Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 567/20 w sprawie ze skargi G. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 stycznia 2020 r., nr 6/2020 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 567/20 oddalił skargę G.G. (skarżący) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 stycznia 2020 r., nr 6/2020 w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Powyższą decyzją organ odwoławczy, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostrowi Mazowieckiej z dnia 20 września 2019 r., nr 74/2019, którą na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm., dalej pr.bud.) nakazał skarżącemu rozbiórkę płyty do składowania obornika wraz ze słupem do wyciągu obornika o wymiarach zewnętrznych ok. 5,75 x 7,20 m, wybudowanej bezpośrednio przy granicy i budynku gospodarczym na działce nr ew. [...] w miejscowości G., gmina B., powiat o., bez wymaganego zgłoszenia we właściwym organie.

Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku wniósł skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie bądź uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania "skargi kasacyjnej" oraz zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także przeprowadzenia rozprawy.

Na podstawie art. 173 § 1 i 2 oraz art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej p.p.s.a.) Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej kontroli decyzji nr 6/2020 Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 stycznia 2020 r. wydanej w sprawie WOP.7721.1062.2019.MZY, a przez to też i decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostrowi Mazowieckiej nr 74/2019 z dnia 20 września 2019 r., znak: PINB.70040.17.2018, poprzez:

- pominięcie potrzeby należytego rozważenia przesłanek wszechstronności, praworządności oraz słusznego interesu strony, podczas gdy prawidłowo przeprowadzone postępowanie kontrolne powinno prowadzić do ustalenia, że możliwe jest zalegalizowanie płyty do składowania obornika, a tym samym, że nakaz jej rozbiórki został wydany przedwcześnie,

- uznanie, jakoby płyta do składowania obornika nie odpowiadała regulacjom z rozporządzenia, albowiem jej położenie od granicy działki wynosi mniej niż 4 m, tj. 3,74 m, podczas gdy już zalegające w aktach sprawy zdjęcia wskazują na odległość zgodną z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, co nie pozwala na utrzymanie rzeczonej decyzji o nakazie rozbiórki w mocy;

2. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 139 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji oddalił skargę i nie uchylił decyzji organu II instancji, ewentualnie także decyzji organu I instancji, podczas gdy nie rozważono wszechstronnie całego materiału dowodowego, poczyniono nieprawidłowe ustalenia faktyczne i błędnie rozważono podstawy prawne, jak i zignorowano zasadę działania w celu pogłębiania zaufania obywateli do organów publicznych wydanych i zasadę przekonywania;

3. art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, podczas gdy powinien był to uczynić w omawianej sprawie, w szczególności wobec nieprawidłowości w czynieniu ustaleń faktycznych oraz wobec naruszenia przez organy I i II instancji zasady zaufania i przekonywania;

4. art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji nie odniósł się należycie do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, albowiem nie ustosunkował się odpowiednio do twierdzeń skarżącego o błędnych ustaleniach faktycznych związanych z odległością płyty od granicy;

5. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a., polegające na tym, że Sąd, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, uznał, iż w sprawie nie zachodzą niedające się usunąć wątpliwości w stanie faktycznym uzasadniające rozstrzygnięcie sprawy na korzyć strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.

Rozpoznawany środek zaskarżenia został oparty na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - zarzutach naruszenia przepisów postępowania, przy czym ich istota dotyczy naruszenia zasad gromadzenia i oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym w kontekście przyjęcia daty realizacji płyty betonowej do składowania obornika, jak i odległości jej usytuowania względem działki sąsiedniej.

Brak możliwości zalegalizowania spornego obiektu i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 49b ust. 1 pr.bud. zdeterminowało bowiem ustalenie, że płyta betonowa powstała już po wejściu w życie obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r., jak też narusza przepisy techniczno-budowlane, mianowicie § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (rozporządzenie) w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem.

Przechodząc do kwestii gromadzenia i oceny materiału dowodowego, ujętej w skardze kasacyjnej w ramach zarzutów naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 k.p.a. należy przede wszystkim podkreślić, że dla skutecznego podważenia oceny dowodów, przeprowadzonej przez organ administracji publicznej, a zaakceptowanej następnie przez wojewódzki sąd administracyjny, nie jest wystarczające przedstawienie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną własnej wersji takiej oceny. W skardze kasacyjnej należy wówczas wykazać, że granice swobodnej oceny dowodów, wyznaczone przez ustawodawcę w art. 80 k.p.a., zostały wyraźnie przekroczone, a w szczególności, że wnioski wyprowadzone ze zgromadzonego materiału w sposób oczywisty są sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego lub regułami logicznego rozumowania (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1468/22). W realiach tej sprawy, w skardze kasacyjnej takiego wywodu, wykazującego oczywistą sprzeczność przeprowadzonej oceny dowodów z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, nie przeprowadzono.

Skarżący negując przyjęcie, że sporna płyta obornikowa została zbudowana po wejściu w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. wskazuje na wadliwą interpretację znajdującego się w aktach sprawy zdjęcia lotniczego z 18 sierpnia 1996 r. nadesłanego z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii. Twierdzi bowiem, że tego rodzaju płyty wykorzystywane są powszechnie w gospodarstwach rolnych na składowanie trawy na pożywienie dla prowadzonej hodowli krów, zatem "nie można wykluczyć, iż płyta w roku zdjęcia 1996 znajdowała się miejscu koloru zielonego". Tymczasem wspomniana fotografia obejmująca działkę nr [...] i nieruchomości sąsiednie wskazuje, że na terenie obecnie istniejącej płyty obornikowej występowały tereny zielone. Brak posadowienia płyty w tamtym okresie potwierdza nie tylko zdjęcie wykonane w dniu 18 sierpnia 1996 r., ale też zdjęcie z dnia 20 czerwca 2013 r., analiza map geodezyjnych z dnia 23 lutego 2005 r. oraz 1 marca 2013 r., jak również zeznania stron złożone w trakcie rozprawy administracyjnej. Odmienna ocena zdjęcia z dnia 18 sierpnia 1996 r. nie dyskwalifikuje poprawnych ustaleń faktycznych co do daty realizacji spornego obiektu, słusznie w zaskarżonym wyroku stwierdzono, że brak lokalizacji tego obiektu we wskazanym okresie został ustalony przy zestawieniu, analizie i weryfikacji całokształtu materiału dowodowego, a nie tylko jednego zdjęcia lotniczego.

W konsekwencji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd prawidłowo ocenił sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie administracyjnej, gdy idzie o datę wykonania spornej płyty. Wobec braku dowodów mogących świadczyć o tym, że powstała w latach 1989-1990, jak twierdzi skarżący, za słuszne należy uznać zastosowanie w sprawie ustawy Prawa budowlanego z 1994 r., która dotyczy obiektów, których budowa została zakończona po dniu 1 stycznia 1995 r.

Dochodząc do przekonania o słuszności wydania w niniejszej sprawie decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki Sąd zasadnie zaakceptował także ustalenia organów co do kwestii naruszenia § 6 rozporządzenia. Zgodnie z przywołaną regulacją odległość otwartych zbiorników na produkty pofermentacyjne w postaci płynnej oraz płyt do składowania obornika powinna wynosić co najmniej 4 m od granicy działki sąsiedniej. Z przyjętych przez organy ustaleń wynika natomiast, że przedmiotowa płyta o wymiarach zewnętrznych ok. 5,75 m x 7,20 m, usytuowana jest bezpośrednio przy granicy z działką nr ew. [...], przy budynku gospodarczym inwestora. Na płycie znajduje się słup do wyciągu obornika usytuowany w odległości ok. 3,74 m od granicy i w odległości ok. 4,18 m od istniejącego budynku na działce sąsiedniej.

W aktach administracyjnych sprawy (k.21) znajduje się protokół przeprowadzonej przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 9 stycznia 2019 r. kontroli, który potwierdza przytoczone wyżej ustalenia i pomiary. Skarżący, obecny podczas kontroli, podpisał sporządzony w jej trakcie protokół bez wniesienia zastrzeżeń. O ile Sąd nie powołał się wprost na wspomniany protokół to okoliczność która wynika z treści tego dokumentu, a mianowicie fakt, że znajdujący się na płycie słup do wyciągu obornika usytuowany został w odległości 3,74 m od granicy i w odległości 4,18 m od istniejącego budynku na działce sąsiedniej, została uwzględniona w przyjętym przez Sąd I instancji stanie faktycznym. Przy czym podejmując polemikę odnośnie odległości usytuowania spornej płyty względem działki sąsiedniej skarżący nie przedstawił żadnego kontrdowodu, który obalałby dotychczas ustalony stan faktyczny. Także w skardze kasacyjnej w tym zakresie powołano się na bliżej nieokreślone zdjęcia zalegające w aktach sprawy, mające świadczyć o wadliwości przyjętych ustaleń.

W tych okolicznościach lakoniczne zarzuty odnośnie stwierdzeń zawartych w zaskarżonym wyroku, jeśli chodzi o ocenę stanu faktycznego sprawy, mają wyłącznie charakter subiektywny, nie dowodząc skuteczności zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 k.p.a. Sąd I instancji zasadnie dokonał pozytywnej oceny wywiązania się przez organy nadzoru budowlanego z ciążących na nich obowiązków. Odmienna ocena zgromadzonego materiału dowodowego, niż oczekiwał skarżący, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania dowodowego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie wzięto pod uwagę cały zgromadzony materiał dowodowy, który potwierdza, że skarżący dokonał samowoli budowlanej budując płytę obornikową przy granicy działki sąsiedniej nr ew. [...] bez zachowania wymaganej odległości od granicy, co wobec braku możliwości legalizacji obiektu musiało skutkować wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę.

Trudno przy tym uznać, aby organ odwoławczy naruszył zasadę reformationis in peius (art. 139 k.p.a.), skoro rozstrzygnięcie organu I instancji utrzymał w mocy. Przepis ten stanowi, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przez orzeczenie na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu powyższego przepisu należy rozumieć rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. O naruszeniu normy wynikającej z powołanego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Co istotne, zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może służyć do kwestionowania dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2023 r., sygn. akt III FSK 247/23).

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. przejawiającego się w tym, że nie odniósł się należycie do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Choć przyznać trzeba, że Sąd nie powołał się wprost na znajdujący się w aktach sprawy protokół kontroli z dnia 9 stycznia 2019 r., to jednak przytaczając w stanie faktycznym wynikające z niego ustalenia w zakresie odległości płyty względem działki sąsiedniej, niewątpliwie przedmiotem oceny objął zawarte w tym protokole wyjaśnienia oraz pomiary. Sądowi I instancji można byłoby skutecznie zarzucić naruszenie tego przepisu tylko wówczas, gdyby naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie taki przypadek nie zachodzi. Sąd ten wyjaśnił kryteria, którymi się kierował, ocenił zebrany przez organy materiał dowodowy w sprawie i na jego podstawie wydał rozstrzygnięcie, które odpowiada prawu. Sam fakt niepowołania się wprost w uzasadnieniu rozstrzygnięcia na konkretne dokumenty z których Sąd wyciągnął określone wnioski, nie uzasadnia uchylenia wyroku Sądu I instancji.

Odwołanie się przez skarżącego kasacyjnie do art. 81a § 1 k.p.a. i traktowanie tego przepisu jako naruszonego przez Sąd jest całkowicie bezzasadne. Ocena ta ma, po pierwsze, na uwadze, że nakaz, by niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego były rozstrzygane na korzyść strony, zgodnie z treścią art. 81a § 2 pkt 1 k.p.a. podlega wyłączeniu, jeżeli w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich. Nie może budzić wątpliwości, że interes skarżącego odnoszony do zalegalizowania wykonanej samowolnie płyty do składowania obornika pozostaje sprzeczny z interesem uczestnika postępowania T.Z., będącego właścicielem działki sąsiedniej. Po drugie, zasada ustanowiona w art. 81a k.p.a. ma zastosowanie w sytuacji ściśle w tym przepisie określonej, tj. w sytuacji "niedających się usunąć wątpliwościach co do stanu faktycznego". Zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy nie uzasadniał przyjęcia, by w sprawie można było mówić o tego rodzaju przypadku. Trafnie uznaje się, że reguła rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony dotyczy wyłącznie wątpliwości "pozostających", a zarazem "nierozstrzygalnych" (por. D. Gregorczyk, O rozstrzyganiu wątpliwości faktycznych na korzyść strony w art. 81a k.p.a., PPiA 2020, Tom 122, s. 315 i n.).

Kierując się powyższymi względami Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.