II SA/Ol 169/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-05-19	
Data wpływu	2020-03-09	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Adam Matuszak /przewodniczący/
Bogusław Jażdżyk
Ewa Osipuk /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Inne	
Skarżony organ	Prezes Sądu	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 1429; art. 5 ust. 2,art. 4 ust. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.	
Sentencja
Dnia 19 maja 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2020 roku sprawy ze skargi Organizacji na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w O. z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) zasądza od Prezesa Sądu Okręgowego w O. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Organizacja (dalej również jako: "skarżąca", "organizacja związkowa" lub "wnioskodawca"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego z dnia "[...]" w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika następujący stan faktyczny:

Wnioskiem z dnia "[...]" , organizacja związkowa, powołując się na art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r.

o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 z późn. zm.) – dalej jako: "u.o.d.i.p.", zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej o wysokości miesięcznych wynagrodzeń zasadniczych asystentów sędziów, urzędników i innych pracowników Sądu Rejonowego - z podziałem na stanowiska - według stanu na dzień udzielania informacji. Wnioskodawca wystąpił o udostępnienie tych informacji w ujęciu: Pracownik I - stanowisko - stanowisko - umowa na czas nieokreślony/umowa na czas określony - kwota wynagrodzenia brutto w danym miesiącu (...), Pracownik 2 - stanowisko - stanowisko - umowa na czas nieokreślony/umowa na czas określony - kwota wynagrodzenia brutto w danym miesiącu (...) tj. w formie zanonimizowanej, bez imion i nazwisk poszczególnych pracowników. W przypadku stanowisk pojedynczych, w celu zachowania anonimowości informacji, wnioskodawca zwrócił się

o niewskazywanie nazwy stanowiska, a jedynie określenie grupy pracowników: asystenci, urzędnicy, inni pracownicy. Strona wskazała, że udzielana informacja może przyjąć formę tabelaryczną.

Decyzją z "[...]" r. Prezes Sądu Rejonowego (organ pierwszej instancji), odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazania wysokości miesięcznych wynagrodzeń pracowników Sądu Rejonowego.

Uzasadniając swoje stanowisko, organ pierwszej instancji stwierdził, że udostępnienie informacji dotyczących wysokości miesięcznych wynagrodzeń pracowników Sądu Rejonowego w zestawieniu wskazanym przez wnioskodawcę naraża na identyfikację danych osobowych pracowników Sądu Rejonowego. Wskazał, że z uwagi na małą liczbę zatrudnionych osób, tj. 38 (w tym 31 osób na stanowiskach urzędniczych, 3 osoby na stanowiskach asystentów sędziego oraz 4 osoby na stanowiskach w grupie innych pracowników), pominięcie ich imion i nazwisk nie gwarantuje należytej anonimizacji przedmiotowej informacji publicznej, bowiem zestawienie wysokości wynagrodzenia z nazwą stanowiska i rodzajem zawartej umowy o pracę umożliwia identyfikację wysokości wynagrodzenia konkretnych pracowników Sądu Rejonowego. Ponadto, pracodawca jest w posiadaniu oświadczeń pracowników, gdzie z każdej grupy co najmniej jeden pracownik nie wyraża zgody na udostępnienie informacji o jego wynagrodzeniu zasadniczym. Organ pierwszej instancji uznał, że żądanie wnioskodawcy należy ocenić jako zbyt daleko ingerujące w sferę prywatności pracowników Sądu Rejonowego oraz zagrażające naruszeniem przepisów o ochronie danych osobowych.

W odwołaniu, wniesionym do Prezesa Sądu Okręgowego, organizacja związkowa uznała, że zaskarżona decyzja niweczy cel instytucji udostępniania informacji publicznych, gdyż w swojej istocie zapobiega przekazaniu informacji o tym, jak gospodaruje się środkami na wynagrodzenia pracowników w jednostce, która stanowi władzę publiczną. W ocenie strony, decyzja odmawiająca udostępnienia wnioskowanych, a zarazem zanonimizowanych informacji o wynagrodzeniach pracowników Sądu Rejonowego, jest niezasadna. Jest podyktowana tym, kto jest wnioskodawcą i chęcią ukrycia informacji o wynagrodzeniach przed wnioskodawcą, który nie dysponuje informacjami o tym, jaka umowa o pracę została zawarta z konkretnym, imiennie wskazanym pracownikiem. Zdaniem wnioskodawcy, decyzja jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa

i możliwością sprawowania kontroli społecznej. Jednocześnie organizacja związkowa zwróciła uwagę na błędne wskazanie organu odwoławczego w pouczeniu zawartym

w zaskarżonej decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania organizacji związkowej, decyzją z "[...]" r., Prezes Sądu Okręgowego (organ odwoławczy), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości.

Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ odwoławczy powołał treść art. 5 ust.2 u.o.d.i.p. Uznanie urzędników oraz asystentów sędziego Sądu Rejonowego za osoby pełniące funkcję publiczną jest, w ocenie Prezesa Sądu Okręgowego, nieprawidłowe, a w konsekwencji prowadzi do zbyt dalekiej ingerencji w przysługujące im prawo do prywatności. Zdaniem organu odwoławczego, obowiązki urzędników i asystentów sędziego zatrudnionych w sądach powszechnych polegają przede wszystkim na wykonywaniu czynności, mających na celu przygotowanie spraw sądowych do rozpoznania oraz czynności związanych z działalnością administracyjną sądu, która zapewnia właściwy tok jego wewnętrznego urzędowania. Za osoby pełniące funkcję publiczną w sądach publicznych należy bezspornie uznać sędziów, referendarzy sądowych, asesorów oraz dyrektorów sądów, ponieważ wykonywane przez nich obowiązki jednoznacznie wiążą się z działalnością Państwa oraz dysponowaniem jego majątkiem.

Organ odwoławczy stwierdził, że udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości miesięcznych wynagrodzeń zasadniczych osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych, w większości przypadków nie wiąże się z koniecznością ingerencji w ich sferę prywatności, jaką niewątpliwie jest sfera majątkowa. Podkreślił, że w przypadku, gdy dochodzi do sytuacji, w której, tak jak w rozpoznawanej sprawie, udostępnienie informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia na określonym stanowisku wraz ze wskazaniem rodzaju zawartej umowy o pracę może doprowadzić do identyfikacji konkretnej osoby fizycznej, która je otrzymuje, następuje kolizja prawa dostępu do informacji publicznej z prawem do prywatności.

Prezes Sądu Okręgowego zwrócił także uwagę na osobę fizyczną reprezentującą wnioskodawcę, która jest urzędnikiem zatrudnionym w Sądzie Rejonowym i z uwagi na pełnioną funkcję Koordynatora Organizacji, posiada wiedzę dotyczącą liczby osób zatrudnionych na poszczególnych stanowiskach i ich stażu pracy w tymże Sądzie. Zdaniem organu odwoławczego, można uznać za wysoce prawdopodobne, że posiadając informacje o wysokości miesięcznych wynagrodzeń zasadniczych przyporządkowanych do stanowisk wraz ze wskazaniem rodzaju zawartej umowy o pracę, wnioskodawca będzie mógł zidentyfikować konkretne osoby, które przedmiotowe wynagrodzenia otrzymują. Anonimizację danych w postaci pominięcia imion i nazwisk urzędników i asystentów sędziego zatrudnionych w Sądzie Rejonowym, a także ukrycie nazw stanowisk w przypadku stanowisk piastowanych jednoosobowo, przy jednoczesnym wskazaniu rodzaju zawartej umowy o pracę i posiadaniu wiedzy o stażu pracy tychże osób przez wnioskodawcę, należy uznać za pozorną.

Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że wnioskodawcą w rozpoznawanej sprawie jest osoba prawna, której zasady funkcjonowania oraz uprawnienia zostały określone

w ustawie z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2019 r., poz. 263 z późn. zm.). Art. 28 ust. 1 pkt. 1 przytoczonej wyżej ustawy uprawnia organizację związkową do uzyskania informacji niezbędnych do prowadzenia działalności, w szczególności informacji dotyczących warunków pracy i zasad wynagradzania. Wobec powyższego, strona posiada prawo do otrzymania wnioskowanych informacji

w trybie przewidzianym przez ustawę o związkach zawodowych, bez ryzyka naruszenia prawa do prywatności pracowników Sądu Rejonowego.

Jednocześnie w procesie rozpoznawania przedmiotowego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, Prezes Sądu Okręgowego dostrzegł nieprawidłowości związane z procedurą rozpatrzenia przedmiotowego wniosku przez Prezesa Sądu Rejonowego, w szczególności pozostawanie organu pierwszej instancji w bezczynności oraz błędnym pouczeniu, co do wskazania właściwego organu do rozpoznania odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej.

W powołanej na wstępie skardze, skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przypisanych, zarzuciła naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nie znajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych, wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP,

2. art. 5 ust. 2 u.o.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanej informacji naruszyłoby prywatność osób fizycznych,

3. art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.o.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi

o tym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, poprzez brak zastosowania, polegający na braku ustalenia czy osoby, których informacja dotyczy, pełnią funkcje publiczne.

W uzasadnieniu podniesiono m.in., że organ pierwszej instancji posłużył się nieostrymi sformułowaniami, niejasnymi szacunkami dotyczącymi "stosunkowo małej liczby zatrudnionych", bezpodstawnymi szacunkami dotyczącymi ryzyka identyfikacji konkretnych osób. Zdaniem skarżącej wzmianka o tym, że w Sądzie Rejonowym zatrudniona jest określona ilość osób, "które mogą być reprezentowane przez związek zawodowy" jest bezprzedmiotowa - gdyż fakt reprezentowania przez związek zawodowy, czy też nie, lub prawa do korzystania z koalicji związkowej nie ma najmniejszego związku z prawem do pozyskiwania informacji, które są informacjami publicznymi. Faktem jest jednak, że w ten sposób organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej dowiódł, że przy podjęciu decyzji kieruje się tym, kto jest wnioskodawcą. Ze względu na oczywisty konflikt interesów między pracodawcą

a organizacją związkową, która z mocy prawa uczestniczy na podstawie art. 27 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych w uzgodnieniach płacowych, udostępnienie informacji publicznej wnioskodawcy, który jest organizacją związkową, jest niewygodne ze względów utrzymania swojej pozycji negocjacyjnej.

W ocenie skarżącej, niedopuszczalne jest różnicowanie wnioskodawców, którzy na mocy obowiązujących przepisów o informacje publiczne występują. Doszło, zdaniem strony, do pomieszania porządków prawnych. Prawo do uzyskania informacji publicznej przysługuje bowiem każdemu, zaś organ, bez względu na to, kto jest wnioskodawcą

i z jakiego powodu składa wniosek, ma obowiązek ten wykonać, o ile nie stoją na przeszkodzie przesłanki do odmowy. Zdaniem strony, takie przesłanki nie zachodzą, gdyż wnioskowana informacja nie dotyczy wynagrodzeń imiennie wskazanych osób,

a obawy organu odmawiającego, nie polegają na rzetelnych podstawach, lecz na niechęci do udostępnienia takich informacji, zwłaszcza wnioskodawcy, który jest organizacją związkową.

Skarżąca wskazała, że organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji w sposób nieprawidłowy ograniczyły prawo do informacji publicznej. Błędnie uznano, że udostępnienie przedmiotowej informacji publicznej powodowałoby naruszenie prywatności osoby fizycznej. Informacja, o udostępnienie której się zwrócono, nie odnosi się bowiem do sfery prywatnej osoby, której wniosek dotyczy, a za to ma ścisły związek z publiczną, służbową sferą jej działalności. Podkreślono, że osoba podejmująca współpracę z podmiotem, który wykonuje zadania publiczne i dysponuje środkami publicznymi, ma (lub powinna mieć) świadomość, że działalność tego

i wątpliwości zainteresowanie społeczeństwa informacjami związanymi z działalnością takiej osoby, o ile mają one związek ze sprawami publicznymi, czyli o ile odnoszą się do publicznej sfery jej działalności, a nie sfery osobistej czy intymnej.

Z tego powodu, zdaniem skarżącej, błędnie uznano, że w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie można zastosować tego przepisu w sytuacji, gdy udostępnienie informacji publicznej nie naruszyłoby prywatności osoby fizycznej. Gdyby uznać, że udostępnienie informacji publicznej, będącej przedmiotem wniosku, może prowadzić do naruszenia prywatności osoby fizycznej, to organ zaniechał zastosowania art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcji publicznych. W niniejszej sprawie osoby, których dotyczyła żądana informacja, zdaniem skarżącej – a przynajmniej ich cześć - pełnią funkcję publiczną, zatem ograniczenie prawa do informacji nie powinno mieć miejsca. W niniejszej sprawie organ nie ustalił, czy osoby, których dotyczy żądana informacja, pełnią funkcje publiczne. Z tego powodu nie sposób poddać wydaną w sprawie decyzję, merytorycznej kontroli.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz.2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r.

poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę

z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Dokonując oceny zasadności skargi na decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, Sąd doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego

i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej służy ustawa

z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta definiuje informację publiczną, wskazuje podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji publicznej, wskazuje ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Udostępnieniu podlega informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.o.d.i.p.), a obowiązane do jej udostępniania są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.o.d.i.p.). Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r. sygn. II SA 4059/02, opubl. w LEX nr 78063; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach

z dnia 3 września 2007 r. sygn. IV SAB/Gl 28/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 sierpnia 2017 r. sygn. II SAB/Bk 70/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Wyjaśniając termin "osoby pełniącej funkcję publiczną" sięgnąć należy do definicji sformułowanej w art. 115 § 19 Kodeksu karnego, zgodnie z którą osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową.

Z kolei, zgodnie z art. 115 § 13 Kodeksu karnego funkcjonariuszem publicznym jest: 1) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, 2) poseł, senator, radny, 2a) poseł do Parlamentu Europejskiego, 3) sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy, 4) osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych, 5) osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, 6) osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej, 7) funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej, 8) osoba pełniąca czynną służbę wojskową, 9) pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe.

Rozumienie pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" na gruncie u.o.d.i.p. jest jednak szersze i obejmuje każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (zob. I. Kamińska,

M. Rozbicka-Ostrowska M., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; a także wyroki NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14; z dnia 20 września 2016 r., I OSK 168/16, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też podmiotem pełniącym funkcję publiczną jest także osoba, której przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Chodzi tu o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wyłączone są zaś takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają jedynie charakter usługowy lub techniczny (zob. wyrok TK z 20 marca 2006 r., K 17/05, OTK-A z 2006 r., nr 3, poz. 30). Również działania osób znajdujących się w strukturze instytucji publicznej mające charakter wyłącznie pomocniczy, doradczy, opiniujący, konsultujący, których wyniki nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio w ramach instytucji publicznej sytuację prawną innych osób, nie pozwalają osób takich (pomocników, doradców, opiniujących, konsultantów) traktować jako osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., I OSK 2130/15, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę powyższe, organ odwoławczy przedwcześnie przyjął, że uznanie urzędników oraz asystentów sędziego Sądu Rejonowego za osoby pełniące funkcję publiczną jest nieprawidłowe i prowadzi do zbyt dalekiej ingerencji w przysługujące im prawo do prywatności.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym. W realiach rozpatrywanego przypadku nie ma wątpliwości, że Prezes Sądu należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Zdaniem Sądu informacje, o udostępnienie których zwróciła się strona skarżąca (informacje dotyczące struktury wynagrodzeń pracowników Sądu Rejonowego na dzień złożenia wniosku w zakresie obejmującym wynagrodzenie pracowników ze wskazaniem stanowisko - umowa na czas nieokreślony/umowa na czas określony - kwota wynagrodzenia brutto w danym miesiącu), co do zasady uznać należy za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W wyrokach z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. I OSK 695/14 i I OSK 796/14 oraz

z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. I OSK 1783/18 (dostępne w CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko

w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje

w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W orzecznictwie prezentowany jest przy tym pogląd, zgodnie z którym udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) zazwyczaj nie musi się wiązać

z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim w sytuacji, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem wówczas na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kutego 2018 r. sygn. I OSK 657/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. II SA/Wa 1282/16, dostępne w CBOSA).

W związku z powyższym, nie zasługuje na aprobatę stanowisko organów obu instancji, że pominięcie imion i nazwisk pracowników nie gwarantuje należytej anonimizacji przedmiotowej informacji publicznej, bowiem zestawienie wysokości wynagrodzenia z nazwą stanowiska i rodzajem zawartej umowy o pracę uprawdopodabnia identyfikację wysokości wynagrodzenia konkretnych pracowników Sądu Rejonowego. Z wniosku jednoznacznie wynika, że organizacja związkowa zwróciła się wprost o podanie pożądanych danych w zanonimizowanej formie oraz nie wnosiła o podanie informacji dotyczących pojedynczych stanowisk, ale

o grupowe ich wskazanie.

Odnosząc się do twierdzeń organu dotyczących kwestii ochrony danych osobowych, Sąd wskazuje, że udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) może, ale nie musi, wiązać się z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Z brakiem takiej ingerencji będziemy mieć do czynienia przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych (por. wyrok WSA w Gdańsku

z 17 lipca 2019 r.; II SAB/Gd 59/19, wyrok WSA w Łodzi z 18 września 2019 r.,

II SAB/Łd 52/19; wyrok WSA w Warszawie z 25 stycznia 2017 r., II SAB/Wa 349/16, publ. CBOSA). Stanowisko to jest zgodne z poglądami NSA, który wskazał, że wysokość środków z budżetu państwa przeznaczonych na wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych stanowi informację publiczną (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16, publ. CBOSA). Jednocześnie w piśmiennictwie wskazuje się, że kwestia wynagrodzeń pracowników instytucji publicznej ma charakter informacji publicznej, podlegającej udzieleniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś względy ochrony prawa do prywatności mają znaczenie w odniesieniu do tych pracowników, którzy nie pełnią funkcji publicznych, lecz jedynie usługowe. Przy czym, nie narusza prawa do prywatności ujawnienie wysokości wynagrodzeń na danym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnych pracowników (por. Partyk Aleksandra. Wynagrodzenia pracowników instytucji publicznych jako przedmiot informacji publicznej. System Informacji Prawnej LEX, 2017).

W tym kontekście Sąd zauważa, że brak jest przekonującego i jednoznacznego uzasadnienia organu, że znajomość informacji żądanych przez skarżącą umożliwi przypisanie konkretnego wynagrodzenia do określonej osoby. Z tych względów, motywowanie odmowy udostępnienia żądanych informacji ochroną prywatności jest nieuzasadnione. Podkreślić należy, że tylko przy bezspornym wykazaniu, że możliwe jest przypisanie wynagrodzenia, o ujawnienie wysokości którego wnioskuje skarżąca, konkretnemu pracownikowi zatrudnionemu na danym stanowisku, zachodzi przesłanka do ograniczenia prawa do żądanej informacji publicznej ze względu na prywatność poszczególnych urzędników sądowych (por. wyrok NSA z 26 września 2013 r., I OSK 822/13, publ. CBOSA). Zdaniem Sądu, o takiej sytuacji nie można mówić w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższym, organ zobowiązany jest bezspornie ocenić, czy w przedmiotowej sprawie istnieje możliwość jednoznacznej identyfikacji osób, biorąc pod uwagę treść wniosku.

Na marginesie Sąd wskazuje, że inne są przesłanki oraz zakres podmiotowy i przedmiotowy udostępniania informacji na podstawie na podstawie art. 28 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, a inne na podstawie u.o.d.i.p. Powyższe tryby i wynikające z nich uprawnienia są odrębne i niezależne od uprawnień przysługujących związkowi zawodowemu na gruncie przepisów ustawy o związkach zawodowych. Podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji na podstawie ustawy o związkach zawodowych jest wyłącznie pracodawca, a udostępniana przez niego informacja nie jest kwalifikowana jako informacja publiczna i nie musi dotyczyć spraw publicznych. Koniecznym warunkiem jej udostępnienia jest też jej niezbędność do prowadzenia działalności związkowej. Organizacja pracownicza jest więc uprawniona, na gruncie przepisów u.o.d.i.p., do żądania od podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji, która ma charakter informacji publicznej (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 21 grudnia 2018 r., II SAB/Op 90/18, LEX nr 2614717, wyrok WSA

w Łodzi z dnia 18 lipca 2019 r., II SA/Łd 310/19, LEX nr 2703623). Oznacza to, że organizacja ma wybór, w jakim trybie wystąpi o udostępnienie informacji. Posiadanie przez skarżącą statusu związku zawodowego, nie przesądza o wyłączeniu zastosowania przepisów u.i.d.p.

W konsekwencji sąd uznał, że orzekający organ z naruszeniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 61 Konstytucji, odmówiły stronie skarżącej udostępnienia informacji zawartych we wniosku, co uzasadniło uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji (pkt 1. wyroku), na podstawie

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy z wniosku o udostępnienie informacji publicznej Prezes Sądu uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu.

O należnych skarżącej kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku), zasądzając od organu zwrot kwoty

200 zł uiszczonej tytułem wpisu od skargi.