Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie NSA Krystyna Borkowska /spr./ Roman Ciąglewicz Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 1704/03 w sprawie ze skargi H. N. i W. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu prac geologicznych oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 1704/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi H. N. i W. N., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] października 2003 r., sygn. akt [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu prac geologicznych.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu K. z dnia 30 czerwca 2000 r., Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu prac geologicznych na wykonanie ujęcia wód podziemnych z utworów czwartorzędowych na terenie działki rolnej nr 114/9 w O., gmina S.

Organ ustalił, że H. i W. N., właściciele działek nr 114/5 i 114/6 położonych w O. gmina S., wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu K. z dnia 30 czerwca 2000 r. udzielającej zgody na wybudowanie studni głębinowej na działce nr 114/9 stanowiącej własność H. i L. P. Wnioskodawcy zarzucili, że nie zostali powiadomieni o toczącym się postępowaniu w sprawie budowy przedmiotowej studni, jak również nie poinformowano ich o wydaniu powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. uznało, że wnioskodawcy nie są stronami postępowania w opisanej sprawie, co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu K. z dnia 30 czerwca 2000 r.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] października 2003 r. utrzymało w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia 24 czerwca 2002 r. Organ stwierdził, że projekt prac geologicznych na wybudowanie ujęcia wód podziemnych obejmuje działkę należącą do H. i L. P. Nie obejmuje natomiast działek sąsiednich, w tym stanowiących własność H. N.

Na powyższą decyzję H. i W. N. złożyli skargę do sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę stwierdzając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z brzmieniem art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W myśl zaś art. 27 § 1 K.p.a. członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 Kodeksu.

W niniejszej sprawie decyzja zapadła po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 K.p.a.) i została wydana w składzie w którym dwoje członków Kolegium orzekało w I instancji – L. S. i F. K. W tej sytuacji doszło do wadliwości postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., co obliguje Sąd do wydania orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli została ona wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. złożyło skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne uznanie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] października 2003 r. jest dotknięta wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na przyjęciu, że członkowie samorządowego kolegium odwoławczego orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji są wyłączeni od udziału w wydaniu decyzji na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas, gdy przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu wywołanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – w odróżnieniu od względnie dewolutywnego odwołania – jest środkiem o charakterze niedewolutywnym. Kompetencja do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej powierzona została temu samemu organowi. Skoro w odniesieniu do postępowania przed ministrem lub samorządowym kolegium odwoławczym nie można twierdzić o istnieniu "wyższej" i "niższej" instancji, to wykluczyć należy możliwość odpowiedniego stosowania w tym postępowaniu instytucji wyłączenia pracownika na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie posiadają usprawiedliwionych podstaw.

Istotą unormowanej w rozdz. 5 działu I K.p.a. instytucji wyłączenia jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej przez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ, który nie jest zainteresowany w sposobie jej rozstrzygnięcia. Należy zwrócić także uwagę na gwarancyjną funkcję przepisów prawa procesowego o wyłączeniu. Z założenia mają one chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania".

Należy pamiętać, iż wyłączenie pracownika w oparciu o art. 24 § 3 K.p.a. następuje wtedy, gdy zostanie "uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywoływać wątpliwości, co do bezstronności pracownika". Przepis ten oddaje istotę całej instytucji wyłączenia w postępowaniu administracyjnym. Jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji – art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Ratio legis tego przepisu było uniknięcie sytuacji, w której pracownik biorący udział w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to wyrobiony już pogląd, czy to tylko np. na stan faktyczny sprawy – jeżeli brał udział w wyłącznie w postępowaniu dowodowym, czy też również na sposób rozstrzygnięcia sprawy – gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu, byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu. Należy bowiem mieć na uwadze, że dwuinstancyjność postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez dwa organy administracji – organ, który wszczął postępowanie i organ wyższego nad nim stopnia. Ze względu na to, że nad ministrem i samorządowym kolegium odwoławczym nie ma już żadnego organu wyższego stopnia ustawodawca w art. 127 § 3 K.p.a., chcąc zadośćuczynić wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przewidział wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez ten sam organ – ministra lub kolegium. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań, co zresztą odnotowano w skardze kasacyjnej. Trafnie jednak stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że ten środek prawny posiada wszelkie cechy odwołania, za wyjątkiem cechy dewolutywności. Nie może być żadnych wątpliwości, co do tego, że jeżeli urzędnik brał udział w postępowaniu przed organem I instancji w procesie wydawania decyzji, to w przypadku, gdyby rozpoczął pracę w organie wyższego stopnia, byłby z mocy prawa, na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., wyłączony od rozpoznania tej sprawy w postępowaniu odwoławczym.

Przepis art. 2 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza według tej zasady jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ, oczywiście w innym składzie osobowym. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extentendae wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 K.p.a.) trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Dokonując tego, należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa. Przepisy o wyłączeniu pracownika mają więc również zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu. Te same przepisy o wyłączeniu pracownika i pracownika organu kolegialnego (art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 zdanie pierwsze K.p.a.) mają zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego, który wcześniej brał udział w wydaniu pierwszoinstancyjnej decyzji. Mają one także zastosowanie do pozaetatowego członka kolegium, który – poza brakiem możliwości przewodniczenia składowi orzekającemu – ma w zakresie orzekania takie same uprawnienia i obowiązki jak członek etatowy (zob. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06). Dodatkowo za wadliwością stanowiska Kolegium przemawia także ugruntowane w tej materii stanowisko doktryny postępowania administracyjnego, iż art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 183; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 2003; C. Martysz [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, s. 279–280.

Skoro więc w składzie Kolegium ponownie rozpoznającym sprawę brało udział dwóch członków Kolegium, którzy uczestniczyli w wydawaniu decyzji przez ten organ w I instancji to zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wystąpiła przesłanka uzasadniająca uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., gdyż zaskarżona decyzja zwierała wadę z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Nie powinno podlegać wątpliwości, że członek samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji administracyjnej w I instancji podlega na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 27 § 1 K.p.a. wyłączeniu od udziału w składzie orzekającym tego kolegium rozpoznającym sprawę w wyniku złożenia przez uprawniony podmiot wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 K.p.a.

W nawiązaniu do argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej, wskazujących na rozbieżne orzecznictwo sądowe w omawianej kwestii, należy zauważyć, iż sygnalizowane przez skarżące Kolegium wątpliwości zostały wyjaśnione w uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06 w której jednoznacznie stwierdzono, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 zdanie pierwsze K.p.a. ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Pogląd zaprezentowany w powyższej uchwale ostatnimi czasy zaczął uzyskiwać przewagę w orzecznictwie. To niejako tłumaczy, dlaczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odstąpił od przeciwstawnego poglądu, prezentowanego w roku 2005 r., co podnosi się w skardze kasacyjnej. Brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku motywów zmiany dotychczasowej linii orzeczniczej nie stanowi jednak zarzutu skargi kasacyjnej, ze względu na brak powołania w tej skardze stosownego przepisu postępowania (czyli art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.