Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 23 października 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 23 października 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej w B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 731/17 o odrzuceniu skargi U.W. na pismo Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej z dnia [...] czerwca 2017 r. Nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną

I OSK 2904/18

Uzasadnienie

W dniu [...] maja 2017 r. Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej w B. złożył U.W. pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Krajowej Informacji Skarbowej.

Pismem z dnia [...] maja 2017 r. skarżąca skierowała do Dyrektora KIS wezwanie do złożenia propozycji służby w formie decyzji administracyjnej, a pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. organ wyjaśnił, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej.

Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. Skarżąca złożyła odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej od propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby. Wniosła o uchylenie tej decyzji i pozostawienie jej jako funkcjonariusza w Służbie Celno-Skarbowej.

Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. organ poinformował skarżącą, że przepisy nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi.

Oświadczeniem z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżąca przyjęła przedstawioną jej propozycję z dnia [...] maja 2017 r.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wskazała, że przedmiotem zaskarżenia jest propozycja pracy z dnia [...] maja 2017 r., określająca nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, kwalifikując ją jako czynność lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Postanowieniem z dnia 12 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że Skarżąca była funkcjonariuszem celnym zatrudnionym w Izbie Celnej w K. realizującym zadania informacji celnej, a od [...] marca 2017 r. stała się funkcjonariuszem realizującym zadania Krajowej Informacji Skarbowej. Stosunek służby był więc kontynuowany. Przedstawiona propozycja zatrudnienia z dnia [...] maja 2017 r., niezależnie od zastosowanej nomenklatury, jest decyzją administracyjną zmieniającą istniejący stosunek służby, nie pozbawiając go charakteru stosunku administracyjnego. W ocenie Sądu wskazuje to, że w sprawie dopuszczalne było zaskarżenie tego aktu do sądu administracyjnego.

Rozpoznając sprawę Sąd I instancji uznał, że brak jest podstaw od przyjęcia, że środkiem odwoławczym od decyzji w przedmiocie propozycji zatrudnienia jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w związku z czym od tej decyzji należało złożyć odwołanie. Zdaniem Sądu, w związku z nieprzekazaniem odwołania do właściwego organu, w obrocie prawnym nie funkcjonuje decyzja ostateczna. Tym samym w związku z niewyczerpaniem środków zaskarżenia, Sąd Wojewódzki przyjął, że zaszły podstawy do odrzucenia skargi.

Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną złożył Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej w B., wnosząc zmianę oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przy uwzględnieniu zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej bądź uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1/ art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, że skarga należy do właściwości sądów administracyjnych;

2/ art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie w sprawie wynikającej z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, w której wyłączona jest właściwość sądu administracyjnego, a tym samym możliwość jej zaskarżenia do sądu administracyjnego;

3/ art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., przez przyjęcie, że w przypadku nieprzedłożenia funkcjonariuszowi propozycji służby obowiązkiem organu jest wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.;

4/ art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U z 2016 r. poz. 1948, ze zm.), dalej ustawa wprowadzająca, przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że złożona propozycja zatrudnienia stanowi decyzję administracyjną zmieniającą stosunek służby, bez pozbawiania go charakteru administracyjnoprawnego, podczas gdy przedmiotowa propozycja nie posiada cech decyzji administracyjnej i została przedstawiona w ramach wewnętrznych stosunków służbowych oraz pozostawiała zakres uznania co do jej przyjęcia bądź odrzucenia, ze skutkami opisanymi w ustawie wprowadzającej;

5/ art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w ramach procedury związanej ze składaniem propozycji służby bądź pracy przyjąć należy, że pracownikom zatrudnionym we wskazanych w tym przepisie organach składane są propozycje zatrudnienia a funkcjonariuszom propozycje służby, podczas gdy propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi;

6/ art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy wprowadzającej, przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w celu zamknięcia stosunku administracyjnoprawnego zawiązanego z funkcjonariuszem, konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej o jego wygaśnięciu, podczas gdy dla wygaśnięcia stosunku służbowego nie jest wymagane wydanie żadnego aktu, gdyż powyższe następuje z mocy prawa i jest ściśle powiązane ze złożoną propozycją bądź jej brakiem;

7/ art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej, przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezastosowaniu do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy normy wyrażonej w powołanym przepisie i pominięcie, że w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby przekształca się z mocy prawa w stosunek pracy i brak jest podstaw do wydania decyzji o jego wygaśnięciu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środku określone w ustawie. Tym samym dla ustalenia, czy w określonej sprawie dopuszczalne jest jej rozstrzygnięcie na drodze sądowoadministracyjnej, niezbędne jest wykazanie, że sprawa taka mieści się w zakresie działalności administracji publicznej, a wydane w jej ramach "rozstrzygnięcia" stanowią władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej bądź innego podmiotu, któremu w tym zakresie zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej, skierowane do zewnętrznego adresata, rozstrzygającą sprawę na podstawie i w celu konkretyzacji powszechnie obowiązujących norm prawnych w jednej z form określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Nie każde działanie organu administracji publicznej lub zrównanego z nimi podmiotu będą uznawane za działania z zakresu administracji publicznej. Podmioty te oprócz czynności mieszczących się w ramach tzw. imperium mogą także podejmować działania z zakresu dominium, tj. działania niemieszczące się w ramach administracji publicznej.

Problematyka zatrudnienia w ramach przekształconej Krajowej Administracji Skarbowej była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19. Zgodnie z tą uchwałą przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej, dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Podkreślono, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże aby ten skutek nastąpił i umowa została zawarta, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej, to brak jest podstaw, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji. W konsekwencji uznać należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. Dodatkowo, co trafnie podkreślił organ, propozycja warunków zatrudnienia lub służby stanowi mieszczącą się w granicach władztwa służbowego, a nie administracyjnego, czynność zmierzającą do powstania stanu faktycznego, z którego wystąpieniem przepisy łączą określone skutki prawne. Brak władztwa administracyjnego przejawiającego się jako władcze rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej podmiotu zewnętrznego wyklucza zatem przeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za trafne należało uznać argumenty skarżącego kasacyjnie organu dotyczące podstawy prawnej odrzucenia skargi oraz uznania propozycji zatrudnienia skierowanej do funkcjonariusza służby celnej za decyzję administracyjną. Tym samym nie można podzielić stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Jednakże zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, zatem skargę kasacyjną należało oddalić.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w postanowieniu.