Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie : WSA Magda Froncisz WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi Firma A na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz Firma A kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 15.11.2019 r., wydaną na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 118 ze zm.) na wniosek Firma A siedzibą w K. - orzekł o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku znajdującego się na nieruchomości nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] położonego w K. przy ul. [...] oraz wszystkich znajdujących się w nim lokali w terminie od 13 do 17.01.2020 r. w godzinach od 14:00 do 19:00. celem przeprowadzenia inwentaryzacji, w związku z koniecznością wykonania robót budowlanych objętych decyzją nr [...] z dnia 8.02.2019 r., znak [...] zmieniającą decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia 12.08.2008 znak [...] (przeniesionej decyzją nr [...] z dnia 22.03.2017, znak: [...]).

W uzasadnieniu organ podał, że decyzją nr [...] z 12.08.2008 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: "Nadbudowa i przebudowa budynków na cele mieszkalne oraz dobudowa dwóch szybów dźwigowych z przedsionkami, ul. [...], ul. [...], na działce nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] w K. wraz z wewnętrznymi instalacjami sanitarnymi i elektrycznymi". Wprowadzona decyzją nr [...].[...] z dnia 8.02.2019 r. zmiana w stosunku do pierwotnie zatwierdzonego projektu budowlanego polegała m.in. na zaplanowaniu rozbiórki istniejącego budynku przy ul. [...] w K. i budowie nowej kamienicy.

Prezydent Miasta K. ustalił na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego powyższą decyzją, że w ramach inwestycji przewidziano konieczność przeprowadzenia inwentaryzacji stanu technicznego budynku przy ul. [...] położonego na działce sąsiedniej.

Inwestor nie uzyskał zgody na wejście do budynku i lokali przy ul. [...] od jej właścicieli, w związku z czym zwrócił się o wydanie decyzji o niezbędności wejścia do budynku oraz lokali w trybie art. 47 ustawy Prawo budowlane w celu wykonania rozbiórki, budowy, nadbudowy oraz przebudowy budynków na działce nr [...] obr. [...], określając przy tym zakres zajęcia terenu oraz przewidywany termin wykonania robót.

Organ stwierdził, że przeprowadzenie inwentaryzacji planowane jest w ramach robót budowlanych polegających na rozbiórce budynku położonego przy ul. [...], z wykonaniem której wiąże się konieczność wejścia w teren sąsiedniej nieruchomości. Biorąc powyższe pod uwagę organ ustalił, że celem wykonania robót objętych decyzją pozwolenia na budowę niezbędne jest wejście do sąsiedniego budynku i lokali.

Organ omawiając nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wyjaśnił, że przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności zawarte w art. 108 § 1 k.p.a. mają charakter zamkniętego katalogu, który nie może być traktowany rozszerzająco i nie zostały spełnione w niniejszej sprawie.

Odwołania od ww. decyzji (o identycznej treści) zostały wniesione przez A. K. oraz B. K. – członków zarządu Wspólnoty [....].

W odwołaniach zarzucono naruszenie art. 47 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, oraz art. 7, art. 77, art. 107 § 3, art. 6 i 8 w zw. z art. 80 kpa. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w całości, ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. W uzasadnieniu zwrócono uwagę na to, że organ l instancji uznał, że z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że w ramach inwestycji przewidziano konieczność przeprowadzenia prac na terenie działki sąsiedniej i jednocześnie nie wskazano, z których konkretnie zapisów projektu to wynika. Ponadto zarzucono, że fakt braku zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości organ oparł wyłącznie na oświadczeniu inwestora. Zarzucono, że wobec rozpoczęcia robót budowlanych, obecnie rozstrzyganie o wejściu na teren nieruchomości sąsiedniej stało się bezprzedmiotowe, bowiem orzeczenie organu winno zapaść przed przystąpieniem przez inwestora do wykonywania prac przygotowawczych lub robót budowlanych. Ponadto wskazano na oparcie decyzji na niepełnym materiale dowodowym oraz zarzucono wady uzasadnienia zaskarżonej decyzji, bowiem nie zawiera ono wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione.

W uzupełnieniu odwołań, w piśmie z dnia 15 stycznia 2020 r. wyjaśniono, że zostały one złożone przez członków Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w K. w imieniu tej Wspólnoty.

Wojewoda decyzją z dnia 8.05.2020 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem l instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji w pierwszej kolejności podał, że zamienna decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...].[...] z dnia 08.02.2019 r., znak: [...], utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia 30.08.2019 r., znak: [...] zezwala na wykonywanie robót budowlanych wyłącznie na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] w K..

Dalej organ II instancji podał, że w treści art. 47 ustawy Prawo budowlane jest mowa o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku w celu wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych. Przez prace przygotowawcze należy rozumieć te roboty, które zostały wymienione w art. 41 ustawy. Wykonanie inwentaryzacji w budynku sąsiadującym z terenem inwestycji, nie mieści się w pojęciu prac przygotowawczych, związanych z realizacją inwestycji, dla której udzielono pozwolenia na budowę. Natomiast roboty budowlane, o których mowa w ww. przepisie to te, których wykonanie poprzedzone zostało wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Chodzi o te prace, które wskazano w zatwierdzonym projekcie budowlanym i które mają być wykonane na działce, wskazanej w decyzji jako teren inwestycji. Ich wykonanie wiąże się czasem z koniecznością wejścia na teren sąsiedni, z uwagi na zakres i specyfikę lokalizacji projektowanej inwestycji. Instytucja pozwolenia wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej określona w art. 47 ustawy Prawo budowlane ma charakter szczególny, co winno budzić w organach ją stosujących obowiązek należytej ostrożności w jej stosowaniu i dokładności wyjaśnienia sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia na tej podstawie. Charakter ten wynika z tego, że wydanie przez organ przedmiotowej zgody prowadzi do ograniczenia prawa własności poprzez upoważnienie innej niż właściciel osoby do korzystania z nieruchomości, w drodze decyzji. Zasadą jest, że inwestor może wejść na teren sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu jedynie za zgodą jego właściciela i po ustaleniu z nim przewidywanego sposobu, zakresu i terminu korzystania z tej nieruchomości, budynku lub lokalu. W razie braku zgody zastosowanie znajduje ust. 2 art. 47 ustawy Prawo budowlane. Organ – odwołując się do orzecznictwa – podkreślił jednak, że potrzeba wykonania prac budowlanych powinna wynikać z pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, od którego nie wniesiono sprzeciwu.

W analizowanej sprawie, wskazany cel wejścia do sąsiedniego budynku, polegający na wykonaniu inwentaryzacji, nie może być uznany ani za prace przygotowawcze ani roboty budowlane, na które udzielono pozwolenia na budowę. Określony w decyzji o pozwoleniu na budowę teren inwestycji nie obejmuje działki na której znajduje się budynek, w którym miałaby być wykonana inwentaryzacja. Wobec powyższego procedura, o której mowa w art. 47 nie może być zastosowana.

W sytuacji gdy wniosek nie spełnia kryteriów zezwalających na wszczęcie podstępowania, organ odwoławczy miał obowiązek uchylić decyzję organu I instancji oraz umorzyć postępowanie wobec jego bezprzedmiotowości (art.105 § 1 k.p.a.).

Firma A wniosła skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając zaskarżonej decyzji:

- naruszenie prawa materialnego, to jest naruszenie art. 47 ust. 1 i 2 ustawy Prawo

budowlane poprzez błędne przyjęcie, że pozwolenie na wejście do budynku sąsiedniego ma zastosowanie tylko do prac i terenu objętego pozwoleniem na budowę, podczas gdy przepis ten znajduje zastosowanie do terenu, który pozwoleniem na budowę objęty nie został;

- naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak przeprowadzenia postępowania dowodowego z materiałów załączonych do wniosku o wydanie decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, to jest w szczególności zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego, z których wynika, że strona skarżąca zobowiązana została do przeprowadzenia inwentaryzacji oraz dowodów na podjęcie przez nią prób osiągnięcia porozumienia z właścicielami lokali w budynku sąsiednim, co doprowadziło to wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy;

- naruszenie przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 107 §3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a., poprzez brak wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia w sposób przekonujący, poprzez sformułowanie uzasadnienia w sposób, który nie pozwala ustalić, czy organ II instancji faktycznie rozpoznał sprawę administracyjną i na jakich podstawach oparł swoje rozstrzygniecie.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi przytoczone zarzuty zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego.

Stosownie do art. 47 ust. 1i 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 118 ze zm.) Jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości.

Rozstrzygnięcie w tym zakresie może nastąpić w oparciu o treść decyzji o pozwoleniu na budowę czy też w oparciu o wyniki postępowania w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych. Jeżeli zaś chodzi o prace przygotowawcze, to mogą one w ogóle wykonywane być tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Jednoznacznie o tym stanowi przepis art. 41 ust. 3 - Prawa budowlanego.

Przepis art.47 ust.2 prawa budowlanego ma na celu uregulowanie częstych sytuacji, w których przy wykonywaniu robót budowlanych koniecznym jest wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu. Oczywistym jest, że w takiej sytuacji konieczne jest uzyskanie zgody dysponenta tej nieruchomości czy lokalu. Nie zawsze uzyskanie takiej zgody jest jednak możliwe, stąd niezbędną jest czasem ingerencja organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Podkreślenia wymaga fakt, że ustawodawca nie przewiduje automatycznej decyzji o wejściu i korzystaniu z sąsiedniej nieruchomości w razie nieuzyskania porozumienia między inwestorem a właścicielem tej nieruchomości. Może ona zostać wydana dopiero po ocenie organu dotyczącej zasadności wniosku dotyczącego wyrażenia zgody na wejście na sąsiednią nieruchomość.

Rozważając zasadność wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości organ powinien ustalić dwie przesłanki: czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości od jej właściciela, a starania te okazały się bezskuteczne oraz czy wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne dla wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Oznacza to, iż elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że zbędne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2104/10, Lex nr 1138074).

Wyłącznie wówczas, gdy żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem jako bezprzedmiotowe powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie znajduje natomiast uzasadnienia w przepisach k.p.a. wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, w której strony są zainteresowane wynikiem merytorycznym. W szczególności, brak przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego przez stronę nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza bezzasadność żądania strony (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt II GSK 1102/10, Lex nr 1070213; wyrok NSA z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt I OSK 697/11, Lex nr 1068530).

Pogląd organu odwoławczego, że skoro określony w decyzji o pozwoleniu na budowę teren inwestycji nie obejmuje działki na której znajduje się budynek, w którym miałaby być wykonana inwentaryzacja, to cel wejścia do sąsiedniego budynku, polegający na wykonaniu inwentaryzacji, nie może być uznany ani za prace przygotowawcze ani roboty budowlane, na które udzielono pozwolenia na budowę, jest wadliwy.

Oczywistym jest, że wskazane w przepisie art.47 ust.1 prawa budowlanego "wykonanie prac przygotowawczych lub robót budowlanych" odnosi się do inwestycji objętej pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Jak stanowi przepis art. 41 ust. 3 - Prawa budowlanego prace przygotowawcze mogą być wykonywane wyłącznie na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Twierdzenie organu odwoławczego, że wskazany cel wejścia do sąsiedniego budynku, polegający na wykonaniu inwentaryzacji, nie może być uznany ani za prace przygotowawcze ani roboty budowlane, na które udzielono pozwolenia na budowę świadczy o niezrozumieniu omawianego przepisu. Oczywistym jest również, że określony w decyzji o pozwoleniu na budowę teren inwestycji nie mógł obejmować działki na której znajduje się budynek, w którym miałaby być wykonana inwentaryzacja. Pozwolenie na budowę jest wszakże udzielane temu, kto legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nieruchomością tą jest nieruchomość, na której projektuje się inwestycję.

Dlatego też, jeżeli inwestor planuje roboty budowlane polegające na rozbiórce kamienicy posadowionej na swojej nieruchomości, ale w granicy z sąsiednią nieruchomością i twierdzi, że prawidłowe i bezpieczne przeprowadzenie rozbiórki wymaga inwentaryzacji lokali położonych w przylegającym budynku, to wadliwe jest twierdzenie organu, że wniosek nie spełniał kryteriów zezwalających na wszczęcie podstępowania i postępowanie było bezprzedmiotowe.

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zaskarżoną decyzję należało uchylić.

Rzeczą organu odwoławczego będzie ponownie rozpoznanie odwołania i wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie.

O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.