Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 13 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 czerwca 2024 roku sprawy ze skargi E. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 stycznia 2024 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga E. I. (zwanej dalej "wnioskodawczynią" lub "skarżącą") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 8 stycznia 2024 r., nr [...]. W decyzji tej uchylono decyzję Wójta Gminy K. (zwanego dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") z dnia 9 listopada 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem – Z. I. – oraz umorzono postępowanie administracyjne przed organem I instancji. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny.

Z inicjatywy wnioskodawczyni toczy się postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia dla niej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad jej ojcem – Z. I.. Decyzją z dnia 9 listopada 2023 r., nr [...], Wójt odmówił przyznania wnioskodawczyni żądanego świadczenia. Powodem rozstrzygnięcia podjętego przez Wójta było to, że niepełnosprawność Z. I. powstała po jego 25. roku życia.

Na skutek rozpoznania odwołania od decyzji wniesionego przez wnioskodawczynię, decyzją z dnia 8 stycznia 2024 r., nr [...], Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie przed tym organem. W uzasadnieniu decyzji SKO powołało się na przepis art. 43 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429, zwanej dalej "u.ś.w."), który to z dniem 1 stycznia 2024 r. znowelizował przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm., zwanej dalej "u.ś.r."). Od dnia 1 stycznia 2024 r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, które opiekują się osobami o znacznym stopniu niepełnosprawności do 18. roku życia. Z kolei przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., który był podstawą rozstrzygnięcia przez organ I instancji, został uchylony z dniem 1 stycznia 2024 r. SKO uznało, że niniejsze postępowanie administracyjne stało się z tą datą bezprzedmiotowe, dlatego należało uchylić decyzję Wójta i umorzyć postępowanie toczące się przed nim.

Skarżąca, działając samodzielnie, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji w całości. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 17 ust. 1 u.ś.r. w związku z art. 63 ust. 1 u.ś.w. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu;

2) art. 8 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") poprzez odstąpienie, bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania tożsamych spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

3) art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy słusznego interesu stron, oraz pominięcia przez organ istotnych dla niniejszej sprawy okoliczności faktycznych, w tym także pozostawienia przez organ poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę.

W oparciu o ww. zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego został złożony w dniu 25 października 2023 r., kiedy przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. miał inne brzmienie niż obecnie. Przepis art. 63 ust. 1 u.ś.w. stanowi, że w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w u.ś.r. w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Skarżąca uważa, że świadczenie pielęgnacyjne powinno jej przysługiwać według stanu prawnego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2023 r.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 26 lutego 2024 r. skarżąca uzupełniła swoje stanowisko, jednakże podtrzymała swoje zarzuty i żądania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 340). Zgodnie z powołanym przepisem: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania tego z nich, który obowiązywał jako ostatni, wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny mogą rozpoznać sprawę na posiedzeniu niejawnym, chyba że strona lub uczestnik postępowania wniosą o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wniosek strony lub uczestnika postępowania wiąże sąd". Sprawa dotyczy świadczenia pielęgnacyjnego, a więc świadczenia finansowego o charakterze pomocowym. Zasadnym jest więc rozpoznanie sprawy w możliwie jak najszybszym terminie. Z tego względu, zarządzeniem z dnia 13 maja 2024 r. Zastępca Przewodniczącej Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 czerwca 2024 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli, zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."]). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd z urzędu powinien wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności, które mają wpływ na ocenę trafności kontrolowanego rozstrzygnięcia, nawet jeśli nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO, uchylającej decyzję Wójta i umarzającej postępowanie przed nim w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad jej niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem – Z. I.. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.

Organ II instancji uznał, że w związku z nowelizacją przepisu art. 17 u.ś.r., jaka miała miejsce z dniem 1 stycznia 2024 r., zastosowanie w sprawie znajdzie ten przepis, jednakże według nowego brzmienia. Przepis ten po zmianie stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności do 18. roku życia. W związku z nowelizacją, postępowanie administracyjnej, zdaniem SKO, stało się bezprzedmiotowe. Skarżąca odrzuca taką argumentację. Sąd aprobuje poglądy skarżącej.

Kolegium, zdaje się, nie przeanalizowało dostatecznie treści art. 64 ust. 1 u.ś.w. Powołany przepis stanowi: "W sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym [u.ś.r. – uw. Sądu], do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe". Świadczenie pielęgnacyjne może być wypłacane po dniu 1 stycznia 2024 r. na dotychczasowych zasadach, jeżeli prawo do tegoż świadczenia powstało do dnia 31 grudnia 2023 r. Należy w tym miejscu wskazać, że prawo do omawianego świadczenia nie powstaje wraz z wydaniem decyzji administracyjnej. W ten sposób to świadczenie tylko się przyznaje. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstaje z momentem, w jakim wnioskodawca spełnia kumulatywnie wszystkie wymagania wskazane w przepisach prawa. Decyzja administracyjna wydana w przedmiocie świadczenia ma charakter deklaratywny i niezależny od prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ tylko potwierdza, że to prawo uprzednio powstało (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 190/24, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych [zwanej dalej "CBOSA"] na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przeciągające się postępowanie odwoławcze, które trwało dłużej niż miesiąc (art. 35 § 3 k.p.a.) nie może przesądzić o tym, że nie można już ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne według reżimu u.ś.r. sprzed dnia 1 stycznia 2024 r. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 231/24, dostępny w CBOSA).

W związku z tym, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstaje niezależnie od wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie, wobec nowelizacji art. 17 u.ś.r., jaka nastąpiła z dniem 1 stycznia 2024 r., rolą organu administracji publicznej, przed którym zawisła sprawa administracyjna w tym przedmiocie, jest ocena, czy to prawo powstało. Taka ocena jest bowiem niezbędna dla konstatacji, czy zastosowanie znajdzie przepis art. 17 u.ś.r. obowiązujący przed czy po dacie 01.01.2024 r. Rolą SKO było więc to, aby ocenić, czy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało względem skarżącej. Organ II instancji rozpatrując odwołanie po dacie 1 stycznia 2024 r. zobowiązany jest ustalić i ocenić, czy wnioskodawca spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. W przypadku spełnienia przez skarżącą tych przesłanek organ winien wydać decyzję przyznającą to świadczenie, biorąc za podstawę przepisy u.ś.r. dotychczas obowiązujące (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 961/23, dostępny w CBOSA). W razie zaś ustalenia, że przesłanki te nie są spełnione, art. 63 ust. 1 u.ś.w. nie znajdzie zastosowania, a tym samym organ winien rozpatrzyć wniosek na gruncie przepisów obowiązujących w dniu orzekania, tj. uwzględniając nowe brzmienie art. 17 u.ś.r. (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1811/23, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 105/24, dostępne w CBOSA).

W niniejszej sprawie SKO uznało, że skoro doszło do nowelizacji art. 17 u.ś.r., postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. Z przekonaniem można powiedzieć, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ istnieją nadal wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego: podmiot, przedmiot i treść. Skarżąca wnioskuje do Wójta (podmioty) o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (treść) regulowanego przepisami materialnego prawa administracyjnego (przedmiot). Nie ma podstaw do wydawania decyzji umarzającej, ponieważ żaden z ww. elementów stosunku nie "odpadł". Rolą SKO było sprawdzenie, czy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało względem skarżącej. Organ ten powinien uczynić to w oparciu o zaistniałe okoliczności faktyczne, tj. z uwagi na fakt, że skarżąca zainicjowała postępowanie administracyjne przed dniem 1 stycznia 2024 r. Należało zatem ocenić, czy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało. Tylko na tej podstawie można następnie stwierdzić, które brzmienie art. 17 u.ś.r. znajdzie zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy – to sprzed 1 stycznia 2024 r., czy po tej dacie. Bez tej oceny dokonanej przez organ odwoławczy nie da się stwierdzić, czy to świadczenie w formie pieniężnej przysługuje czy nie. Obecnie nie da się stwierdzić, czy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało, gdyż żaden z organów nie ocenił tego w treści swojej decyzji. Sąd administracyjny nie może zastąpić w tym organu, ponieważ sąd sprawuje jedynie kontrolę (sądową) nad administracją publiczną. Orzeczenie sądu administracyjnego nie może zastąpić decyzji administracyjnej organu. Tym samym organ administracji publicznej (tu: Kolegium) musi zająć własne stanowisko w sprawie powstania prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi. Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów prawa polegające na niezastosowaniu art. 64 ust. 1 u.ś.w. co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim SKO zweryfikuje, czy po stronie skarżącej powstało, a jeżeli tak to kiedy, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalenia Kolegium zdecydują o tym, czy przepis art. 17 u.ś.r. będzie stosowany według brzmienia sprzed, czy po dacie 01.01.2024 r.