Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: sędzia WSA Emilia Lewandowska sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miasta W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Miasta W. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] orzekającej na rzecz O. K. zwrot części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W., przy ul. [...], aktualnie oznaczonej ewid. jako działka nr [...] licząca [...] m2 w obrębie [...], oraz przy ul. [...], aktualnie oznaczonej ewid. jako działki: nr [...] licząca [...]m2, nr [...] licząca [...] m2, nr [...] licząca [...] m21 nr [...] licząca [...]m2 (cztery działki w obrąbie [...]), dla której Sąd Rejonowy W. w W., Wydział VI Ksiąg Wieczystych prowadzi księgi wieczyste KW nr [...] (dla działek nr [...],[...],[...] i nr [...]) oraz KWnr [...] (dla działki nr [...]) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny.

Naczelnik Dzielnicy W. Wydział Terenów decyzją z dnia [...] stycznia 1978 r. nr [...] wywłaszczył na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 Nr 10, poz. 64 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą" nieruchomość liczącą [...] m2, położoną w W., przy ulicy [...] oraz ul. [...]. Własność nieruchomości odjęto O. K. Tytuł własności ustalono na podstawie księgi wieczystej KW Nr [...], a także Aktu Własności Ziemi nr [...] wydanego [...] maja 1974 r. przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Dzielnicowego W. Części wywłaszczonej nieruchomości figurowały w rejestrze pomiarowym terenu pod pozycjami [...], [...] i [...]. Według decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. celem odjęcia była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]." Wniosek o wywłaszczenie złożył Urząd Dzielnicowy W. Wydział Architektury i Gospodarki Komunalnej, 16 maja 1977 r. Wywłaszczeniem objęto całość gospodarstwa rolno-warzywnego (ogółem [...] m2) położonego przy ul. [...] (o pow,[...]m2) i przy ul. [...] ([...]m2). Jednak w granicach lokalizacji znajdowała się część o pow. [...]m2 położona przy ul. [...] obejmująca siedlisko właścicielki, a pozostała część gospodarstwa przy ul. [...] licząca [...]m2 oraz cała część przy ul. [...] o pow.[...]m2 były poza lokalizacją i zostały dowłaszczone na żądanie właścicielki, zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy. Przyznano odszkodowanie w kwocie [...] zł w tym za grunt [...] zł, za rośliny [...] zł, a [...] zł za zabudowania specjalistycznego gospodarstwa rolnego. Wywłaszczano ostatnią część z ogólnej pow. [...] ha.

Dnia 4 marca 1981 r. poprzednia właścicielka wniosła o zwrot nieruchomości podnosząc, że jak do tej pory przez trzy lata nic tam nie robią, rosną chwasty.

Naczelnik Dzielnicy W. Wydział Terenów decyzją z dnia [...] kwietnia 1982 r. nr [...] odmówił zwrotu całej nieruchomości. Organ uznał, iż cel wywłaszczenia jest realizowany, a nie utraciły mocy decyzje o lokalizacji osiedla mieszkaniowego i usług motoryzacji.

Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawczyni, Prezydent W. decyzją z dnia [...] czerwca 1982 r. utrzymał w mocy decyzję o odmowie zwrotu, uznając aktualność lokalizacji.

Dnia 25 kwietnia 1983 r. O. K. złożyła kolejny wniosek o zwrot nieruchomości wskazując, że mimo upływu 5 lat nie rozpoczęto budowy, a teren jest zajęty przez osoby nie będącymi działkowcami.

Dnia 4 listopada 1999 r. O. K. wniosła do Starosty Powiatu [...] o zwrot całej wywłaszczonej nieruchomości, liczącej [...]m2, położonej w W. przy ul. [...] oraz ul. [...].

Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] odmówił zwrotu części wnioskowanej nieruchomości położonej przy ul. [...], liczącej [...]m2. Organ stwierdził osiągnięcie celu wywłaszczenia przez posadowienie budynków mieszkalnych, oddanie terenu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" i zachowanie aktualności decyzji lokalizacyjnej.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie, podnosząc istnienie w obrocie ostatecznej decyzji z 1982 r. o odmowie zwrotu tej nieruchomości.

Po rozpoznaniu skargi O. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2004 r. sygn. akt I SA 1922/02 uchylił decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd ustalił, że znaczna część nieruchomości dowłaszczono, a poprzednia właścicielka wniosła o zwrot tylko części objętej lokalizacją, liczącej [...]m2. Zdaniem Sądu, ponowne orzekanie o zwrocie było dopuszczalne, wobec radykalnej zmiany stanu prawnego.

Wojewoda [...] decyzją nr z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] uchylił decyzję odmowną.

Odnośnie dowłaszczonej części nieruchomości, położonej przy ul. [...], Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] zwrócił działkę nr [...] z obr. [...] o pow. [...] m2. Organ wskazał na brak ostatecznej decyzji o pozwoleniu na zabudowę działki i zaniechanie prac inwestycyjnych, co wygasiło decyzję o lokalizacji. Teren opuścili dzierżawcy-działkowcy i stał się zaniedbany.

Po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] uchylił decyzję zwrotową i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ zakwestionował operat szacunkowy i wygaśnięcie decyzji lokalizacyjnej. Ponadto organ ocenił, że jeśli działkę dowłaszczono, to jej los zależy od zwrotu działek z lokalizacji, co wymaga ustaleń.

Pismem z 4 września 2003 r. nr [...] Prezydent W. przekazał Wojewodzie [...] część wniosku o zwrot działek spoza lokalizacji, położonych przy ul. [...] w W.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Pismem z 5 września 2003 r. nr [...], Prezydent W. przekazał Wojewodzie [...] drugą część wniosku o zwrot działek wywłaszczonych pod inwestycją położonych przy ul. [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] stwierdził, że odnośnie działek liczących [...] m2 i [...] m2, decyzję wywłaszczeniową z [...] stycznia 1978 r. wydano z naruszeniem prawa, bo działki już wcześniej wywłaszczono ostateczną decyzją z [...] lutego 1974 r.

Minister Infrastruktury decyzją z [...] stycznia 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. Organ odwoławczy podniósł, że część nieruchomości liczącą [...] m2 z ogólnej pow.[...] m2 odjęto już w 1974 r., stąd decyzją z 1978 r. w zakresie działek o pow. [...]m2 i [...] m2 naruszono trwałość rozstrzygnięcia. Organ dodał, że upływ 10 lat wykluczył nieważność decyzji.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] odmówił zwrotu działek nr [...] (liczącej [...] m2) i nr [...] (liczącej [...] m2) z obrębu [...], położonych przy ul. [...]. Dalej organ ustalił, że obie działki odjęto na żądanie poprzedniej właścicielki i podlegają zwrotowi tylko łącznie z działkami objętymi lokalizacją, a organu nie wyznaczono do rozpoznania wniosku w koniecznym zakresie.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, dopiero rozstrzygnięcie o zwrocie części objętej lokalizacją inwestycji, umożliwi ocenę części dowłaszczonej.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] wyznaczył również Starostę [...] do sprawy z wniosku O. K. z dnia 4 listopada 1999 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i ul. [...] w nawiązaniu do postanowienia z dnia [...] listopada 2003r. nr [...].

Wobec powyższego, Starosta [...] jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o zwrot wszystkich działek W., zarówno objętych lokalizacją, jak i dowłaszczonych.

Organ ustalił, iż wywłaszczonej nieruchomości odpowiadają aktualne działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]-cz., nr [...]-cz., nr [...]-cz., nr [...]-cz., nr [...]-cz. (wszystkie z obrębu [...]) oraz aktualne działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]-cz. (każda z obrębu [...]). Działki nr [...],[...],[...] (z obrębu [...]) i nr [...],[...] (z obrębu [...]) należą do Państwa i tym samym dnia 22 lipca 2011 r. wniosek w tej części przekazano Prezydentowi W. Reszta działek jest własnością Miasta W., wskutek decyzji komunalizacyjnych Wojewody [...] i Wojewody [...]. Własność W. dotyczy zwłaszcza przedmiotowych działek nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...], [...], [...] i nr [...] z obrębu [...].

Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] zwrócił część wywłaszczonej nieruchomości położonej przy ul. [...] obecnie stanowiącą działkę nr [...] liczącą [...] m2 w obrąbie [...], a także część położoną przy ul. [...] aktualnie oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...] licząca [...] m2, działka nr [...] licząca [...] m2, działka nr [...] licząca [...] m2 i działka nr [...] licząca [...] m2 (każda w obrębie [...]). Jednocześnie O. K. zobowiązano do wpłacenia W. kwoty [...] zł. Dalej organ podkreślił, że decyzja jest częściowa, gdyż wnioskodawczyni postulowała rozpoznanie w pierwszej kolejności wniosku w zakresie działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Wniosek odnośnie działek nr [...], nr [...], nr [...] (z obrębu [...]) i nr [...], nr [...] z obrębu [...] przekazano zaś Prezydentowi W. zgodnie z właściwością. Zdaniem Starosty [...], zwracane działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] objęte były decyzją nr [...] o lokalizacji inwestycji osiedla mieszkaniowego, wydaną [...] czerwca 1974 r. Podczas oględzin organ ustalił brak zagospodarowania działek nr [...], [...], [...] i [...], pozostałości ogródków działkowych i zieleń. Natomiast na działce nr [...] ustalił drogę utwardzoną kostką betonową i gruzem. Działek nie dotyczą roszczenia Polskiego Związku Działkowców, a tylko w latach 1985-2000 oddawano je osobom trzecim w roczne dzierżawy, bez prawa zabudowy i nasadzeń wieloletnich. Działki nie leżą też w pasie drogowym żadnej z dróg publicznych. Mimo wielokrotnych poszukiwań, organ nie stwierdził też jakiegokolwiek planu realizacyjnego i pozwolenia na budowę dotyczącego w/w działek. Zgodnie zaś z planem realizacyjnym dla działki nr [...], powinien tam się znajdować nasyp wzdłuż drogi prowadzącej do projektowanej ul. [...].

Reasumując organ pierwszej instancji stwierdził, że celu wywłaszczenia nie zrealizowano i działki stały się zbędne. Opierając się na operatach szacunkowych A. S. z dnia 12 kwietnia 2012 r. organ rozliczył strony stosunku wywłaszczeniowego.

Od decyzji Starosty [...] odwołał się Prezydent W. kwestionując częściowy charakter decyzji i rozdzielenie postępowania na wniosek poprzedniej właścicielki, złożony dopiero w dniu 18 maja 2012 r. Odwołujący podniósł, że działki dowłaszczono na żądanie właścicielki, dlatego mogłyby zostać zwrócone tylko z działkami z lokalizacji. Tymczasem organ pierwszej instancji nie ustalił, które działki były objęte lokalizacją. Brak planu realizacyjnego dla działek nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] sugeruje, że zostały odjęte na wniosek właścicielki. Odwołujący się dodaje, iż działki nr [...], [...] i [...] przeznaczy pod drogę publiczną lokalną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a działkę nr [...] przeznaczy pod usługi oświaty, zdrowia i pomocy społecznej. W tej sytuacji Prezydent W. zarzucił naruszenie art. 136-137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – zwana dalej "ugn" i art. 77 Kpa i wniósł o uchylenie całej decyzji.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. po rozpatrzeniu odwołania Prezydent W. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. Organ odwoławczy przytoczył treść przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 136 ust. 3 i 4, art. 137, art. 138 ust. 1 i art. 229 ugn oraz stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreślając, że bezsporna jest wyłączna legitymacja O. K. do ubiegania się o zwrot części dowłaszczonej, liczącej [...] m2, położonej przy ul. [...] - ówczesnej działki nr [...] w obrębie [...], gdyż wynika to z Aktu Własności Ziemi nr [...], wydanego [...] maja 1974 r., przez Naczelnika Dzielnicy W. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa. Natomiast co do części wywłaszczonej na wniosek inwestora ([...] m2 przy ul. [...]) i całej części dowłaszczonej położonej przy ul. [...] ([...] m2), O. K. była współspadkobierczynią i współwłaścicielka, a dopiero później jedyną właścicielką, wywłaszczoną w 1978 r. Zdaniem Wojewody [...] było to sporne przed intabulacją Skarbu Państwa w 1985 r. i wymagało wyjaśnienia.

Organ odwoławczy wskazał, że po J. K., córka O. K. i mąż K. K. byli tylko współspadkobiercami - współwłaścicielami licznych działek (prawomocne postanowienie Sądu Powiatowego W., Wydział I Niesporny z dnia [...] grudnia 1962 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po J. K.). Jednak tylko na O. K. i ojca – K. K. opiewa Akt Własności Ziemi nr [...], wydany [...] sierpnia 1972 r. przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. Wydział Rolnictwa, do działek nr [...] i [...] o łącznej pow. [...] m2. Wpisani oni też byli w wypisach z rejestru gruntów dla ówczesnych działek nr [...] i nr [...] .

Wojewoda zaznaczył także, że skoro umową darowizny z [...] października 1973 r., zawartą w akcie notarialnym [...], K. K. (działając przez W. K.) obdarował O. K. udziałem w 1/2 części współwłasności nieruchomości, to uczynił córkę wyłącznym właścicielem nieruchomości opisanej w księdze wieczystej KW Nr [...], położonej w W., przy ul. [...] oraz przy torach PKP, o pow. ogólnej [...] m2, stanowiącej działki nr [...] i nr [...]. Na nieruchomości znajdował się dom mieszkalny murowany siedmioizbowy oraz budynki gospodarcze. Ponadto darczyńca zrzekał się na rzecz O. K. odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...]. Wyłączną własność nieruchomości O. K. wpisano też w dziale II księgi wieczystej KW nr [...], prowadzonej dla działek przy ul. [...].

Wobec powyższego Wojewoda [...] uznał, że status poprzedniej właścicielki przysługuje zatem tylko O. K., nie zaś licznym współspadkobiercom J. K.. Uwzględnił to zresztą WSA w Warszawie, skoro w prawomocnym wyroku z dnia 29 kwietnia 2004 r. (I SA 1922/02) nie kwestionował legitymacji wnioskodawczyni.

Dalej Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że przedmiotem rozpatrzenia w niniejszym postępowaniu odwoławczym jest tylko ocena tej części wywłaszczonej nieruchomości, o której częściowo orzekł organ pierwszej instancji - działek nr [...], [...], [...], [...] (każda z obrębu [...]) oraz działki nr [...] z obrębu [...]. Ponadto Wojewoda [...] podniósł, że obecnie nie orzeknie o działkach nr [...]-cz. (liczącej [...] m2) i [...] (liczącej [...] m2). Kwalifikacja zwrotowa obu działek będzie zweryfikowana w kolejnej decyzji częściowej organu pierwszej instancji. Dlatego wniosek o ocenę działek nr [...]-cz. i [...] nie uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji częściowej.

Wojewoda [...] podzielił rozstrzygnięcie Starosty [...] i podkreślił, że niezależnie, czy cztery ostatnie działki z obrębu [...] rzeczywiście objęte były lokalizacją inwestycji osiedla mieszkaniowego "[...]", to jednak zgodnie z decyzją wywłaszczeniową z [...] stycznia 1978 r. oraz obszerną dokumentacją poprzedzającą, odjęcie ich własności nastąpiło na żądanie O. K. Niezależnie zatem, czy działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] były w lokalizacji osiedla mieszkaniowego, to w dniu wywłaszczenia nie były jeszcze niezbędne na inwestycję. Ich status determinuje ostateczna decyzja o wywłaszczeniu, wiążąca i wolna od weryfikacji w trybie zwrotu. Stąd ewidentnie zaniedbane dziś działki nr [...], [...], [...] i nr [...], były wówczas dowłaszczoną resztówką pozyskaną tylko dla ochrony indywidualnej własności - na żądanie właścicielki z art. 5 ust. 3 ustawy. Działki te nie mogły stać się zbędne na cel wywłaszczenia, skoro nie były potrzebne w 1978 r. Kwalifikacją prawną dowłaszczonych działek wyznacza więc decyzja wywłaszczeniowa, nie zaś lokalizacja, choćby nawet została zbyt wąsko zastosowana przy wywłaszczeniu, jak twierdzi beneficjentka zwrotu.

Nadto Wojewoda [...] dodał, że los prawny dowłaszczonych czterech działek nr [...],[...].[...] i [...] z obrębu [...] jest jednostronnie uwarunkowany zbędnością i zwrotem działki nr [...] z obrębu [...], odjętej dla inwestora. Nieprawdziwa jest bowiem główna teza odwołującego się, że wszystkie zwrócone działki są resztówkami. Liczne dane geodezyjne - zresztą głównie pochodzące od samego odwołującego się - bezspornie dowodzą, iż działka nr [...] licząca [...] m2 w obrębie [...] stanowi część wywłaszczonej nieruchomości o pow.[...] m2.

Zdaniem Wojewody [...], w niniejszej sprawie aktualizuje się konstrukcja zwrotu dowłaszczonych resztówek (części pozyskanej na żądanie właściciela), dzielących los części wywłaszczonej (części o którą zabiegał inwestor i na której zaniechał terminowej realizacji planowanego przedsięwzięcia). Zgodnie bowiem z interpretacją art.136 ust.4 w związku z art.136 ust.3 u.g.n. zwrot wszystkich resztówek dowłaszczonych na żądanie właściciela z art.5 ust.3 ustawy nastąpi dopiero ze zwrotem choćby najmniejszej części nieruchomości przeznaczonej pierwotnie na realizację przedsięwzięcia, zaniechanego przez inwestora. Zwrot dowłaszczonych działek nr [...], [...], [...] i [...] jest jednostronnie sprzężony ze zwrotem działki nr [...]. Okoliczności i zasadności dowłaszczenia oraz świadomości poprzedniej właścicielki o zakresie lokalizacji nie wolno skutecznie podważać w trybie zwrotowym, zakładającym poprawność decyzji o wywłaszczeniu. Zwrot działki wywłaszczonej pod inwestycję skutkuje utratą przez inwestora wszystkich resztówek.

Wojewoda [...] podzielił ustalenie organu pierwszej instancji, że na działce nr [...] projektowano nasyp wzdłuż drogi prowadzącej do projektowanej ul. [...]. Zwrócona działka nr [...] stanowi przyległość między ogrodzeniem sąsiedniej późniejszej inwestycji z 1981 r. (dla d. Spółdzielni Rzemieślniczej "[...]"). Stanowi utwardzone kostką brukową i gruzem - pobocze ciągu komunikacyjnego, któremu nie przysługuje status drogi publicznej. Z decyzji modyfikującej lokalizację osiedla mieszkaniowego "[...]" wiadomo, że nasyp powstał w innym miejscu niż na działce nr [...]. Zresztą ortofotomapa przekonuje, że niewielka [...]-metrowa działka nr [...] stanowi w większej części teren między ogrodzeniem i krawężnikiem (pobocze) niż samą drogę wyłożoną kostką "Bauma". Utwardzenie tego typu nie mogło powstać przed 1988r., zaś utwardzenie gruzem prowizorycznie zapobiega raczej podmywaniu ogrodzenia sąsiedniej inwestycji i nie stanowi przejawu osiedla zaprojektowanego przed wywłaszczeniem. Co istotne, działka nr [...] ewidentnie stanowiła część siedliska poprzedniej właścicielki, którego fragmenty nawierzchni utwardzono trylinką, betonem i klinkierem. Natomiast wytyczne urbanistyczne do lokalizacji osiedla postulowały ograniczenie utwardzenia terenu na rzecz zieleni. Ewidentnie stan zagospodarowania działki nr [...] (stworzony po 1988r. i niezgodny z planem realizacyjnym osiedla), tym bardziej nie pozwala racjonalnie wnosić, że w okresach ustawowych osiągnięto tam nasyp ziemny wzdłuż drogi prowadzącej do ul. [...]. Tym samym działka nr [...] stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej.

Wojewoda [...] uznał za nieistotne dane ogólne o budowie osiedla. Dotyczą one bowiem innych działek i potwierdzają wręcz realizację celu po upływie terminów ustawowych. Kluczowy jest zaś cel sprecyzowany dla konkretnej działki nr [...], w oparciu o dane sprzed wywłaszczenia.

Odnosząc się do rozdzielenia postępowania organ odwoławczy stwierdził, że porządek postępowania wyznacza organ prowadzący, zwłaszcza w braku sprzeciwu stron, w szczególności inicjatorów wnioskowego postępowania zwrotowego, postulat rozdzielenia postępowania i częściowego rozpatrywania wniosku zgłaszano już 20 stycznia 2012 r. oraz rozdzielenie postępowania i decyzja częściowa są dopuszczalne zważywszy specyfikę zwrotu działek dowłaszczonych, skoro organ orzekł nie tylko o resztówkach odjętych na żądanie właścicielki, ale też o działce nr [...], o którą zabiegał inwestor. A zatem w ocenie Wojewody [...] sprawę wolno tak podzielić, bo samodzielne rozstrzygnięcie o działce nr [...] determinuje zwrot resztówek.

Zdaniem Wojewody [...], kluczową kwestią w sprawie jest konstrukcja zwrotu dowłaszczenia. Artykuł 136 ust. 4 ugn w związku z art.136 ust. 3 ugn rozszerza zwrot nieruchomości również na tą część, która wprawdzie nie mogła stać się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jednak została pozyskana przy okazji wywłaszczenia (dziś tylko umownie, dawniej również decyzją wywłaszczeniową). Wyjątkowo więc podlegają zwrotowi także te części, które nie były bieżąco niezbędne inwestorowi i których nie dotyczył wniosek wywłaszczeniowy. Nie ma żadnego znaczenia fakt ich objęcia lokalizacją inwestycji. Przesądzające jest brzmienie aktu wywłaszczeniowego, a dopiero subsydiarnie dokumenty poprzedzające odjęcie prawa. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że decyzja o lokalizacji byłaby tylko jednym z kryteriów oceny zakresu dowłaszczenia, nie ważniejszym niż wniosek wywłaszczeniowy, środki którymi bieżąco dysponował inwestor i negocjacje z właścicielem. Wszelka dokumentacja przygotowująca wywłaszczenie jest zresztą zaledwie uzupełnieniem ustaleń, gdy niejasna lub podważona będzie ostateczna-wiążąca decyzja. W tej sytuacji organ odwoławczy nie podzielił tezy beneficjentki zwrotu i organu pierwszej instancji, że sam zasięg lokalizacji wyklucza dowłaszczenie, wbrew ostatecznej decyzji i innym danym poprzedzającym.

Kontynuując postępowanie Wojewoda [...] wskazał, że działki nr [...], [...], [...] i [...] dowłaszczono na żądanie właścicielki, a tylko działkę nr [...] wywłaszczono dla inwestora. Jednocześnie Wojewoda [...] aprobuje utrwaloną wykładnię art.136 ust.3-4 u.g.n., zgodnie z którą zwrot dowłaszczonych resztówek jest jednostronnie uwarunkowany zwrotem części wywłaszczonej. Sprzężenie zwrotu wszystkich części odjętych na żądanie właściciela ze zwrotem choćby niewielkiej części objętej wnioskiem inwestora wynika z nieadekwatności kryterium zbędności do działek dowłaszczonych. Resztówki od początku nie były potrzebne na cel, dlatego nie mogły "stać się zbędne" w ujęciu art 137 u.g.n. Inwestor musiał je pozyskać dla ochrony właściciela, a nie pod osiedle mieszkaniowe. Stąd nie zaniechał terminowej realizacji celu, którego nigdy na resztówkach nie zamierzano. Jednocześnie część dowłaszczona nie może też podlegać swobodnemu zwrotowi na każdorazowy wniosek poprzedniego właściciela. Inaczej kreowałaby własność warunkową i zniechęcała do czynienia tam jakichkolwiek nakładów. Dlatego zwrot działek dowłaszczonych jednostronnie uzależniono od zwrotu części wywłaszczonej, na której planowano i rzeczywiście zaniechano terminowej realizacji osiedla. Powiązanie losów obu typów działek dodatkowo mobilizuje inwestora, by uniknął zbędności działki wywłaszczonej, bo inaczej będzie też zwracać resztówki Już bowiem zwrot choćby najmniejszej części dowłaszczonej spowoduje zwrócenie całego dowłaszczenia. Konstrukcja jest zatem konsekwentna, obiektywna i symetryczna dla stron stosunku wywłaszczeniowego Dlatego zyskała całkowitą aprobatę utrwalonej judykatury i jednolitej doktryny prawa wywłaszczeniowego.

Organ odwoławczy podziela także stanowisko organu pierwszej instancji, że działka nr [...] stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zaniechano terminowej realizacji celu wywłaszczenia, którym w ramach osiedla mieszkaniowego "[...]" był nasyp wzdłuż drogi prowadzącej do projektowanej ul. [...]. Powyższe ustalenie wynika z planu realizacyjnego, zebranego na karcie 65 w tomie I akt. Plan realizacyjny zatwierdzono [...] lutego 1977 r. i przedłużono ważność aneksem z dnia [...] kwietnia 1977 r. oraz [...] września 1978 r. Ulica i skarpa miały przylegać do inwestycji pawilonów motoryzacyjnych, jednak jeszcze nawet w 1982 r. nie powstała ulica, również skarpa nigdy nie powstała. Skarpa miała zaś izolować pawilony od ulicy i osiedla, podobnie jak "maksymalna ilość zieleni wysokiej wzdłuż południowej i zachodniej granicy sąsiedniej działki" przekazanej Spółdzielni Rzemieślniczej "[...]". Skarpa izolująca pawilony powstała w innym miejscu. Z opisu funkcjonalnego wjazdów do poszczególnych zakładów motoryzacyjnych wynika, że zjazd bezpośredni z ulicy jest niemożliwy ze względu na nasyp ul. [...], biegnący nasypem, w tym miejscu wysokości ca 6,0 m. Z akt wywłaszczeniowych wynika ponadto, że nasyp nie powstał przy działce nr [...] lecz znacznie na wschód (przy ul. [...]. a nie przy ciągu dojazdowym do ul. [...]). Skarpę i przejazd do ulicy [...] obrazował też projekt realizacyjny-ogólny zagospodarowania terenu ZTE I i II przedsięwzięcie, pochodzący z [...] października 1976 r. Skarpę izolacyjną utworzono w innym miejscu, a przejazd do ul. [...] wcale nie powstał. Ewidentnie więc zaniechano na działce nr [...] celu sprecyzowanego w oparciu o plany sprzed wywłaszczenia.

Wojewoda [...] podkreślił także, że działka [...] stała się pasem przy ogrodzeniu pawilonów motoryzacji i poboczem drogi. Została utwardzona gruzem i częściowo kostką betonową, choć obecna forma utwardzenia pozwala tylko pośrednio wnosić o stanie działki z okresów ustawowych. Istotne jednak, że nakazano izolować obie inwestycje skarpa (której całkiem zaniechano), gdy na terenie osiedla wyraźnie zakazane były utwardzenia (które właśnie poczyniono na działce nr [...] ). Utwardzona nawierzchnia była w obszarze siedliska właścicielki. Decyzję z [...] lutego 1977 r. nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego uwarunkowano zaś wprost "ograniczeniem powierzchni utwardzonych /dróżki, alejki/ na korzyść zieleni". Także w decyzji z [...] kwietnia 1977 r. nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego - ogólnego zagospodarowania terenu inwestycji I przedsięwzięcia osiedle [...] w W. zastrzeżono "dalsze ograniczenia powierzchni utwardzonych /dróżki, alejki/ na korzyść zieleni". Na działce nr [...] zabrakło zmiany w kierunku planowanym (skarpy), a wykonano niepożądane utwardzenie. Tym samym działka nr [...] stała się zbędna na konkretny cel wywłaszczenia i podlega zwrotowi (art.137 ugn).

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że utwardzenie działki nr [...] powstało po bezskutecznym upływie okresów ustawowych. Dotyczy to nie tylko części nawierzchni utwardzonej kostką "Bauma", co z przyczyn technologicznych nie mogło nastąpić przed 1988 r. Istotne jednak, iż utwardzenie terenu było spóźnione, skoro z zakończenia "opisu funkcjonalnego wjazdów do poszczególnych zakładów motoryzacyjnych", z lipca 1988 r. wynika, że wjazd od strony działki nr [...] na teren sąsiedniej inwestycji motoryzacyjnej dopiero "jest projektowany w terenie ulicy [...]. Nawierzchnia tej ulicy jest obecnie gruntowa". Z kolei przejazdu do ulicy [...] nie zrealizowano przy działce nr [...], bo przedłużenie ulicy [...] poprowadzono na wschód od lokalizacji "[...]" (zamiast przy działce nr [...]). Samowolnego utwardzenia dokonano więc po 1988 r.

W ocenie Wojewody [...], brak bezwzględnych przeszkód prawnych (przesłanek negatywnych) dla zwrotu działki nr [...] z obrębu [...]. Nie stanowi ona drogi publicznej i nie dotyczą jej prawa osób trzecich wymienione w art.229 u.g.n. Zebrane dane nie wskazują statusu drogi publicznej na działce, czy choćby władania [...]. Wypis z rejestru gruntów kwalifikuje działkę jako "tereny mieszkaniowe", a nie "dr". Ponadto z wypisu rejestru gruntów wynika, że właścicielem działki jest Miasto W., a użytkownikiem Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]." Miasto W. nie utraciło dyspozycji działką nr [...] na rzecz osób trzecich w sposób wykluczający jej zwrot. Użytkowanie działki nr [...] nadaje zatem Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" status strony postępowania, nie wykluczając zwrotu działki, skoro nie jest objęta prawem użytkowania wieczystego. Brak użytkowania wieczystego działki przez spółdzielnię mieszkaniową jest zresztą symptomem jej zbędności na potrzeby osiedla mieszkaniowego, a dzierżawa resztówek potwierdzała zaś ich zbędność inwestorowi.

Wojewoda [...] podniósł także, że stan zagospodarowania dowłaszczonych działek nr [...], nr [...], nr [...] i [...] z obrębu [...] nie stanowi przeszkody do ich zwrotu. Nie są bowiem obciążone użytkowaniem wieczystym osób trzecich, czy zajęte pod drogę publiczną. W tym miejscu Wojewoda [...] podzielił stanowisko zawarte w wyroku WSA w Warszawie z 16 kwietnia 2012 r. I SA/Wa 1878/11, że choćby przypadkowa realizacja celu wywłaszczania na części dowłaszczonej, byłaby przeszkodą do zwrotu zagospodarowanej resztówki. Jednak dokumentacja archiwalna i wnioskowanie z aktualnego stanu działek dowłaszczonych o ich o zagospodarowaniu w okresach z art.137 u.g.n. bezspornie przekonują o braku przejawów osiedla mieszkaniowego na resztówkach. Nie wydawano bowiem żadnych decyzji lokalizacyjnych na ogródki działkowe, a działek nr [...], nr [...] i nr [...] nie dotyczyły roszczenia Polskiego Związku Działkowców. Obecnie zresztą hipotetyczne uprawnienia PZD nie byłyby już przeszkodą do zwrotu działek. Natomiast działka nr [...] pozostaje w stanie całkiem nie zagospodarowanym -wolna od śladów jakiegokolwiek celu publicznego (użyteczności publicznej).

Organ odwoławczy zaznaczył, że z protokołu oględzin z dnia 19 lipca 2011 r. wynika, że działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] stanowią teren niezagospodarowany, porośnięty zielenią wysoką i niską, zaśmiecony, nieuporządkowany, zachwaszczony, częściowo zajęty pod ogródki działkowe. Natomiast na działce nr [...] brak oznak wszelkiej kierunkowej aktywności ludzkiej. Z kolei jak wynika z pisma z dnia 14 lipca 2011 r. Zastępcy Burmistrza Dzielnicy W. na działce nr [...] nie prowadzono inwestycji drogowych, nie leży w pasie drogowym żadnej z dróg i nie spełnia warunków dla prowadzenia ruchu drogowego. Także z odpowiedzi z 13 lutego 2012 r. wynika, że działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...] nie leżą w pasie drogowym żadnej z dróg. A zatem zdaniem Wojewody [...] brak jest na dowłaszczonych działkach bezwzględnej przeszkody drogi publicznej czy jakiejkolwiek innej formy osiedla mieszkaniowego.

Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że na działce nr [...] nie odnotowano śladów ogródków działkowych. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że ogródki działkowe zrealizowane prywatnie na fragmentach działek nr [...], [...] i [...] nie stanowią celu publicznego sprecyzowanego w decyzji o lokalizacji osiedla [...]. Brak odrębnej decyzji o lokalizacji ogródków działkowych.

W ocenie Wojewody [...] organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął za podstawą rozliczeń dwa operaty szacunkowe, rzeczoznawcy majątkowego, A. S. Obie opinie z 12 kwietnia 2012 r. pozostają aktualne.

Zdaniem Wojewody [...] przyjęte w operatach podejście porównawcze i metoda korygowania ceny średniej doprowadziły do wyrażenia wartości zwracanej działki nr [...] liczącej [...] m2 w obrębie [...], kwotą [...] zł. Wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości gruntowej ([...] zł) koresponduje z cenami transakcyjnymi z umów sprzedaży, mających za przedmiot nieruchomości podobne do wycenianej działki. Także wyceniając działki nr [...] o pow. [...] m2 i działki nr [...] o pow.[...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow.[...] m2 zastosowano podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. Wartość 1 m2 działki nr [...] wyrażono kwotą [...] zł, natomiast wartość 1 m2 działek nr [...],[...],[...] oszacowano na [...] zł. W efekcie, działkę nr [...] oszacowano na kwotę [...] zł, a działki nr [...], [...] i nr [...] na kwotę [...] zł, tym samym łączna wartość działek wyniosła [...] zł. Kwota zwaloryzowanej części odszkodowania za działkę nr [...] wyniosła [...] zł, natomiast za działki nr [...], nr [...] i nr [...] wyniosła [...] zł. Nie przekroczyła zatem 50% aktualnej rynkowej wartości działek. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że opinie w operatach szacunkowych są logiczne, spójne, zawierają konieczne elementy treści i formę.

Wojewoda [...] dodał, że beneficjentka zwrotu nie wniosła o rozłożenie na raty sumy zwaloryzowanych odszkodowań, dlatego zasadnie została zobowiązana do jednorazowej wpłaty na rzecz W., kwoty [...] zł.

Organ odwoławczy wskazał, że zasadnie nie uwzględniono też utwardzenia działki nr [...], gdyż ewentualny wzrost wartości działki nastąpił wskutek działań po terminach ustawowych i niezgodnych ze sprecyzowanym celem wywłaszczenia.

Podsumowując Wojewoda [...] stwierdził, że status prawny działek determinuje wiążąca ostateczna decyzja wywłaszczeniowa, która wskazuje odjęcie obecnych działek nr [...], [...], [...], [...] na żądanie właścicielki. Sam zasięg lokalizacji nie uzasadniał natychmiastowego i jednoczesnego wywłaszczenia działek, gdy nie były inwestorowi niezwłocznie potrzebne i nie miał środków do ich terminowego zagospodarowania. Związany żądaniem właścicielki, organ dowłaszczył obecne działki nr [...], [...], [...] nr [...] jako resztówki przy okazji wywłaszczenia działki nr [...], o którą właśnie zabiegał inwestor jako niezbędną pod osiedle. A zatem los dowłaszczonych czterech działek z obrębu [...] zależy od zwrotu działki nr [...] z obrębu [...]. Organ odwoławczy zaznaczył także, że działka nr [...] pochodzi z siedliska poprzedniej właścicielki i była ewidentnie wywłaszczona jako niezbędna inwestorowi do niezwłocznego posadowienia osiedla [...]. Wojewoda [...] popiera ustalenie organu pierwszej instancji, że działkę nr [...] odjęto pod skarpę izolującą osiedle mieszkaniowe i pawilony motoryzacyjne od projektowanego przedłużenia ulicy [...] (połączenia między ulicami [...] i [...]). Rezygnując z utworzenia planowanej skarpy izolującej (przesuniętej na wschód), samego przejazdu do ulicy [...] (całkiem zaniechanego) sprokurowano bezsporną zbędność działki nr [...] na cel wywłaszczenia sprecyzowany w ramach osiedla. Ponadto znacznie po terminach ustawowych utwardzono [...] m2 działki gruzem i częściowo kostką Bauma wbrew dokumentacji przygotowującej wywłaszczenie, zakazującej utwardzania nawierzchni kosztem zieleni. Skoro potrzebna inwestorowi działka nr [...] stała się zbędna na konkretny i zaniechany cel wywłaszczenia, to zwrotowi podlegają też dowłaszczone aktualne działki nr [...], [...], [...] [...].

Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Miasto W. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzuciło organom naruszenie: art. 8 Kpa w związku z art. 104 § 2 Kpa poprzez bezpodstawne wydanie decyzji częściowej, art. 7 Kpa i art. 77 § 1 i 80 Kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, które spowodowało nieprawidłowe ustalenie przez organ lokalizacji działki nr [...] na planie realizacyjnym, a w konsekwencji naruszenie art. 136 i art. 137 ugn poprzez przyjęcie, że niezabudowana nieruchomość oznaczona, jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2 jest zbędna na cel, na jaki nastąpiło wywłaszczenie i podlega zwrotowi na rzecz O. K., podczas gdy w rzeczywistości nie sposób na podstawie zebranego przez organ materiału dowodowego ustalić czy zachodzi przesłanka zbędności nieruchomości na cel będący podstawą wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego oraz art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn przez błędną ich wykładnię, sprzeczną z orzecznictwem sądów administracyjnych oraz doktryną polegającą na uznaniu, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy ziściły się przesłanki do zwrotu wnioskodawczym działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...] dowłaszczonych na żądanie właścicielki, w sytuacji braku podstaw od przyjęcia zbędności i działki nr [...]. W skardze strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że nie kwestionuje prawnej dopuszczalności wydawania przez organ decyzji częściowych, jednakże wydanie takiej decyzji przez organ winno być uzasadnione. Ponadto strona skarżąca zaznaczyła, że dokonanie podziału postępowania i wydanie decyzji częściowej nastąpiło przy sprzeciwie Prezydenta W.

Strona skarżąca wskazała także, że ani w doktrynie ani orzecznictwie nie spotkała się dotychczas z analogicznym przypadkiem, kiedy to o zwrocie właścicielowi dowłaszczonego obszaru o ogromnej powierzchni, decydowałby zwrot działki o powierzchni [...] m2

Dalej strona skarżąca zwróciła uwagę, że organ pierwszej instancji nie wykazał nawet zwykłej staranności w celu ustalenia, które działki objęte zostały decyzją wywłaszczeniową, a które dowłaszczone na żądania właścicielki. Ponadto organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego, pozwalającego w sposób nie budzący wątpliwości wskazać na mapie (planie realizacyjnym) działkę nr [...]. Brak jednoznacznego wskazania działki nr [...] na planie realizacyjnym (chociażby poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego) miało istotne konsekwencje dla rozstrzyganej sprawy. Ponadto organy pominęły niezbędne dla sprawy ustalenie co rzeczywiście znajdowało się na działce nr [...] po upływie 7 i 10 lat od jej wywłaszczenia, nie ustaliły kiedy i w jakim celu działka o powierzchni [...] m² została wydzielona jako odrębna jednostka ewidencyjna oraz kiedy i z jakiego powodu na ww. działce dokonano wycięcia rosnącego drzewa, które nastąpiło po potwierdzeniu planu realizacyjnego.

Zdaniem strony skarżącej niezbędnym warunkiem do zwrotu dowłaszczonych na żądanie właścicielki nieruchomości byłoby ustalenie wystąpienia w sprawie przesłanek do zwrotu działki objętej decyzją wywłaszczeniową i znajdującej się w granicach lokalizacji inwestycji. W konsekwencji do czasu ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości rzeczywistej lokalizacji działki nr [...] oraz ustalenia jej zbędności na cel wywłaszczenia nie istnieją podstawy do zwrotu wnioskodawczym tej części nieruchomości, która została nabyta przez Skarb Państwa, w ramach dowlaszczenia na zasadach określonych w art. 5 ust. 3 ustawy.

W konkluzji strona skarżąca stwierdziła, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy nie został należycie wyjaśniony, a poczynione przez organ ustalenia nie znajdują pokrycie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym.

Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał prezentowane dotychczas stanowisko w sprawie. W uzasadnieniu podniósł, że skarżący myli naruszenie prawa przez błędną wykładnię i zarzut niewłaściwego zastosowania prawa. Organ odwoławczy stwierdził, że zwrot resztówek odjęty na żądanie właściciela jest jednostronnie uzależniony od zwrotu działki podstawowej, o którą zabiegał inwestor. Dlatego zwrot dowłaszczonych działek nr [...], nr [...], nr [...] i [...], został zdeterminowany losem działki nr [...]. Wątpliwości co do rzeczywistej lokalizacji działki nr [...] są bezzasadne w świetle opinii geodezyjnych oraz informacji od skarżącego jako organu. Ponadto każdą wnioskowaną działkę objęto decyzją wywłaszczeniową. Ponadto Wojewoda [...] uznał, że tylko działka nr [...] mogła stać się zbędna. Nie podzielił tezy organu pierwszej instancji wnioskodawczyni (że wszystkie działki wywłaszczono pod inwestycję, poprzez sam fakt objęcia lokalizacją), ani też przeciwnej tezy odwołującego się (że wszystkie działki dowłaszczono wskutek żądania z art. 5 ustawy).

Dalej Wojewoda [...] podniósł, że mapa załączona do skargi już jest w aktach. Mapa obrazuje i opisuje drobnym drukiem orientacyjny wlot projektowanej ulicy. Tymczasem planowanego połączenia ulicy [...] i [...] w tym miejscu wcale nie osiągnięto. Ulicę [...] poprowadzono po wschodniej stronie sąsiedniej inwestycji "[...]" (a nie po zachodniej wobec "[...]", jak stanowił plan: tj. między "[...]" a osiedlem, właśnie przy działce nr [...]). Załączona do skargi mapa raczej potwierdza (a nie podważa) bardziej obrazowe przeznaczenie działki nr [...]. Wartość dowodowa planu z [...] lutego 1977 r. jest większa niż planu z [...] października 1976 r. (załączonego do skargi). Zdaniem Wojewody [...] jak wynika z akt sprawy (z mapy oraz opinii geodety) działka nr [...] znajdowała się w granicach planu realizacyjnego. Sam skarżący (na mapie załączonej do skargi) lokuje tę działkę wewnątrz granic planu realizacyjnego.

Wojewoda [...] zauważył, że skoro bezspornie między osiedlem a zachodnią granicą "[...]" nie posadowiono drogi wiążącej ulice [...] z [...], to zaniechanie celu głównego (ulicy [...], przesuniętej na wschód) wyklucza jego infrastrukturę. Skarpa lub pobocze na działce nr [...] miały uzupełnić, a nie zastąpić połączenie ulic. Dopiero powiązanie ulic [...] i [...], uzasadniłoby infrastrukturę drogi na działce nr [...]. Zgodnie z judykaturą i doktryną wywłaszczeniową infrastruktura ma sens dopiero z osiągnięciem celu głównego, którego brak wyklucza efekt całości.

Organ odwoławczy dodał, że działka nr [...] stała się zbędna nie tylko wskutek rezygnacji z połączenia ulic, które miała izolować skarpa, ale też wskutek braku planowanego i terminowego zainwestowania działki.

W ocenie Wojewody [...] cel należało jednak uściślić w oparciu o dane poprzedzające wywłaszczenie. Inaczej nie można było zastosować art.137 ugn do wielohektarowej inwestycji, a zwrot częściowy byłby fikcją. Dlatego tylko cel wywłaszczenia działki nr [...] (jedynej potrzebnej inwestorowi), sprecyzowano jako skarpę izolującą drogę - połączenie ulic [...] z [...]. Skoro zaś drogę i skarpę przesunięto, to rezygnacja z celu na działce nr [...], spowodowała jej zbędność i jednoczesny zwrot działek dowłaszczonych.

Organ odwoławczy wskazał także, że sprawa zwrotowa jest ściśle wnioskową sprawą cywilną w znaczeniu materialnym, jej przedmiot był podzielny, a działki nr [...] skarżący nie obciążył trwale prawami osób trzecich, dlatego zdaniem organu dopuszczalne było uwzględnienie dyspozycji poprzedniej właścicielki. Orzekanie częściowe nie mogło wpłynąć na wynik sprawy i naruszyć interesu prawnego W. W sprawie wydano same decyzje częściowe, jednakże faktu tego skarżący nie podważał.

Odnośnie zaś rozmiaru działki podstawowej nr [...], determinującej los dowłaszczonych resztówek Wojewoda [...] podniósł, że to przepisy ugn nie przewidują odmowy zwrotu z powodu powierzchni czy niemożności gospodarczego wykorzystania działki wywłaszczonej, na której nie zrealizowano celu wywłaszczeniowego.

W piśmie z dnia 13 maja 2013 r. O. K. wniosła o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 §1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej "Ppsa", względnie o oddalenie skargi Prezydenta W., jako bezzasadnej, rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 Ppsa, zasadzenie kosztów zastępstwa według norm przepisanych. W uzasadnieniu uczestniczka postępowania podniosła, że Miasto W. skargę wniosło z błędem formalnym polegającym na podpisaniu skargi przez osobę nieuprawnioną. Błąd formalny nie może zostać naprawiony na obecnym etapie, gdyż termin do wniesienia skargi upłynął, co implikuje powstanie skutku takiego, jak by Miasto W. skargi nie wniosło w zakreślonym do tego ustawowym terminie. Skarga złożona została bez stosownego umocowania. Jak wynika z treści pełnomocnictwa z dnia 2 listopada 2010 r. pełnomocnictwo to upoważnia między innymi do występowania przed sądami administracyjnymi, jednak wyłącznie w sprawach, w których wartość przedmiotu sporu nie przekracza 500.000,00 zł z zastrzeżeniem, że w postępowaniach nieprocesowych dotyczących nieruchomości - w sprawach o wartości przedmiotu sprawy nie przekraczającej 2.000.000,00 zł. Zgodnie z wyceną nieruchomości, których zwrotu dotyczy niniejsza sprawa, ich wartość wynosi [...] zł, a więc znacząco przekracza zakres przedmiotowy umocowania do występowania w sprawach wskazanych w pełnomocnictwie. Ponadto jak wynika §[...] ust. [...] zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. -Regulaminu Organizacyjnego Urzędu W., w sprawach, których wartość przedmiotu sporu przekracza kwotę 500.000,00 zł, z zastrzeżeniem, że w postępowaniach nieprocesowych, dotyczących nieruchomości - w prawach, których wartość przedmiotu sprawy przekracza kwotę 2.000.000,00 zł zastępstwo procesowe przed (między innymi) sądami administracyjnymi wykonuje Biuro Prawne. Przytoczony powyżej przepis wskazuje, że do wskazanych tam spraw potrzebne jest pełnomocnictwo procesowe określające zakres przedmiotowy umocowania przekraczający kwotę 2.000.000,00 zł. Pełnomocnictwa procesowe do spraw przekraczających kwotę 2.000.000,00 zł, zgodnie z przytoczonym powyżej zarządzeniem Prezydenta W. udzielane są Biuru Prawnemu, a nie konkretnemu radcy prawnemu.

Jeżeli chodzi o argumenty przemawiające za bezzasadnością skargi O. K. podniosła, że decyzja Wojewody [...] oparta jest na fakcie, że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowi tę część wywłaszczonej nieruchomości, która była niezbędna dla realizacji celu wywłaszczenia - stanowiła część nieruchomości określonej w decyzji wywłaszczeniowej, jako znajdująca się w granicach lokalizacji inwestycji o pow. [...] m2 przy ul. [...], w której to części nieruchomości zlokalizowane było siedlisko. Fakt ten znajduje potwierdzenie w licznych dokumentach znajdujących się w aktach sprawy (k. 289 akt Wojewody [...] - pismo Biura Geodezji i Katastru Urzędu W. z dnia 30 lipca 2012 r. ([...]); piśmie Biura Geodezji i Katastru do Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. nr [...] z dnia 26 września 2011 r. (k.138 verso w tomie lV akt); piśmie Biura Geodezji i katastru z dnia 8 października 2010 r. adresowanym do pełnomocnika O. K. (nr [...]). Z faktem dotyczącym umiejscowienia działki nr [...] z obrębu [...], w zakresie tej części nieruchomości, która była niezbędna do celu wywłaszczenia i wywłaszczona została z urzędu, a nie na wniosek O. K., polemikę próbuje podjąć Miasto W. W skardze Miasto W. formułuje bezpodstawny zarzut, że Wojewoda [...] błędnie przyjął, iż działka [...] nie znajdowała się w granicach planu realizacyjnego oraz że nasyp wskazany na planie realizacyjnym z dnia [...] lutego 1977 r. na karcie 65, I tomie akt, de facfo miał się znajdować w innymi miejscu, czego rzekomo ma dowodzić załączona do skargi kserokopia mapy z odręcznym dopiskiem nieznanej osoby: "przybliżone położenie działki oznaczonej nr [...] z Obr[...]". Zarzut Miasta jest bezzasadny, a załączona do skargi kserokopia mapy znajduje się w aktach sprawy (bez dopisku) jako karta nr 2 opinii geodezyjnej autorstwa K. O. z dnia 30 marca 2011 r. i dlatego nie stanowi dowodu uzupełniającego w rozumieniu art. 106 ust. 3 Ppsa.

W pierwszej kolejności należy bowiem wskazać, że podstawą wywłaszczenia była decyzja z dnia [...] stycznia 1978 r., nr [...]. Decyzja wywłaszczeniowa określiła obszar niezbędny na realizację inwestycji i w zakresie tego obszaru znajduje się działka nr [...]. Fakt niezagospodarowania tej działki do dnia dzisiejszego stanowi realizację przesłanki z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 Nr 102, poz. 561 ze zm.), gdyż cel wywłaszczenia na działce [...] nie został zrealizowany do dnia dzisiejszego, czyli przez okres 10 lat od ustatecznienia się decyzji wywłaszczeniowej. Na działce nr [...] nie powstało nic, co mogłoby stanowić realizację celu wywłaszczenia. Dopiero bardziej szczegółowa analiza dokumentów, tj. planu realizacyjnego z dnia [...] lutego 1977 r. prowadzi do wniosku, że na działce nr [...] zrealizowany miał być nasyp. Wskazać jednak należy, że nawet nasyp na tej działce nie powstał i nawet Miasto tego faktu nie kwestionuje. Jeżeli więc na działce [...] nie powstało nic, to przesłanka zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, o której mowa w art. 137 ust. 1 ugn jest spełniona. Nawet w sytuacji, gdy żaden plan realizacyjny nie wskazywałby realizacji przedsięwzięcia na działce nr [...], która została odjęta w celu realizacji inwestycji osiedla mieszkaniowego "[...]", to zwrot tej nieruchomości ze względu na realizację przesłanki "zbędności" również byłby zasadny. Konkretyzacja wywłaszczenia następuje bowiem w akcie władczym dokonującym wywłaszczenia, czyli w decyzji wywłaszczeniowej.

Wojewoda [...] swoją decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. oparł na ugruntowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych zasadzie, zgodnie z którą jeżeli jedna z działek, której wywłaszczenie było niezbędne dla realizacji celów wywłaszczenia (dz. nr [...]) okazała się zbędna dla realizacji tego celu, to możliwy jest również zwrot pozostałych działek ewidencyjnych (dz. nr [...], [...], [...], [...]), gdyż ich zwrot determinowany jest zwrotem zbędnej działki nr [...]. Jak wynika z przytoczonych zarówno w decyzji Wojewody [...] nr [...] oraz niniejszym piśmie dokumentów, fakt że działka nr [...] stanowiła cześć nieruchomości, która była niezbędna dla realizacji celu wywłaszczenia, jest oczywisty i bezsporny gdyż nawet Miasto tego faktu nie kwestionuje. Z ustalonego w postępowaniu administracyjnym stanu faktycznego wynika, że działka nr [...] nie została zagospodarowana na cel realizacji osiedla mieszkaniowego od dnia ustatecznienia się decyzji wywłaszczeniowej do momentu orzekania przez Starostę [...], a więc przez okres dłuższy niż 10 lat od dnia ustatecznienia się decyzji wywłaszczeniowej oraz w okresie 7 lat od kiedy decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu.

Wskazać należy, że Miasto formułując swój bezzasadny zarzut niedokładnego zbadania sprawy przez organy obu instancji pozostaje niekonsekwentne w swych twierdzeniach. Z jednej bowiem strony Miasto twierdzi, że działka nr [...] znajduje się poza granicami planu realizacyjnego, z drugiej strony załącza do skargi kserokopię mapy z działką wrysowaną w zakresie planu realizacyjnego z dnia [...] lutego 1977 r. Miasto wywodzi, że jeżeli nawet przyjąć, iż działka [...] znajduje się zakresie planu realizacyjnego, to niezrozumiałym jest lokowanie jej przez organy na terenie planowanego nasypu. Powyższe wnioskowanie Miasta jest o tyle bezzasadne, że usytuowanie działki [...] zostało właśnie przez Miasto (działające tym razem jako Biuro Geodezji i Katastru Urzędu W. – pismo z dnia 30 lipca 2012 r., nr [...] (k.289 akt Wojewody [...]) określone jako znajdujące się w zakresie decyzji wywłaszczeniowej, w obszarze objętym wskazanym powyżej planem realizacyjnym z dnia [...] lutego 1977 r.

Miasto jako dysponent wszelkiej dokumentacji dotyczącej niniejszej sprawy, pomimo że sprawa zwrotu nieruchomości trwa już ponad, 13 lat, nie dostarczył żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że zwrot działki [...] jest bezzasadny, z uwagi na realizacje celu wywłaszczenia. Przeciwnie, w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, organ ten wielokrotnie występował do Miasta z pytaniami dotyczącymi dokumentacji mającej ustalić jakie były cele inwestycyjne na wywłaszczonych nieruchomościach będących przedmiotem niniejszego postępowania. Żadne informacje, świadczące o braku zbędności inwestycji, z uwagi na cel wywłaszczenia nie zostały przez Miasto przedstawione, podczas gdy Miasto miało prawo do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, ale i obowiązek złożenia dokumentacji inwestycyjnej, której jest dysponentem, aby dostarczyć dowody potwierdzające twierdzenia skarżącego. Zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewodę [...] art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, jak również art. 8 Kpa uznać należało za zupełnie bezzasadny.

Wbrew tezie zawartej w odwołaniu do Wojewody [...], że cztery działki (dz. [...],[...],[...],[...]) nie były niezbędne do realizacji celów wywłaszczenia, jeżeli zostały wywłaszczone na wniosek O. K., wskazać należało, że decyzja wywłaszczeniowa nie jest w tej kwestii jednoznaczna. Jak wynika bowiem z treści decyzji wywłaszczeniowej, cel wywłaszczenia decyzja ta określa odwołując się do decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. z załącznikiem graficznym do tej decyzji (mapą [...]), z którego jednoznacznie wynika, że wszystkie cztery działki – [...], [...],[...],[...] znajdowały się w zakresie lokalizacji inwestycji osiedli mieszkaniowych [...]. Doniosłym dla rozstrzygnięcia owego aspektu sprawy jest, to że ugn nie definiuje środków dowodowych, które mają potwierdzać cel wywłaszczenia. Przesłanka "zbędności" inwestycji interpretowana jest przez art. 137 ust. 1 ugn, który odnosi się do okresów: bądź to siedmioletniego, od momentu uprawomocnienia się decyzji wywłaszczeniowej od rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia bądź to okresu dziesięcioletniego od ustatecznienia się decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Przepisy nie definiują natomiast sposobu w jaki cel wywłaszczenia ma zostać określony. Dla określenia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia konieczne jest zlokalizowanie obszaru, który był przedmiotem wywłaszczenia oraz określenie celu na jaki wywłaszczenie nastąpiło. Zakres wywłaszczenia i jego celowość konkretyzowana jest w niniejszej sprawie w decyzji wywłaszczeniowej oraz w decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. Decyzja lokalizacyjna określała cel lokalizacji inwestycji oraz szczegółowo wskazywała zakres lokalizacji. Zakres lokalizacji wskazany w decyzji lokalizacyjnej stanowił podstawę wywłaszczenia, gdyż został wskazany w decyzji wywłaszczeniowej jako jedyny akt władczy stanowiący podstawę do wydania decyzji wywłaszczeniowej. Z treści pierwszego zdania uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej wynika, że odjęta zgodnie z niniejszą decyzją nieruchomość przeznaczona zgodnie z lokalizacją szczegółową nr [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Dlatego też nie sposób odmówić decyzji lokalizacyjnej' [...] charakteru prawotwórczego jako podstawy do wydania decyzji wywłaszczeniowej, określającej również cel wywłaszczenia. Decyzja lokalizacyjna nr [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. jako akt władzy publicznej ma znaczenie wiążące dla oceny celu wywłaszczenia z czterech przyczyn: 1) ponieważ stanowi akt władczy; 2) chronologicznie jest wcześniejsza od oświadczenia woli strony O. K., która wnosiła o wywłaszczenie z pozostałej części nieruchomości zbędnej wówczas gospodarczo (dz. [...],[...],[...],[...]) wobec wywłaszczenia tej części nieruchomości, na której znajdowało się siedlisko i budynki gospodarcze (stanowiącej m.in. dz. [...]); 3) przytoczona została w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej jako uzasadnienie celu wywłaszczenia; 4) była dokumentem poufnym co powodowało, że strona ówczesnego postępowania wywłaszczeniowego nie mogła mieć wiedzy, że nieruchomości objęte wnioskiem o wywłaszczenie przeznaczone były w decyzji lokalizacyjnej pod budowę zespołu osiedli mieszkaniowych [...]. Dlatego zdaniem uczestnika na prawach strony, ponieważ decyzja lokalizacyjna [...] wskazywała jako obszar realizacji inwestycji wszystkie działki zwrócone ostateczną decyzją Wojewody [...], tj. dz. [...],[...],[...],[...] i [...], ponieważ okazały się one zbędne na cel dla jakiego zostały wywłaszczone, powinny zostać zwrócone O. K. wszystkie. Zdaniem uczestnika na prawach strony w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia wynika w pierwszej kolejności z decyzji lokalizacyjnej, wskazującej zakres planowanej inwestycji. Decyzja wywłaszczeniowa ten cel konkretyzuje. Ale fakt, że O. K. złożyła wniosek o wywłaszczenie z tzw. resztówek, czyli części nieruchomości, która rzekomo inwestorowi nie były potrzebne dla realizacji inwestycji nie powinien mieć negatywnego wpływu na zwrot tych resztówek (dz. [...],[...],[...],[...]), gdyż de facto w poufnej decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia z dnia [...] czerwca 1974 r. wskazano jednak, że resztówki będą niezbędne do realizacji inwestycji. A zatem z jednej strony ówczesna władza w poufnej decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. przeznaczała działki ewidencyjne nr: [...],[...],[...],[...] dla lokalizacji inwestycji dla zespołu osiedli [...], z drugiej zaś strony w decyzji wywłaszczeniowej stwierdzała niezbędność do celów realizacji inwestycji jedynie nieruchomości o powierzchni [...] m2, w zakresie których znajdowała się działka nr [...]. O wywłaszczenie pozostałych nieruchomości (dz. [...],[...],[...],[...]) strona postępowania wywłaszczeniowego zmuszona była występować dodatkowo.

Istotnym argumentem, potwierdzającym powyższe wnioskowanie jest również fakt, że przepisy ugn wskazują, że zbędność nieruchomości ma zostać uznana, ze względu na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Jak wskazano powyżej cel w decyzji wywłaszczeniowej wskazany został poprzez przytoczenie decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia [...] czerwca 1974 r., co czyni teorię zwrotu nieruchomości na wniosek właściciela możliwą, ale nie konieczną do zastosowania. Dlatego też uczestniczka na prawach strony nie podziela w tym zakresie argumentacji Wojewody [...], twierdzącego, że jeżeli wywłaszczenie czterech działek nastąpiło na wniosek O. K., to inwestor nie był zainteresowany ich wywłaszczeniem, co potwierdza brak zagospodarowania tych działek do dnia dzisiejszego. Wskazać bowiem należy, że na działce [...] niewątpliwie wywłaszczonej na cel inwestycji wskazany w decyzji wywłaszczeniowej na wniosek Wydziału Architektury Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicowego W. również cel wywłaszczenia do dnia dzisiejszego również nie został osiągnięty. W związku z powyższym, pomimo zasadności rozstrzygnięcia decyzji przez Wojewodę [...] oraz wielkiej precyzji weryfikacji prawidłowości postępowania dowodowego w niniejszej sprawie przez organ drugiej instancji, zdaniem uczestnika na prawach strony zwrot przedmiotowych nieruchomości był zasadny, nie tylko z uwagi na ziszczenie się zasady zbędności nieruchomości wywłaszczonej na cel realizacji inwestycji wskazanej w decyzji wywłaszczeniowej jako koniecznej do realizacji tej inwestycji (dz. [...]), ale również z uwagi na fakt, że decyzja wywłaszczeniowa odwoływała się do celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji lokalizacyjnej, określającej cel wywłaszczenia co również przesądza o zbędności wszystkich działek an block.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do wniosku O. K. o odrzucenie skargi Miasta W. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie ma znaczenia zawarte w pełnomocnictwie z dnia 2 listopada 2010 r. ograniczenie w reprezentowaniu skarżącego w postępowaniu przed sądem administracyjnym przez pełnomocnika w zakresie spraw, gdzie wartość przedmiotu sporu nie przekracza 500.000 zł. Zgodnie z przepisem art. 216 Ppsa jeżeli przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna, stanowi ona wartość przedmiotu zaskarżenia. W niniejszej sprawie przedmiot sporu nie dotyczy decyzji, której rozstrzygnięcie ustala pewną wartość pieniężną w wysokości przekraczającej kwotę 500.000 zł (np. ustalonego odszkodowania za wywłaszczenie). W niniejszej sprawie przedmiot sporu dotyczy tego, czy organy zasadnie orzekły o zwrocie działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] na rzecz O. K. W tego typu sprawach wartość przedmiotu sporu nie jest skorelowana ze sporną należnością pieniężną. Wobec tego Sądu uznał, że załączone do skargi pełnomocnictwo uprawniało radcę prawnego M. P. do reprezentowania Miasta W. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.

Odnosząc się do meritum sprawy Sąd podzielił zarzut M. W, że w niniejszej sprawie Starosta Powiatu [...] błędnie wydał decyzję częściową orzekając o zwrocie przedmiotowych działek. Z akt sprawy wynika, że Naczelnik Dzielnicy W. decyzją z dnia [...] stycznia 1978 r., nr [...] wywłaszczył nieruchomość stanowiącą własność O. K., liczącą [...] m2, położoną w W., przy ulicy [...] oraz ul. [...]. Z decyzji wywłaszczeniowej wynika, że na wniosek Urzędu Dzielnicowego W. z dnia 16 maja 1977 r. wywłaszczono grunt stanowiący działkę nr [...] o pow. [...] m2 przy ul. [...] ([...] m2 –osiedle mieszkaniowe i [...] m2 – ulica). Obecnie gruntowi temu odpowiadają działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...] cz.,[...] cz., [...] cz. i [...]. Natomiast na wniosek O. K. właścicielki nieruchomości z dnia 16 maja 1977 r. został dowłaszczony grunt przy: 1) ul. [...] stanowiący działki nr [...], [...] i [...] o łącznej pow. [...] m2. Obecnie działce nr [...] odpowiadają działki nr [...],[...],[...] i [...]; 2) ul. [...] stanowiący działkę nr [...] o pow. [...] m2. Obecnie grunt ten stanowi działki nr [...],[...] i [...] cz. (pismo Urzędu W. z dnia 8 października 2010 r., nr [...]; pismo Urzędu W. z dnia 27 grudnia 2004 r., nr [...], pismo Urzędu W. z dnia 26 września 2011 r., nr [...]).

Sąd zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądowym wypowiedziano pogląd, że zwrot dowłaszczonych na wniosek właściciela (art. 5 ust. 3 ustawy) nieruchomości jest możliwy, jeżeli zbędna w rozumieniu art. 137 ugn stanie się nieruchomość wywłaszczona na wniosek podmiotu publicznego ubiegającego się o wywłaszczenie (art. 2 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy).

Wobec tego rację ma Miasto W. twierdząc, że Starosta [...] nieprawidłowo rozstrzygnął o zwrocie jednej działki niezbędnej na cel wywłaszczenia (dz. nr 141) i czterech działek dowłaszczonych, które ubiegającemu się o wywłaszczenie nie były niezbędne na cel wywłaszczenia, a o których wywłaszczenie wnioskowała właścicielka (dz. nr [...],[...], [...] i [...]). Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy dawna nieruchomość objęta decyzją wywłaszczeniową obecnie składa się z wielu działek gruntu, wówczas organ w pierwszej kolejności winien rozpoznać wniosek o zwrot nieruchomości w zakresie dotyczącym nieruchomości niezbędnych na cel wywłaszczenia. Jeżeli okaże się, że chociaż jedna z działek stała się zbędna na cel wywłaszczenia i decyzja obejmująca tę działkę stanie się ostateczna, wówczas dopiero organ może wydać decyzję o zwrocie nieruchomości dowłaszczonych na wniosek właściciela. Wobec tego organ mając wniosek o zwrot dotyczący gruntów niezbędnych na cel wywłaszczenia i gruntów dowłaszczonych winien rozpoznać wniosek w części dotyczącej tych pierwszych gruntów, zawieszając przy tym postępowanie, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, w zakresie dotyczącym gruntów dowłaszczonych, do czasu, aż stanie się ostateczna decyzja w sprawie zwrotu nieruchomości niezbędnych na cel wywłaszczenia. W tej sytuacji kryterium decydującym o wydaniu decyzji częściowej (pomijając kwestię wyłączenia organu – art. 142 ust. 2 ugn) jest to, czy wniosek o zwrot dotyczy gruntów niezbędnych na cel wywłaszczenia, czy gruntów dowłaszczonych. Jeżeli wniosek o zwrot dotyczy obu kategorii gruntów – organ wydaje osobne decyzje odnoszące się do każdej z grup nieruchomości (decyzje częściowe).

Sposób orzekania w niniejszej sprawie jaki przyjął Starosta [...] orzekając w jednej decyzji o obu tych grupach nieruchomości – zdaniem Sądu – był błędny i naruszył przepis art. 104 § 2 i art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd podzielił również zarzut Miasta W., że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie sposób uznać, jaki element zagospodarowania osiedla mieszkaniowego "[...]" stanowiła działka nr [...] o pow. [...] m2, czy inwestycja na tym gruncie została rozpoczęta przed upływem terminu 7 lat, o którym mowa w art. 137 pkt 1 ugn i czy w terminie 10 lat, o którym mowa w art. 137 pkt 2 ugn oraz jaki element infrastruktury osiedla mieszkaniowego przewidziany do realizacji na działce nr [...] został zrealizowany.

Ocenę tego aspektu sprawy należało zacząć od tego, że Sąd nie znalazł dowodu wskazującego położenie działki nr [...] na mapie wywłaszczeniowej nr [...] oraz położenie tejże działki na fragmentach dokumentacji realizacyjnej - projektu realizacyjnego ogólnego zagospodarowania terenu [...] Przedsięwzięcie z 1976 r. (w dokumentacji przygotowanej przez geodetę K. O.) oraz fragmentu dotyczącego I – Przedsięwzięcia znajdującego się na k. 65 akt administracyjnych - tom.1).

Zdaniem Wojewody [...] i Starosty [...] przedmiotowa działka była w ramach realizacji osiedla mieszkaniowego wynikającego z decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 1974 r. przeznaczona pod nasyp (skarpę) wzdłuż drogi prowadzącej do projektowanej ul. [...] izolujący objęte inną inwestycją pawilony motoryzacyjne. Zważywszy na to, że działka nr [...] ma pow. [...] m2 koniecznym jest dokładne umiejscowienie tejże działki, aby ustalić jaki element zagospodarowania osiedla miał się na niej znajdować. Na przedłożonych dokumentach realizacyjnych, o których mowa wyżej brak legendy wskazującej na to jak graficznie oznaczony jest nasyp (skarpa) i opisu wskazującego na ten element zagospodarowania terenu. Oba dokumenty realizacyjne na pierwszy rzut oka różnią się sposobem zagospodarowania i nie wynika z nich jednoznacznie, czy działka nr [...] miała stanowić fragment drogi łączącej ul. [...] z proj. ul. [...], czy element o spiczastym zakończeniu w kierunku ul. [...] – zdaniem organów - stanowiący nasyp. W żadnym ze znajdujących się w aktach administracyjnych materiałów, w szczególności: pisma Urzędu Dzielnicowego W. z dnia 19 maja 1981 r., [...] Związku Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego [...] Dyrekcji Inwestycji Spółdzielczych z dnia 22 kwietnia 1981 r., pism Urzędu Gminy W. z dnia 10 maja 2000 r. i 14 marca 2000 r. oraz z dnia 29 czerwca 2000 r. i 9 marca 2000 r. oraz załączonych do tych dwóch pism materiałów mapowych, decyzji i pism, pism Urzędu W. z dnia 17 listopada 1980 r., 31 sierpnia 2010 r., 8 października 2010 r., 7 lipca 2011 r., 26 września 2011 r., 7 marca 2012 r. i załączonych do tego pisma materiałów dotyczących inwestycji dotyczącej usług motoryzacyjnych, pisma Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z dnia 11 lipca 2011 r., kompleksowych wytycznych urbanistycznych stanowiących załącznik do decyzji lokalizacyjnej nr [...], nie wynika, że na terenie obejmującym działkę nr [...] miał być posadowiony nasyp i że w okresie czasowym wskazanym w art. 137 ugn nie został zrealizowany. Jedynie z Projektu opracowanego w dniu 21 lipca 1988 r. dotyczącego Zespołu Warsztatów [...] (wjazd nr 3) mowa jest o nasypie, ale ul. [...], a nie przy proj. ul. [...].

W sprawie brak też stanowiska użytkownika gruntu Spółdzielni Mieszkaniowej [...], odnoszącego się do celu wywłaszczenia i jego realizacji w terminach, o których mowa w art. 137 ugn, czy też zdjęć lotniczych obrazujących wywłaszczony teren, w okresie wynikającym z tego przepisu.

Wobec tego, że organy obu instancji nie zgromadziły dowodów wskazujących jednoznacznie, jaki cel wywłaszczenia miał być realizowany na terenie obejmującym działkę nr [...], Sąd uznał, że organy naruszyły przepisy art. 7 ,art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta [...] przeprowadzi postępowanie administracyjne o zwrot odnośnie działek ewidencyjnych, niezbędnych ubiegającemu się o wywłaszczenie pod realizację osiedla mieszkaniowego "[...]" i wyda rozstrzygnięcie w sprawie zwrotowej zgodnie z właściwością rzeczową. W zakresie działek dowłaszczonych organ pierwszej instancji zawiesi postępowanie, do czasu aż stanie się ostateczna decyzja w sprawie zwrotu działek niezbędnych na cel wywłaszczenia. W postępowaniu dotyczącym zwrotu działek niezbędnych na cel wywłaszczenia organ rozważy przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego celem umiejscowienia na mapie wywłaszczeniowej i mapach realizacyjnych tychże działek i zadba o to, aby biegły sporządził odpowiedni komentarz do materiałów mapowych, co do tego jakie elementy zagospodarowania osiedla znajdują się na mapach. Organ wystąpi też do Spółdzielni Mieszkaniowej [...] o przedstawienie stanowiska odnośnie realizowanej na działce nr [...] inwestycji oraz zgromadzi zdjęcia lotnicze obrazujące stan zagospodarowania osiedla "[...]" w latach 1884 -1988. W oparciu o zgromadzone w sprawie dowody organ oceni przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia wynikające z art. 137 ugn.

Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego należnych pełnomocnikowi skarżącemu Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).