Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione oddala skargę

I. Stan sprawy

1. Minister Zdrowia postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] , po rozpatrzeniu zażalenia [...] ("skarżący") na postanowienie Wojewody [...] ("Wojewoda") z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] , o oddaleniu zgłoszonych zarzutów do postępowania egzekucyjnego – utrzymał w mocy to postanowienie.

Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., "k.p.a."), oraz art. 18 w zw. z art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599, ze zm., "u.p.e.a.").

2. W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. Wojewoda nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 300,00 zł (słownie: trzysta złotych) z powodu uchylania się od poddania małoletniej córki [...] (urodzonej 22 stycznia 2012 r.) obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z dnia [...] grudnia 2016 r., numer: [...], wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (" PPIS") i wezwał do jej uiszczenia w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia ww. postanowienia. Jednocześnie Wojewoda w swoim postanowieniu wezwał skarżącego do wykonania obowiązku wskazanego w ww. tytule wykonawczym również w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Z zaskarżonego postanowienia wynika także, że w przypadku niewykonania przez skarżącego obowiązku w wyznaczonym terminie, nakładane będą dalsze grzywny w wysokości określonej art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599, ze zm., "u.p.e.a."), lub zastosowane zostaną inne środki egzekucyjne. Dodatkowo organ ten obciążył skarżącego opłatą w wysokości 30,00 zł (słownie: trzydziestu złotych) za czynności egzekucyjne. Zażalenie na to postanowienie złożył skarżący.

Pismem z dnia 27 stycznia 2017 r. skarżący zgłosił do Wojewody zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, w przedmiocie których PPIS wypowiedział się w postanowieniu z dnia [...] lutego 2017 r.

Pismem z dnia 1 marca 2017 r. skarżący złożył do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego ("[...] PWIS") zażalenie na ww. postanowienie.

[...] PWIS, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., utrzymał w mocy postanowienie PPIS w sprawie oddalenia zarzutów, zaś Wojewoda [...] oddalił zarzuty postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., które zostało doręczone skarżącemu w dniu 29 maja 2017 r.

Zażalenie na to postanowienie złożył skarżący.

3. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Zdrowia podkreślił, że postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, tj. polegające na zaszczepieniu małoletniego dziecka, było prowadzone w sposób prawidłowy. Minister przeanalizował materiał dowodowy zebrany w sprawie i nie podzielił zarzutów skarżącego.

Postępowanie w sprawie ww. obowiązku prowadzone było przez PPIS w [...] i zakończyło się wydaniem przez ten organ w dniu [...] grudnia 2016 r. tytułu wykonawczego. Organ ten, upomnieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., wezwał skarżącego do wykonania szczepień u dziecka oraz do zapłaty kosztów upomnień, a także pouczył go o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji. Upomnienie zostało doręczone skarżącemu w dniu 2 września 2014 r. Wnioskiem z dnia 23 grudnia 2016 r. PPIS wniósł do Wojewody o wszczęcie wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego, przesyłając jednocześnie tytuł wykonawczy.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. Wojewoda nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 300,00 zł i opłatę za czynności egzekucyjne w wysokości 30,00 zł.

Minister zauważył, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz w ww. rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 849, ze zm.). Zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych ("Program") na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia. Szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Ponadto organ wskazał, że obowiązek ten staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę – w tym okresie obowiązkowe szczepienia ochronne powinny zostać wykonane.

Minister podkreślił, że to na skarżącym, jako rodzicu małoletniego dziecka i jego opiekunie prawnym, na którym spoczywają określone obowiązki rodzicielskie, spoczywał obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną, aby przeprowadzić badania kwalifikacyjnych w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Skarżący nie zgłosił się do lekarza ani na badanie, ani na szczepienie dziecka, zatem słuszne było działanie Wojewody, polegające na wydaniu postanowienia z dnia [...] stycznia 2017 r., którym nałożył na skarżącego obowiązek wykonania szczepień u małoletniego dziecka. W aktach sprawy brak jest również zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do zaszczepienia małoletniego dziecka.

Organ stwierdził, że badanie kwalifikacyjne, którego brak według twierdzeń skarżącego stanowi przeszkodę w uznaniu obowiązku szczepienia za wykonalny, jest koniecznym elementem realizacji obowiązku szczepień. Szczepieniu może bowiem zostać poddane takie dziecko, którego stan zdrowia pozwala na przeprowadzenie szczepienia. Natomiast z art. 17 ust. 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wprost wynika, że obowiązkowego szczepienia ochronnego nie można przeprowadzić, jeżeli między lekarskim badaniem kwalifikacyjnym przeprowadzonym w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia a tym szczepieniem upłynęły 24 godziny, liczone od daty i godziny wskazanej w zaświadczeniu wystawionym przez lekarza. Zatem egzekwowanie obowiązku szczepień oznacza równoczesne egzekwowanie nierozerwalnie związanego ze szczepieniem obowiązku poddania dziecka badaniu kwalifikacyjnemu. Nie można więc faktem nieprzeprowadzenia badania dziecka, na które nie zgodziła się jego matka, uzasadniać niewykonalności szczepienia.

Minister wyjaśnił, że w rozumieniu ww. ustawy szczepienie ochronne polega na podaniu szczepionki przeciw chorobie zakaźnej w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. Według przedmiotowej ustawy szczepienie ochronne jest świadczeniem zdrowotnym w rozumieniu art. 5 pkt 40 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1793, ze zm.) mającym działanie służące profilaktyce, zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działanie medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych, regulujących zasady ich udzielania. Procedura poddania się szczepieniu ochronnemu jest działaniem profilaktycznym, wymaganym realizacją w podmiocie leczniczym przez personel uprawniony, na którą składają się nierozerwalnie dwie czynności: 1) badanie lekarskie poprzedzające kwalifikację do szczepienia oraz 2) podanie szczepionki i lub wykonanie iniekcji u pacjenta. Dzieci, u których istnieje zwiększone ryzyko wystąpienia powikłań poszczepiennych, są zwolnione z obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. Wykonanie szczepienia może zostać odroczone przez lekarza do czasu ustania przeciwwskazań zdrowotnych. W przypadkach przeciwwskazań budzących wątpliwości, lekarz podstawowej opieki zdrowotnej kwalifikuje dzieci do konsultacji specjalistycznej. Na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych lekarz przeprowadzający konsultację specjalistyczną osoby, u której lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, odnotowuje w dokumentacji medycznej wynik konsultacji specjalistycznej z uwzględnieniem okresu przeciwwskazania do wykonania szczepienia i rodzaju szczepionek przeciwwskazanych do stosowania. Zarzut odnośnie niewykonalności obowiązku zaszczepienia dziecka z uwagi na niewykonania badania kwalifikacyjnego do szczepień w ocenie Ministra Zdrowia stanowił wyłącznie polemikę w tym zakresie i nie mógł być uznany za zasadny.

Minister odnosząc się do zarzutu wyznaczenia wysokości grzywny bez analizy sytuacji majątkowej skarżącego podkreślił, że nałożona grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, przez dotkliwość finansową, do określonego zachowania się. Minister dodał, że decyzja co do wyboru środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego i wybór ten nie wymaga uzasadnienia. W przypadku postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązków o charakterze niepieniężnym, zgodnie z art. 28 u.p.e.a., we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej to wierzyciel wskazuje organowi egzekucyjnemu środek egzekucyjny jego zdaniem skutecznie prowadzący do wykonania przez zobowiązanego tego obowiązku. Zastosowanie środka egzekucyjnego, którego użycie ma doprowadzić do realizacji obowiązku poprzez zagrożenie wyrządzenia zobowiązanemu dolegliwości finansowej jest istotne w sprawie, gdyż nałożona na zobowiązanego grzywna nie stanowi jakiejkolwiek kary za niewykonanie obowiązku. Jest ona nałożona w związku z uchylaniem się zobowiązanego od wykonania obowiązku szczepienia u dziecka, a wymierzona grzywna została ustalona zgodnie z zasadą celowości oraz zasadą stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

4. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...] , wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 34 § 4 u.p.e.a. poprzez nieumorzenie postępowania egzekucyjnego,

2) art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego wystawionego przez PPIS, mimo że dziecko skarżącego było w trakcie diagnostyki lekarskiej mającej na celu ustalić dopuszczalność szczepienia, i tym samym naruszenie art. 29 § 2 w zw. z art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niewydanie postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji, mimo że tytuł wykonawczy nie podlegał egzekucji administracyjnej,

3) art. 119 § 1 u.p.e.a. polegające na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu wydania postanowienia,

4) art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia i jakiegokolwiek odniesienia się do konsultacji mających na celu właściwą kwalifikację dziecka w zakresie szczepienia, jak i zarzutów wskazujących na naruszenie Konstytucji,

5) art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie, złożenia dowodów,

6) art. 27 § 1 pkt 6 u.p.e.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej prowadzonej egzekucji,

7) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, pkt 3 u.p.e.a. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez przyjęcie, że powyższy przepis stanowi podstawę do prowadzenia egzekucji w sytuacji, gdy nie konkretyzuje on obowiązku co do czasu i rodzaju szczepienia,

8) art. 17 ust. 2 i 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób u ludzi w związku z art. 87 oraz 92 Konstytucji,

9) art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności

oraz nieważność polegającą na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego w sytuacji niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżący wskazał m.in., że z przepisów prawa nie wynika obowiązek poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw wybranym chorobom zakaźnym, który mógłby być egzekwowany w drodze egzekucji administracyjnej. Jednak nawet gdyby przyjąć, że obowiązek ten wynika z przepisów prawa, to jednak błędne byłoby przyjęcie, że rozstrzyganie, czy podejmowanie jakichkolwiek innych działań w zakresie tego obowiązku, pozostaje we właściwości Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (i co za tym idzie, nadaje się do egzekucji administracyjnej jako objęte tytułem wykonawczym wystawionym przez uprawniony organ).

Skarżący podkreślił, że obowiązki, które podlegają takiej egzekucji, zostały wymienione przede wszystkim w art. 2 ust. 1 u.p.e.a. Jego zdaniem w niniejszej sprawie organy opierały się na pkt 10 tego przepisu, zgodnie z którym egzekucji podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Natomiast właściwość rzeczowa Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego nie wynika z przepisów u.p.e.a. Z kolei w art. 5 pkt 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 12, poz. 49 z późn. zm.) mowa jest o tym, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób zakaźnych należy wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie, w wypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. Skarżący dodał, że w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie przyznano Państwowej Inspekcji Sanitarnej uprawnienia do prowadzenia postępowania w przedmiocie obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym. Przy tym istotne jest, że uprawnienia takiego nie można domniemywać, a z całą pewnością nie wynika ono z art. 5 pkt 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który tylko ogólnie wyznacza zakres działania Inspekcji, a jego konkretyzacja powinna zostać dokonana w drodze przepisów szczególnych, co w przypadku analizowanego zagadnienia, zdaniem skarżącego, z całą pewnością nie nastąpiło.

5. W odpowiedzi na skargę GIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze. zm., "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach.

7. Zaskarżonym postanowieniem GIS utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. o oddaleniu zgłoszonych zarzutów do postępowania egzekucyjnego.

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone, jak również poprzedzające je postanowienie nie naruszają prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego, jak również zastosowanych przepisów prawa.

8. Zgodnie z art. 1a pkt 7 u.p.e.a. organem egzekucyjnym jest organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. Na podstawie art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a. organem mającym ogólną właściwość do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie obowiązków niepieniężnych jest wojewoda.

Egzekucji administracyjnej podlegają m.in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego (art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a.).

W niniejszej sprawie obowiązkiem tym jest wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2013 r. poz. 947 ze zm.) obowiązek poddania małoletniego dziecka szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym wymienionym w treści zaskarżonego postanowienia. Obowiązek wynika z wydanego na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy, rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, w szczególności § 3 tego rozporządzenia. Jest on także konkretyzowany komunikatami GIS w sprawie programu szczepień ochronnych na dany rok, wydawanymi na podstawie art. 17 ust. 11 ww. ustawy.

Z kolei wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (art. 1a pkt 13 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 tej ustawy jest m.in. dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa – organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności – podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. W niniejszej sprawie podmiotem tym jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, co wynika z art. 2, art. 4 ust. 1, art. 5 pkt 3, art. 10 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.). Ostatni przepis ustanawia więc domniemanie kompetencji właściwego miejscowo PPIS w tego rodzaju sprawach.

Zobowiązanym w takim postępowaniu egzekucyjnym jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, jak też osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 20 u.p.e.a.).

W niniejszej sprawie podmiotami zobowiązanymi są rodzice dziecka, co do których istnieje ustawowy obowiązek poddania go szczepieniom ochronnym, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r. poz. 159 i 742).

Na podstawie art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego.

W sprawie postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w wyniku wystawienia wobec skarżącego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w dniu [...] grudnia 2016 r. tytułu wykonawczego. Tytuł ten wraz z wnioskiem o wszczęcie egzekucji administracyjnej został przesłany do Wojewody, który jako organ egzekucyjny, wszczął postępowanie egzekucyjne, doręczając zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz wydane w dniu [...] stycznia 2017 r. postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Wskazać należy, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są podstawowym środkiem służącym ochronie interesów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. W postępowaniu wywołanym wniesieniem zarzutów przedmiotem rozpoznania jest wyłącznie ich treść, przy czym zobowiązany może wnieść zarzuty tylko z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 33 u.p.e.a. Wskazanie innych przyczyn nie uprawnia organu egzekucyjnego do rozpatrzenia zarzutów. Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są więc sformalizowanym środkiem prawnym, a podniesione w nich okoliczności zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny. Postępowanie zainicjowane zgłoszeniem zarzutów ma charakter wpadkowy (i szczególny) w stosunku do toczącego się postępowania egzekucyjnego.

Zarzuty te, zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., zobowiązany może zgłosić do organu egzekucyjnego w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego. Procedurę postępowania przy rozpatrywaniu zgłoszonych zarzutów regulują przepisy art. 34 u.p.e.a.

Zgodnie z art. 33 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27.

Zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a., zarzuty zgłoszone na podstawie wskazanej w art. 33 pkt 1-7, 9, 10, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu wypowiedzi wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca.

Natomiast na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a., organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione – o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

W związku z powyższym wypowiedź wierzyciela, gdy zarzuty oparte są na przesłankach określonych w art. 33 pkt 1-5 u.p.e.a., jest wiążąca dla organu egzekucyjnego, co oznacza, że organ ten nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia istnienia podstaw do uwzględnienia zarzutu i do obalenia w ten sposób stanowiska wierzyciela.

W niniejszej sprawie podstawę zarzutów zgłoszonych przez skarżącego stanowiły przepisy art. 33 § 1 pkt 2, 5, 9 u.p.e.a. (brak wymagalności, niewykonalność obowiązku, niewłaściwość organu egzekucyjnego). Wojewoda w odniesieniu do powyższego wydał postanowienie oddalające wszystkie zarzuty.

9. Minister Zdrowia prawidłowo ocenił, że stanowisko wierzyciela wyrażone w ostatecznym postanowieniu jest wiążące także dla odwoławczego organu egzekucyjnego, sprawującego jednocześnie nadzór nad egzekucją administracyjną.

W ocenie Sądu Minister słusznie uznał za nieuzasadniony zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, a w szczególności podnoszony faktycznie przez skarżącego zarzut niewłaściwości organu egzekucyjnego.

Sąd w pełni podziela stanowisko Ministra.

10. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] uprawniony był do podejmowania działań zmierzających do wykonania obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, w tym wystosowania do skarżącego upomnienia oraz wystawienia tytułu wykonawczego. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny działał w przedmiotowej sprawie jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z u.p.e.a., kierowanie upomnienia do zobowiązanego i wystawienie tytułu wykonawczego należy do zadań wierzyciela. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie podejmował natomiast w przedmiotowej sprawie czynności egzekucyjnych w rozumieniu przepisów u.p.e.a., gdyż nie jest organem egzekucyjnym. Organem egzekucyjnym w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda [...] .

Należy podkreślić, jak już wskazano wcześniej, że zgodnie z art. 2 oraz art. 5 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.) do zakresu zadań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy m.in. prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych, w tym ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych i sprawowanie nadzoru w tym zakresie, a także wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie – w przypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 ww. ustawy, organami właściwymi do sprawowania nadzoru nad wykonawstwem szczepień są państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni. Właściwość miejscową organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej określa się na podstawie miejsca zamieszkania osób zobowiązanych do poddania się szczepieniom ochronnym. Zatem Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zgodnie żart. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. są uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień, tj. są wierzycielem w rozumieniu art. 1a ww. ustawy.

Sąd w pełni podziela także stanowisko Ministra Zdrowia, zgodnie z którym w okolicznościach niniejszej sprawy nie można mówić o niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. Tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony wobec zobowiązanego, który dobrowolnie nie wykonał ustawowego obowiązku szczepień. Nie doszło do naruszenia art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.

11. W odniesieniu do stanowiska skarżącego przedstawionego w skardze Sąd podnosi, co następuje.

Zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2016 r., poz. 186) pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody. Przedstawiciel ustawowy pacjenta małoletniego ma prawo do wyrażenia zgody na przeprowadzenie badania lub udzielenie innych świadczeń zdrowotnych przez lekarza. Zgoda oraz jej odmowa, o których mowa w ww. przepisie, mogą być wyrażone ustnie albo poprzez takie zachowanie pacjenta lub jego opiekuna prawnego, które w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje na wolę poddania się proponowanym przez lekarza czynnościom, albo brak takiej woli. Konieczność uzyskania zgody pacjenta lub opiekuna prawnego dziecka, której uzyskanie obciąża lekarza, wynika z art. 32 ust. 1-2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2015 r., poz. 464). Wykonanie świadczenia zdrowotnego wymaga poinformowania pacjenta o realizowanym świadczeniu oraz uzyskania od niego zgody, w formie ustnej lub pisemnej. W przypadku, gdy pacjent nie może samodzielnie udzielić zgody (np. ze względu na wiek), stosuje się konstrukcję tzw. zgody zastępczej. Wyraża ją wówczas przedstawiciel ustawowy, którym wobec małoletnich dzieci są najczęściej ich rodzice. Jednakże w przypadku obowiązkowych szczepień, obowiązek poddania się szczepieniom wynika wprost z ustawy, a wiec zgoda szczepionego, bądź ¡ego przedstawiciela ustawowego, jest zbędna, a poddanie się szczepieniu jest spełnieniem obowiązku ustawowego.

Wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2013 r., poz. 947) oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2011 r., poz. 1086). Zgodnie z § 2 pkt 2 ww. rozporządzenia, szczepienia przeciwko wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, błonicy, tężcowi, ksztuścowi, poliomyelitis, Haemophilus influanze typu b, odrze, śwince i różyczce (do wykonania których u małoletniej [...] skarżący został zobowiązany) są objęte obowiązkiem szczepień ochronnych. Szczegółowy przedział wiekowy, w którym należy podać dawkę podstawową i przypominającą szczepionki przeciwko ww. chorobom, został określony w ogłoszonym w dzienniku urzędowym Ministra Zdrowia Komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 19 października 2015 r. w sprawie Programu Szczepień Ochronnych na rok 2016 i zgodnie z nim szczepienie przeciwko błonicy, tężcowi i krztuścowi oraz Haemophilus influanze typu b powinno być wykonane do drugiego miesiąca życia. Szczepienie przeciwko poliomyelitis powinno być wykonane w 3-4 miesiącu życia dziecka, a szczepienie przeciwko odrze, śwince i różyczce powinno być wykonane w 13-14 miesiącu życia dziecka. Biorąc więc pod uwagę ww. okoliczności i wiek dziecka, obowiązek szczepień przeciwko ww. chorobie u małoletniej jest wymagalny i słusznie dochodzony przez wierzyciela.

Szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach, zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i z aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program, w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Wobec powyższego Minister Zdrowia stwierdził, że nie było podstaw do uznania zaskarżonego postanowienia za niezgodne z ww. art. 119 § 1 u.p.e.a.

Wbrew zarzutom skargi, nie było zatem powodu, aby ustanowiony na podstawie powszechnie obowiązujących regulacji prawa obowiązek, nie mógł być wykonany.

Jak zostało wskazane wcześniej, wbrew twierdzeniu skarżącego, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny uprawniony był do podejmowania działań, zmierzających do wykonania obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, w tym wystosowania do skarżącego upomnienia oraz wystawienia tytułu wykonawczego.

Odnośnie do niemożliwości spełnienia obowiązku określonego w tytule wykonawczym, należy wskazać, że podstawą prawną nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 tej ustawy, w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych, odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny. W rozumieniu ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, szczepienie ochronne to "podanie szczepionki przeciw chorobie zakaźnej, w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie". Według ww. ustawy, szczepienie ochronne jest świadczeniem zdrowotnym w rozumieniu art. 5 pkt 40 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 581). Zgodnie z powołanym artykułem, świadczenie zdrowotne jest działaniem służącym profilaktyce, zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz innym działaniem medycznym wynikającym z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich udzielania. Procedura poddania się szczepieniu ochronnemu jest działaniem profilaktycznym, realizowanym w podmiocie leczniczym przez personel uprawniony, na którą składają się nierozerwalnie dwie czynności: 1) badanie lekarskie poprzedzające kwalifikację do szczepienia oraz 2) podanie szczepionki doustne lub wykonanie iniekcji u pacjenta. Artykuł 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń oraz chorób zakaźnych u ludzi wskazuje, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. O kwalifikacji do szczepienia dziecka decyduje każdorazowo lekarz, po uprzednim wykonaniu szczegółowego badania obecnego stanu zdrowia dziecka oraz zebrania potrzebnych informacji podczas wywiadu z rodzicem lub opiekunem prawnym. Wykonanie szczepienia może zostać odroczone przez lekarza do czasu ustania przeciwwskazań zdrowotnych. W przypadkach przeciwwskazań budzących wątpliwości, lekarz podstawowej opieki zdrowotnej kwalifikuje dzieci do konsultacji specjalistycznej. Na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, lekarz przeprowadzający konsultację specjalistyczną osoby, u której lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, odnotowuje w dokumentacji medycznej wynik konsultacji specjalistycznej z uwzględnieniem okresu przeciwwskazania do wykonania szczepienia i rodzaju szczepionek przeciwwskazanych do stosowania.

Nie można więc skutecznie podnosić zarzutu braku wymagalności obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom, wskazując na brak badania kwalifikacyjnego wynikający wyłącznie z faktu niestawiennictwa w podmiocie leczniczym. Konieczność wykonania takiego badania bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia sprawia, że odmowa wzięcia w nim udziału uniemożliwia wykonanie szczepienia, a więc w istocie jest odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu, któremu nie można przeciwdziałać wykorzystując art. 16 ustawy o prawach pacjenta.

Należy dodać, że zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. nie dotyczy rozstrzygnięcia w sprawie (w tym postępowaniu nie nakładano grzywny).

W ocenie Sądu, w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia, nie doszło do naruszenia zasad postępowania, a w szczególności art. 77 k.p.a. Przyczyna, dla której szczepienie nie zostało wykonane, została wyjaśniona, zatem nie było potrzeby prowadzenia w tym zakresie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ drugiej instancji.

Natomiast odnośnie do zarzutu naruszenia przepisów art. 10 oraz 81 k.p.a. Sąd stwierdza, że skuteczność zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. uzależniona jest od wykazania, że przez uchybienie organu pozbawiło możliwości dokonania konkretnej czynności, skarżący nie wykazał zaś, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnej czynności procesowej.

W świetle przedstawionej argumentacji na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

12. Zdaniem Sądu postępowanie zostało przeprowadzone wnikliwie, zgodnie z przepisami u.p.e.a., a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia.

131. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.