Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 621/18 w sprawie ze skargi D. D. na zalecenie pokontrolne Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie zaleceń pokontrolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. D. na rzecz Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 621/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. D. na zalecenie pokontrolne Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie zaleceń pokontrolnych, tj. wykonania prac w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w G. w celu doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył D. D., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:

1. art. 16 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez błędną ich wykładnię, polegającą na uznaniu, że pozaprocesowa czynność konwencjonalna organu administracji dokonana w odniesieniu do elementów treści rozstrzygnięcia wydanej wcześniej przez ten organ decyzji administracyjnej nie wpływa na treść tej decyzji, gdy według art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zalecenia pokontrolne nakładają obowiązek, a zatem wydanie ich w odniesieniu do określonego uprawniającą decyzją administracyjną przedmiotu jej wykonania (robót budowlanych) powoduje zmianę stosunku administracyjnoprawnego określonego rozstrzygnięciem tej decyzji, zaś stosownie do art. 16 § 1 i § 3 k.p.a. jakakolwiek zmiana ustalonego decyzją stosunku administracyjnoprawnego możliwa jest tylko w drodze jej zmiany (w sposób przewidziany w kodeksie albo w ustawach szczególnych), co doprowadziło do oddalenia skargi na zmieniające ten stosunek, a tym samym godzące w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, zalecenia pokontrolne, zamiast jej uwzględnienia poprzez stwierdzenie bezskuteczności tych zaleceń;

2. art. 110 § 1 k.p.a. przez błędną jego wykładnię, polegającą na niezrozumieniu znaczenia prawnego tego przepisu, czyli tego, że organ administracji przy wykonywaniu czynności z zakresu administracji publicznej (zarówno w drodze postępowania administracyjnego, jak też poza nim) jest związany treścią, w tym charakterem, wydanej wcześniej decyzji administracyjnej, a tym samym swoimi późniejszymi czynnościami dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (podejmowanymi poza postępowaniem administracyjnym) nie może niweczyć skutków prawnych wywołanych tą decyzją, w wyniku czego doszło do oddalenia skargi na zalecenia pokontrolne naruszające to związanie, zamiast jej uwzględnienia tak, aby poprzez stwierdzenie bezskuteczności tych zaleceń przywrócić stan zgodny z wyrażoną w tym przepisie intencją ustawodawcy;

3. § 13 ust. 1 pkt 5, pkt 6 i pkt 7 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków przez błędną ich wykładnię:

4. w zakresie ust. 1 pkt 5, polegającą na przyjęciu, że w orzeczonym w pozwoleniu konserwatorskim sposobie prowadzenia robót budowlanych nie mogą być zawarte ustalenia co do tempa wykonywania tych robót, ani też co do terminu zakończenia ich wykonywania, mimo że w pojęciu "sposób prowadzenia robót budowlanych" mieści się również tempo, jak też czas wykonywania tych robót, co skutkowało:

a) nieprawidłowym przyjęciem przez Sąd pierwszej instancji, że termin zakończenia wykonywania tych robót może być następczo dowolnie ustalany przez organ konserwatorski w drodze zaleceń pokontrolnych,

b) nieprawidłowym uznaniem, że zobowiązanie w drodze zaleceń pokontrolnych do zakończenia wykonywania robót określonych w decyzji nie prowadzi do zmiany stanu prawnego ukształtowanego tą decyzją,

c) stwierdzeniem, że udzielenie przez organ pozwolenia na nieograniczone w czasie wykonywanie robót budowlanych nie stanowi stanu prawnego decyzją tą wykreowanego (nie uprawnia skarżącego do nieograniczonego w czasie wykonywania tych robót),

a w konsekwencji oddaleniem skargi na zalecenia pokontrolne, które w istocie zobowiązują do wykonania decyzji w określonym przez nie terminie, a tym samym zmieniają sytuację prawną skarżącego ukształtowaną decyzją administracyjną, zamiast jej uwzględnienia i stwierdzenia bezskuteczności tych zaleceń, jako modelujących w sposób nieprzewidziany w ustawie uprawnienie nadane decyzją administracyjną,

5. w zakresie ust. 1 pkt 6, polegającą na przyjęciu, że orzeczony w pozwoleniu konserwatorskim sposób prowadzenia robót budowlanych nie może być zmieniony w trybie art. 47 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, mimo że przepis ten jednoznacznie mówi o tym, że pozwolenie konserwatorskie w trybie tego artykułu może być zmienione, co skutkowało oddaleniem skargi na zalecenia pokontrolne zmieniające orzeczony w tym pozwoleniu sposób prowadzenia robót, zamiast jej uwzględnienia ze wskazaniem, że trybem właściwym dla zmiany tego sposobu jest tryb określony w art. 47 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;

6. w zakresie ust. 1 pkt 7, polegającą na przyjęciu, że pozwolenie konserwatorskie na prowadzenie robót budowlanych nie ma wiążącego prawnie charakteru w zakresie terminu jego wykonywania, gdy z przepisu tego jednoznacznie wynika, że organ ustala w treści pozwolenia czas jego obowiązywania, co skutkuje tym, że jeżeli organ terminu jego ważności w nim nie wskaże, to pozwolenie te obowiązuje tak długo, jak długo nie zostanie zmienione albo uchylone w drodze decyzji, a tym samym jego jakakolwiek w tym zakresie zmiana, czyli co do terminu wykonywania robót, w trybie innym niż wydanie decyzji administracyjnej, jest niedopuszczalna, co skutkowało oddaleniem skargi na reglamentujące czas wykonywania tych robót zalecenia pokontrolne, zamiast jej uwzględnienia z uwagi na to, że reglamentacja czasu wykonywania robót budowlanych określonych w decyzji nie jest możliwa w trybie innych niż decyzja administracyjna czynności z zakresu administracji publicznej;

7. art. 47 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że sposób, w tym tempo wykonywania robót budowlanych określonych w pozwoleniu, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, jeżeli może doprowadzić do uszkodzenia lub zniszczenia zabytku, nie stanowi przesłanki do zmiany tego pozwolenia w trybie wznowienia postępowania w sprawie jego wydania, a tym samym znoszenie tego zagrożenia powinno następować poprzez wydanie zaleceń pokontrolnych nakazujących zmienić sposób, w tym tempo wykonywania robót określonych w tym pozwoleniu w sytuacji, gdy zgodnie z treścią tego przepisu organ konserwatorski może zmienić wydane przez siebie pozwolenie w taki sposób, aby jego wykonywanie nie prowadziło do uszkodzenia lub zniszczenia zabytku, co spowodowało:

a) oddalenie skargi na zalecenia zmieniające to pozwolenie, zamiast jej uwzględnienia przy wskazaniu, że zmiana pozwolenia konserwatorskiego w zakresie tempa wykonywania określonych w nim robót budowlanych, w okolicznościach gdy tempo ich wykonywania może doprowadzić do uszkodzenia lub zniszczenia zabytku, powinna nastąpić w drodze decyzji na co dany przepis wskazuje, a nie w drodze niebędącej decyzją konwencjonalnej czynności organu z zakresu administracji publicznej, który pozwolenie to wydał,

b) niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wyrażające się w błędnej ocenie zastosowania tego przepisu przez organ konserwatorski do zdarzenia polegającego na wykonywaniu robót budowlanych zgodnie z wydanym pozwoleniem na ich prowadzenie,

8. art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że władcza, dotycząca obowiązków wynikających z przepisów danej ustawy czynność organu, konkretyzująca obowiązek wykonania w określonym terminie robót budowlanych przy zabytku;

9. w postaci wydania zaleceń pokontrolnych, może być stosowana łącznie z pozwoleniem konserwatorskim, tj. ustalać dyrektywnie termin wykonania określonych w tym pozwoleniu robót budowlanych, gdy z treści tych przepisów jednoznacznie wynika, że zalecenia pokontrolne mogą być stosowane tylko w zamian decyzji administracyjnych (dotyczących obowiązków wynikających z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) albo w celu zobowiązania do wykonywania robót budowlanych w sposób ustalony w pozwoleniu konserwatorskim, gdy ich wykonywanie odbywa się w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w tym pozwoleniu (art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), nie zaś w celu uzupełniającej konkretyzacji tego pozwolenia, co skutkowało:

a) oddaleniem skargi na modyfikujące sytuację prawną skarżącego (wykreowaną udzielonym mu pozwoleniem konserwatorskim) zalecenia pokontrolne, zamiast jej uwzględnienia i uznania tym samym zaleceń tych za bezskuteczne z uwagi na niemożliwość ich stosowania łącznie z decyzją administracyjną, w szczególności w kolizyjnym systemowo ich ze sobą zestawieniu,

b) niewłaściwym zastosowaniem art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wyrażającym się błędną oceną zastosowania tego przepisu przez organ konserwatorski w celu ograniczenia uprawnienia wynikającego z wcześniej wydanej przez ten organ decyzji administracyjnej,

10. art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na błędnej ocenie zastosowania tych przepisów przez organ konserwatorski, a mianowicie uznanie za prawidłowe wydanie zaleceń pokontrolnych w odniesieniu do wykonywanych robót zgodnie z pozwoleniem na ich prowadzenie, w celu terminowego ograniczenia tego pozwolenia, w sytuacji gdy zalecenia pokontrolne w odniesieniu do wykonywanych robót budowlanych mogą być wydane tylko w przypadku ich wykonywania bez pozwolenia na ich prowadzenie lub niezgodnie z tym pozwoleniem, co skutkowało oddaleniem skargi na zalecenia pokontrolne wydane w okolicznościach, w których wydanie ich nie jest prawem przewidziane, zamiast jej uwzględnienia z uwagi na niedopuszczalność ich wydania w tych okolicznościach.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, a także zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania podług norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.

W piśmie z [...] kwietnia 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Miejski Konserwator Zabytków w G. wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1.

W doktrynie podkreśla się, że zalecenia pokontrolne mają jedynie charakter fakultatywny i mogą, ale nie muszą, zostać wydane po przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 38 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wyniki tej kontroli mogą zatem stanowić zarówno podstawę do sformułowania zaleceń pokontrolnych (niewładcza forma nadzoru), jak i do zastosowania władczych środków nadzoru konserwatorskiego, tj. wydania decyzji administracyjnej. W konsekwencji postępowanie kontrolne może stanowić element postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji. W takim przypadku pełni ono funkcję postępowania wyjaśniającego, a sporządzony protokół ma wartość dowodową w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (A. Ginter, A. Michalak [w:] A. Ginter, A. Michalak, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2016, art. 40, LEX).

Zatem zalecenia pokontrolne, jako efekt dokonanej kontroli, weryfikują, czy sposób prowadzenia robót budowlanych w zabytku, lub ich zaniechanie, nie przyczynia się do jego destrukcji. Nawet jeśli treść zaleceń pokontrolnych pokrywa się częściowo z treścią pozwolenia konserwatorskiego na wykonanie robót budowlanych (jak w niniejszej sprawie) to nie prowadzą one do modyfikacji tego pozwolenia. Jak słusznie wskazał Sąd wojewódzki, z pozwolenia konserwatorskiego wynika dla skarżącego kasacyjnie uprawnienie do prowadzenia prac w opisanym zakresie, natomiast z treści zalecenia wynika obowiązek zrealizowania wskazanych tam prac w zakreślonym terminie z uwagi na zły stan zabytku, zagrażający zachowaniu jego substancji w jak największym zakresie.

Nie ma zatem racji skarżący kasacyjnie, że wydane w sprawie zalecenia pokontrolne stanowiły władczą formę działania organów konserwatorskich czy też, że zmodyfikowały one jego sytuację prawną. Jak wskazano wyżej, wydanie zaleceń pokontrolnych nie pozostaje w sprzeczności z wydanym wcześniej pozwoleniem konserwatorskim.

W związku z powyższym, niezrozumiałe są zarzuty naruszenia § 13 ust. 1 pkt 5, pkt 6 i pkt 7 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich w zakresie tam wskazanym, w tym art. 47 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – w niniejszej sprawie kontroli podlegało zalecenie pokontrolne, wydane na podstawie art. 40 ust. 1 ww. ustawy, nie pozwolenie konserwatorskie, o którym mowa w przywołanych w zarzucie przepisach.

Nieuzasadnione były też zarzuty naruszenia przepisów postępowania (błędnie przywołane w ramach podstawy skargi kasacyjnej – art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 16 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 110 § 1 k.p.a. Skoro zalecenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, jest niewładczą formą działania organu, jak również nie wpływa na treść wydanego wcześniej pozwolenia konserwatorskiego, to organy administracji, wydając je, nie mogły naruszyć ww. przepisów.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – orzekł jak w wyroku. O kosztach w pkt 2 orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z 21 lutego 2022 r.