Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung (spr.) Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Protokolant referent – stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi D. Spółka komandytowa z siedzibą w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę

Wnioskiem z dnia [...] października 2010 r. V. sp.k. z siedzibą w W. (zwana dalej wnioskodawcą, kancelarią lub skarżącą) zwróciła się do Komisji Nadzoru Finansowego o udostępnienie informacji publicznej w postaci decyzji wraz z uzasadnieniami wydanymi przez KNF/KPWiG w postępowaniach wszczętych na podstawie zawiadomienia, o których mowa w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych w okresie 2005-2010 r., w tym decyzji o stwierdzeniu braku podstaw do zgłaszania sprzeciwu wobec zamiaru nabycia akcji danego towarzystwa funduszy inwestycyjnych, jak również decyzji zgłaszających sprzeciw lub decyzji o umorzeniu postępowania.

Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. Komisja Nadzoru Finansowego poinformowała wnioskodawcę, iż żądana informacja publiczna nie może zostać udostępniona w sposób i w formie wnioskowanej ze względu na fakt, iż zachodzi potrzeba uprzedniego wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Stwierdzono, iż po wykazaniu przez kancelarię szczególnego interesu publicznego, organ oceni zasadność żądania i podejmie czynności przewidziane przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie organ poinformował, iż jeśli w terminie 14 dni od dnia doręczenia rzeczonego pisma wnioskodawca nie przedstawi uzasadnienia dla twierdzenia o występowaniu w sprawie szczególnego interesu publicznego, postępowanie o udostępnienie informacji publicznej zostanie umorzone.

W odpowiedzi na powyższe pismo wnioskodawca pismem z dnia [...] listopada 2010 r. nie podzielił stanowiska organu, iż żądanie informacyjne są informacjami przetworzonymi. Kancelaria podtrzymała swój wniosek z dnia [...] października 2010 r., jednocześnie informując, że wnosi o udostępnienie informacji publicznej wskazanej w pierwotnym wniosku "bez ujawniania w/w danych".

W odpowiedzi na powyższą korespondencję organ w dniu [...] grudnia 2010 r. wystosował do kancelarii pismo, w którym wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień. Organ wniósł przede wszystkim o odpowiedź na pytanie, czy wnioskodawca dokonał modyfikacji pierwotnie złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej tj. ograniczył żądanie do udostępnienia informacji publicznej poprzez udostępnienie decyzji administracyjnych wraz z uzasadnieniem bez ujawniania określonych danych. Ponadto, organ zwrócił się z wnioskiem o doprecyzowanie sformułowania użytego w piśmie kancelarii tj. sformułowania "bez ujawniania w/w danych", ze względu na jego znaczenie dla określenia zakresu przedmiotowego żądania udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na wezwanie dotyczące doprecyzowania wniosku, kancelaria pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. poinformowała organ, że wnioskodawca pismem z dnia [...] listopada 2010 r., dokonał doprecyzowania pierwotnie złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez uszczegółowienie jego zakresu do decyzji administracyjnych wraz z uzasadnieniami bez ujawniania ich elementów formalnych, a dotyczących danych osobowych stron i ich pełnomocników.

Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. organ ponownie wystąpił do wnioskodawcy z wezwaniem do wykazania szczególnego interesu publicznego uznając, że żądane informacja publiczna posiada walory informacji publicznej przetworzonej.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. wnioskodawca wskazał, iż nie uznaje kwalifikacji wnioskowanych informacji jako informacji publicznej przetworzonej. Zarzucono ponadto, że działania organu nie znajdują odpowiedniej podstawy prawnej, a co za tym idzie nadal aktualny jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej i jest on w pełni uzasadniony prawnie.

Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej również jako udip) odmówiła udostępnienia informacji publicznej w zakresie przekazania kopii wszelkich decyzji administracyjnych wraz z uzasadnieniem wydanych przez KNF/KPWiG w postępowaniach prowadzonych w przedmiocie zgłoszenia zamiaru nabycia albo objęcia akcji lub praw z akcji towarzystwa funduszy inwestycyjnych, wszczętych na podstawie art. 54 ustawy o funduszach inwestycyjnych, w zakresie umożliwiającym zapoznanie się z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej bez jednoczesnego ujawniania informacji konfidencjonalnych za okres 2005-2010 r., ze względu na brak szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej.

W dniu [...] marca 2011 r. V. sp.k. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wnioskodawca zarzuca Komisji Nadzoru Finansowego niewłaściwą interpretację obowiązujących przepisów prawa, w szczególności przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również nieprawidłową interpretację terminu "informacja publiczna przetworzona".

Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157 poz. 1119 ze zm.), utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w myśl postanowień art. 3 ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje nie tylko - jak stanowi Konstytucja RP - prawo wglądu do dokumentów urzędowych oraz dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, ale także prawo uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania tzw. - jak mówi ustawa - informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1). Organ wskazał, iż udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, sprowadza się na gruncie prawnym do udostępnienia takiej informacji publicznej, która co do zasady wymaga dokonania stosownych działań, analiz, obliczeń, zestawień, usuwania informacji objętych ochroną prawną, zebrania lub zsumowania informacji znajdujących się najczęściej w dokumentach dostępnych w urzędzie, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie pewnych określonych środków osobowych i finansowych. Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego.

Z taką sytuacją, zdaniem organu, mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, bowiem wniosek kancelarii o udostępnienie informacji publicznej obejmuje swym zakresem żądanie przekazania kopii wszelkich decyzji administracyjnych wraz z uzasadnieniem wydanych przez KNF/KPWiG w postępowaniach prowadzonych w przedmiocie zgłoszenia zamiaru nabycia albo objęcia akcji lub praw z akcji towarzystwa funduszy inwestycyjnych, wszczętych na podstawie art. 54 ustawy o funduszach inwestycyjnych, w zakresie umożliwiającym zapoznanie się z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej bez jednoczesnego ujawniania informacji konfidencjonalnych za okres 2005-2010 r. Zadośćuczynienie żądaniu wnioskodawcy musi być poprzedzone przeprowadzeniem analizy wszelkich decyzji administracyjnych wydanych w latach 2005 — 2010 na podstawie art. 54 ustawy o funduszach inwestycyjnych.

Organ wskazał, iż Komisja Nadzoru Finansowego wydaje różnorodne decyzje obejmujące swym zakresem szeroką gamę zagadnień z zakresu nadzoru nad rynkiem finansowym, między innymi dotyczące nadzoru, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. Nr 183, poz. 1538 oraz z 2006 r. Nr 104, poz. 708), ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. Nr 184, poz. 1539), ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych (Dz. U. Nr 146, poz. 1546, ze zm.), ustawy z dnia 26 października 2000 r. o giełdach towarowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 121, poz. 1019 i Nr 183, poz. 1537 i 1538).

W tej sytuacji dokonane przez organ selekcja i wybór decyzji administracyjnych przy uwzględnieniu kryteriów wynikających z wniosku kancelarii byłaby pierwszym etapem działań. Zidentyfikowane i wybrane decyzje administracyjne musiałyby bowiem w kolejnym etapie zostać poddane ocenie z punktu widzenia występowania informacji chronionych prawem. Niewątpliwe jest bowiem, iż organ wydając decyzje administracyjne w oparciu o art. 54 ustawy o funduszach inwestycyjnych, reguluje sprawy, w ramach których występuje liczna grupa wiadomości konfidencjonalnych chronionych prawem przed nieuprawnionym udostępnieniem osobom trzecim.

Uwzględnienie tych okoliczności, w tym zwłaszcza analiza poszczególnych decyzji administracyjnych, czyni uzasadnionym twierdzenie, iż organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w związku z żądaniem kancelarii nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, która może być na zasadzie automatyzmu przekazana. Niewątpliwe jest, iż z racji opisanych powyżej, udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej wymaga podjęcia przez organ dodatkowych złożonych czynności technicznych. Konieczne jest tu bowiem zbadanie w sposób indywidualny poszczególnych decyzji administracyjnych. Niezbędne jest sięgnięcie do materiałów źródłowych i częstokroć analiza akt administracyjnych indywidualnych spraw, aby ocenić, czy nie zachodzi potrzeba ochrony informacji konfidencjonalnych. W przypadkach, w których zachodziłaby taka sytuacja, konieczne byłoby podjęcie działań polegających na usunięciu danych i wiadomości objętych ochroną prawną przed nieuprawnionym dostępem przez osoby trzecie. Wynika z tego w sposób oczywisty, iż fakt udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej musi być poprzedzony dokonaniem złożonych i czasochłonnych czynności połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie znacznych środków osobowych i finansowych.

Zdaniem organu w tych okolicznościach nie można twierdzić, jak to czyni kancelaria, iż wnioskowane informacje publiczne nie noszą waloru przetworzenia. Niezbędne jest bowiem podjęcie ze strony organu czynności w celu dokonania analizy treści poszczególnych fragmentów decyzji i nie jest to, jak sugeruje kancelaria, proces anonimizacji danych osobowych. Organ podniósł, że sam proces identyfikowania informacji konfidencjonalnych zwłaszcza biorąc pod uwagę ich ilościowy rozmiar, jest działaniem wiążącym się nie tyle z mechanicznym usuwaniem określonych treści, ale wręcz przeciwnie, koniecznością podjęcia złożonych czynności myślowych i interpretacyjnych w celu odnalezienia informacji konfidencjonalnych. Organ czyniąc zadość żądaniu wnioskodawcy byłby zmuszony do oceny, czy dane treści zamieszczone w poszczególnych rozstrzygnięciach administracyjnych nie zawierają informacji chronionych prawem. Z uwagi na zakres rozpatrywanych spraw należałoby ocenić, czy wnioskowane informacje nie zawierają tajemnic zawodowych, w rozumieniu:

- art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (Dz. U. Nr 183, poz. 1537 ze zm.);

- art. 280 ust. 2 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych (Dz. U. Nr 146, poz. 1546 ze zm.);

- informacji poufnej w rozumieniu art. 154 i 155 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi;

- tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.).

Nadto organ wskazał, iż wnioskodawca zaniechał w jakikolwiek sposób wykazania istnienia w sprawie "szczególnie istotnego interesu społecznego", natomiast obiektywna ocena stanu sprawy nie pozwala w jakikolwiek sposób wykazać występowania tego rodzaju dobra publicznego przemawiającego za uwzględnieniem wniosku. Z analizy sprawy nie wynika jakikolwiek logiczny i realny związek pomiędzy przekazaniem wnioskowanych decyzji administracyjnych, a realizacją istotnego interesu publicznego.

Udzielenie kancelarii wnioskowanej informacji byłoby uzasadnione interesem publicznym tylko wówczas, gdyby mogło mieć realne przełożenie na usprawnienie funkcjonowania organu nadzoru, czy też bezpieczeństwa rynku finansowego, jako pewnego dobra publicznego. Tymczasem analiza sprawy wskazuje, iż udostępnienie wnioskowanych danych nie miałyby jakiegokolwiek, choćby pośredniego wpływu na realizację tych wartości. Byłoby to bowiem zestawienie wyłącznie treści wydanych decyzji administracyjnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie V. sp.k. z siedzibą w W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w kontekście niedopuszczalności udzielenia przez Komisję Nadzoru Finansowego odmowy udostępnienia informacji publicznej;

2. art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez naruszenie terminu 14 dni na rozpoznanie odwołania od decyzji Komisji Nadzoru Finansowego;

3. naruszenie art. 7, 8, 12 § 1 i 2, art. 35 § 1 i 2 oraz 77 k.p.a. poprzez nieuzasadnione zbieranie od kancelarii informacji i wyjaśnień, w trakcie postępowania w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, co spowodowało nadmierne wydłużenie przedmiotowego postępowania.

Zdaniem skarżącego wnioskowane informacje publiczne nie jest informacją przetworzoną lecz informacją prostą, która winna być udzielona przez organ.

Na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. pełnomocnik skarżącego złożył postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w W. [...] z dnia [...] września 2011 r. sygn. akt [...], z którego wynika, iż obecnie spółka nosi nazwę D. sp.k.

W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jej oddalenia podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami procedury.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) w art. 1 ust. 1 i art. 6 określa pojęcie informacji publicznej. Jest to każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, prawo do

informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informacje publiczne mogą być zatem informacjami prostymi, czyli dokumentami dostępnymi bez wykazywania przesłanki interesu publicznego lub informacjami przetworzonymi. Ustawa nie zakreśla definicji informacji przetworzonej, jednak zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym należy przyjąć, iż informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji publicznej prostej. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych prawem chronionych. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia października 2006 r. I OSK 1347/05, Lex 281369).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie żądana przez stronę skarżącą informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej – ta kwestie nie jest sporna. Natomiast sporny jest charakter żądanych przez V. sp.k. informacji. Skarżąca uważa, że jej wniosek z dnia [...] października 2010 r. o udzielenie informacji publicznej (doprecyzowany pismem z dnia [...] listopada 2010 r.) w postaci wydania kopii decyzji administracyjnych wraz z uzasadnieniami wydanych przez Komisję Nadzoru Finansowego (poprzednio także przez Komisję Papierów Wartościowych i Giełd) w postępowaniach wszczętych na podstawie zawiadomienia, o którym mowa w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych (Dz. U. Nr 146, poz. 1546 ze zm.) w latach 2005-2010 w tym decyzji o stwierdzeniu braku podstaw do zgłoszenia sprzeciwu wobec zamiaru nabycia akcji danego towarzystwa funduszy inwestycyjnych bez jednoczesnego ujawniania informacji konfidencjonalnych, jest wnioskiem o udzielenie informacji publicznej prostej. Natomiast zdaniem organu ta informacja publiczna jest informacją przetworzoną.

W tym miejscu wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) realizuje wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego, jak też wskazaną w art. 61 Konstytucji zasadę jawności działań administracji publicznej, w art. 3 ust. 1 pkt 1 udip rozróżnia tzw. informację prostą, dostępną dla każdego, niezależnie od istnienia interesu publicznego, która to informacja jest udostępniana niezwłocznie bądź najpóźniej w terminie 14 dni oraz informację przetworzoną, której udzielenie musi być uzasadnione ze względu na istniejący szczególny interes publiczny. Udzielenie przy tym informacji przetworzonej poprzedza wytworzenie nowej informacji. Zabieg ten - co do zasady - wymaga zatem dokonania stosownych działań, tj.: analiz, obliczeń, zestawień, podsumowań, które połączone są z zaangażowaniem intelektualnym.

Informacja publiczna przetworzona jest taką informacją, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze może wiązać się z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią te informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego. Poglądy judykatury podziela doktryna. "Za informację przetworzoną należy uważać taką informację, do której wytworzenia konieczne było intelektualne zaangażowanie podmiotu (jego pracowników) przygotowujących informację, a nie ma możliwości dokonania przez żądającego samodzielnej interpretacji oraz oceny. Dlatego też za przetworzenie należy uznać te działania, które nic przybierają postaci wyłącznie technicznego przeniesienia danych. A contrario, słuszne jest przyjęcie, że jako przetworzenie należy rozumieć odpowiednie zestawienie konkretnych danych z określonego okresu, przybierające postać różnego rodzaju porównań, ostatecznych wyliczeń, odniesień do innych okresów itp."(M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2002, s. 33). Przedstawioną tezę doprecyzowuje H. Izdebski. Jego zdaniem "...przetworzenie informacji jest jednoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny" (H. Izdebski, Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, [w:] H. Izdebski (red.), Dostęp do informacji publicznej - wdrażanie ustawy, Warszawa 2001, s. 31). W sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej, tj. takiej, która co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskaniu określonych środków osobowych i finansowych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r., II SA/Wa 1048/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2007 r., II SA/Wa 112/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2005 r. II SA/Wa 481/05).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania wskazać należy, zdaniem Sądu, iż żądana przez skarżącą informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, a skarżąca wezwana do wykazania interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie żądanych informacji, interesu takiego nie wykazała.

Wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej obejmuje swym zakresem żądanie przekazania kopii wszelkich decyzji administracyjnych wraz z uzasadnieniami, wydanych przez KNF/Kwig w postępowaniach prowadzonych w przedmiocie zgłoszenia zamiaru nabycia albo objęcia akcji lub praw z akcji towarzystwa funduszy inwestycyjnych, wszczętych na podstawie art. 54 ustawy o funduszach inwestycyjnych, w zakresie umożliwiającym zapoznanie się z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej bez jednoczesnego ujawniania informacji konfidencjonalnych za okres 2005-2010 r. Brzmienie wniosku wskazuje wprost, iż bez przeprowadzenia szczegółowej analizy, tak sformułowane żądanie pozornie można postrzegać jako żądanie udostępnienia prostej informacji publicznej, względem której nie zachodzi potrzeba podejmowania jakichkolwiek złożonych czynności technicznych, tzn. nie jest konieczne jej przetwarzanie. Jest to jednak ocena pobieżna opierająca się na twierdzeniu skarżącej jakoby na tak sformułowane żądanie organ mógł odpowiedzieć jedynie poprzez prostą czynność wydania kopii decyzji administracyjnych. Tymczasem oczywiste jest, iż w analizowanej sprawie zakres czynności, jaki musiałyby zostać podjęte przez organ aby zadośćuczynić żądaniu, nie ograniczałoby się jedynie do modyfikacji technicznej i graficznej informacji, lecz związane byłoby z procesem analizy brzmienia informacji, nacechowanym znacznym zaangażowaniem intelektualnym.

Należy zgodzić się z organem, iż aby zadośćuczynić żądaniu skarżącej należy przeprowadzić analizę wszystkich decyzji administracyjnych wydanych w latach 2005-2010 na podstawie art. 54 ustawy o funduszach inwestycyjnych, bowiem organ wydaje różnorodne kategorie decyzji administracyjnych obejmujące swym zakresem szeroką gamę zagadnień z zakresu nadzoru nad rynkiem finansowym, obejmujące swym zakresem między innymi wykonywanie nadzoru zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. Nr 183, poz. 1538 oraz z 2006 r. Nr 104, poz. 708), ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. Nr 184, poz. 1539), ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych (Dz. U. Nr 146, poz. 1546, ze zm.), ustawy z dnia 26 października 2000 r. o giełdach towarowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 121, poz. 1019 i Nr 183, poz. 1537 i 1538).

Zidentyfikowane i wybrane decyzje administracyjne musiałyby następnie zostać poddane ocenie z punktu widzenia występowania informacji chronionych prawem. Niewątpliwe jest, iż organ wydając decyzje administracyjne w oparciu o art. 54 ustawy o funduszach inwestycyjnych, reguluje sprawy, w ramach których występuje liczna grupa wiadomości konfidencjonalnych chronionych prawem przed nieuprawnionym udostępnieniem osobom trzecim. Uwzględnienie tych okoliczności, w tym zwłaszcza analiza poszczególnych decyzji administracyjnych, czyni uzasadnionym twierdzenie, iż organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w związku z żądaniem skarżącej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, która może być na zasadzie automatyzmu przekazana. Niewątpliwe jest, iż z racji opisanych powyżej, udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej wymaga podjęcia przez organ wielu dodatkowych złożonych czynności. Konieczne jest tu bowiem zbadanie w sposób indywidualny poszczególnych decyzji administracyjnych. Niezbędne jest sięgnięcie do materiałów źródłowych i częstokroć analiza akt administracyjnych indywidualnych spraw, aby ocenić, czy nie zachodzi potrzeba ochrony informacji konfidencjonalnych. W przypadkach, w których zachodziłaby taka sytuacja, konieczne byłoby podjęcie działań polegających na usunięciu danych i wiadomości objętych ochroną prawną przed nieuprawnionym dostępem przez osoby trzecie. Wynika z tego w sposób oczywisty, iż fakt udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej musi być poprzedzony dokonaniem złożonych i czasochłonnych czynności połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie znacznych środków osobowych i finansowych.

Zgodzić się należy z organem, iż wniosek skarżącej dotyczy spraw z zakresu rynku kapitałowego, gdzie mamy do czynienia ze szczególnym nasileniem informacji konfidencjonalnych, które mają swą wymierną wartość rynkową i których ujawnienie mogłoby rodzić poważne konsekwencje finansowe zarówno dla podmiotów prywatnych jak i dobra publicznego (bezpieczeństwa obrotu).

Proces identyfikowania informacji konfidencjonalnych, zwłaszcza biorąc pod uwagę w rozpatrywanej sprawie ich ilościowy rozmiar, jest działaniem wiążącym się nie tyle z mechanicznym usuwaniem określonych treści, ale wręcz przeciwnie, koniecznością podjęcia złożonych czynności myślowych i interpretacyjnych w celu odnalezienia informacji konfidencjonalnych. Organ czyniąc zadość żądaniu skarżącej byłby zmuszony do oceny, czy dane treści zamieszczone w poszczególnych rozstrzygnięciach administracyjnych nie zawierają informacji chronionych prawem. Z uwagi na zakres rozpatrywanych spraw należałoby zatem ocenić między innymi, czy wnioskowane informacje nie zawierają tajemnic zawodowych, w rozumieniu:

- art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (Dz. U. Nr 183, poz. 1537 ze zm.);

- art. 280 ust. 2 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych (Dz. U. Nr 146, poz. 1546 ze zm.);

- informacji poufnej w rozumieniu art. 154 i 155 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi;

- tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.).

W tej sytuacji należy zgodzić się z organem, iż żądane przez skarżącą informacja publiczna jest informacją przetworzoną.

W myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), uzyskanie tego typu informacji możliwe jest w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny.

Pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym, nieposiadającym zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu.

W zakresie prawa dostępu do informacji oznacza to, że interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów. W sytuacji zatem braku interesu publicznego w danej sprawie, organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przetworzonej powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji z takim właśnie uzasadnieniem.

Podkreślić jednak należy, iż wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej, na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku nie musi wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym i mogą odmówić jej udostępnienia tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wykaże istnienia interesu publicznego.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej kształtuje prawo do informacji w takim zakresie, w jakim dotyczy organów władzy publicznej w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, procedurę i tryb. W bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się k.p.a. Należy więc przyjąć, że procedura dostępu do informacji publicznej uregulowana jest w tej ustawie w sposób kompleksowy.

Zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

Charakter żądanej informacji publicznej wpływa nie tylko na prawo dostępu do niej, ale również determinuje sposób rozpoznania sprawy związanej z dostępem do informacji publicznej (a więc także to, w jakiej formie miałoby dojść do jej udostępnienia).

Przepis art. 14 ust. 2 ww. ustawy uzależnia możliwość uzyskania informacji publicznej (zarówno informacji przetworzonej, jak i nieprzetworzonej) od sposobu lub formy, w jakich wnioskodawca życzyłby sobie jej udostępnienia. Innymi słowy, gdy organ nie może zrealizować wniosku zgodnie z żądaniem winien poinformować wnioskodawcę, w jakim przypadku i w jaki sposób (dotyczy też formy) byłoby to możliwe. Przez "sposób" należy rozumieć:

1. określony tryb postępowania, formę wykonania czegoś;

2. zespół cech charakterystycznych dla czyjegoś zachowania, styl;

3. to, co umożliwia uzyskanie, osiągnięcie, wykonanie czegoś; środek; możliwość (według "Uniwersalnego słownika języka polskiego" pod redakcją prof. Stanisława Dubisza, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003).

W świetle cytowanego wyżej art. 14 ust. 2 przedmiotowej ustawy dysponent informacji publicznej przetworzonej winien więc powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia żądanej informacji z uwagi na to, iż ma ona charakter informacji publicznej przetworzonej i wskazać, że jej udostępnienie może nastąpić niezwłocznie po wykazaniu powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W przypadku gdy wnioskodawca w terminie 14 dni w ogóle nie ustosunkuje się do wezwania, wówczas zajdzie podstawa do wydania decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 ust. 1 ustawy). Z kolei, gdy wnioskodawca, ustosunkowując się do wezwania, nie wykaże istnienia interesu publicznego, wtedy organ powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji.

W niniejszej sprawie skarżąca we wniosku z dnia [...] października 2010 r. o udzielenie informacji publicznej nie wykazała powodów, dla których spełnienie jej żądania byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nie zrobiła tego również pomimo poinformowania przez Komisję Nadzoru Finansowego pismem z dnia [...] listopada 2010 r., iż wnioskowana informacja publiczna ma charakter informacji publicznej przetworzonej i wezwania do wykazania w terminie 14 dni powodów, dla których spełnienie żądania byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Stąd organ słusznie przyjął, że skoro skarżąca nie wskazała szczególnie istotnego interesu publicznego jako przesłanki uzyskania informacji, to należało na podstawie art. 16 oraz art. 17 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip wydać decyzję odmawiającą skarżącej udostępnienia informacji publicznej.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.