierdzenia skarżących.

Dla oceny zaskarżonej decyzji w aspekcie jak najmniejszej uciążliwości planowanej lokalizacji przedmiotowego gazociągu dla nieruchomości skarżących istotne znaczenie mają również wskazane przez organ II instancji okoliczności dotyczące braku kolizji tego gazociągu z obecnie istniejącym, a także z przyszłym sposobem zagospodarowania działek skarżących, co nie jest następstwem lokalizacji tego gazociągu w działkach skarżących, ale faktu zaprojektowania go poza nieprzekraczalną linią zabudowy zdefiniowaną w § 4 pkt 12 mpzp. Istotne też jest to, że przy ustalaniu przebiegu tego gazociągu inwestor musiał uwzględnić warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie określone w przywołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U.2013.640). Jak trafnie zauważył organ II instancji, lokalizacja gazociągu na działkach skarżących jest ściśle powiązana z rozwiązaniami przyjętym na znacznym obszarze, gdyż jest to inwestycja liniowa. Powiązanie to jest widoczne na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500 z projektem sieci gazowej dołączonej do akt sprawy (k. 45 akt organu II instancji).

Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.